合村并居推动村庄整治模式的新制度经济学分析

闫德壮

摘 要：要解决城乡发展的不平衡问题，进行村庄整治是必不可少的一项任务。合村并居是村庄整治的一个可执行的思路，现有的对合村并居的研究大部分是用静态分析的思路来解释分析合村并居的得失，很少用动态的眼光来分析合村并居的动因与未来的发展走向。使用合村并居的方法形成的新型农村社区与之前传统的村庄相比是一次农村居住模式的制度变迁，基于新制度经济学的理论视角，运用制度变迁理论来动态地解释合村并居的动因以及未来发展的走向。

关键词：新制度经济学;合村并居;制度变迁;村庄整治

中图分类号：F323        文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2022）16-0022-03

引言

随着我国经济的快速发展，城镇化水平越来越高，城市对农村人口的吸引力越来越强，这导致农村人口大量流向城市，农村人口越来越少，出现农村空心化，由此产生出许多问题，比如留守儿童问题、空巢老人问题、土地闲置问题等，这引起了国家的重视。合村并居这种村庄整治方式就是在此背景下产生的。合村并居也被称为合村并镇或者合村并点。合村并居就是将几个临近的村庄合并成一个大的农村社区，借鉴管理城市社区的方法来管理农村社区。其目的是释放农村经济发展活力，让农村人民的生活环境更宜居，革新农村管理体制。

一、合村并居的动力机制分析——新制度经济学视角

（一）需求诱致的合村并居的动力机制分析

1.农业生产力发展的需求诱致了合村并居。回顾农业生产力发展的需求诱致制度变迁的历史，从十一届四中全会后，家庭联产承包责任制在我国确定，农民参与农业生产的积极性被充分调动起来，农村公社集体劳动也提高了生产效率，这一阶段表现为耕地的碎片化耕作。由于中国农地劳动力投入“过密化”，因而劳动力投入增加晚于农地资本投入的增加，即先集聚农地，再增加投入劳动力。因为农地集聚初期，由于经营规模仍然比较小，初期家庭劳动力的投入能够满足经营需求[1]。但是随着社会经济的发展，農业技术的提高（如农业机械技术水平的提高、农田管理水平的提高），这种小规模、碎片化的农地经营方式无法达到规模效应。一方面，随着越来越多的农民进城打工，农村的劳动力越来越少，这导致大量的耕地被荒置，长此以往严重威胁我国的粮食安全。另一方面，乡村建设用地规模却在不断扩大，根据自然资源部的土地调查数据，2006—2016年我国农村居民点用地增加了3 323万亩，因此，推进村庄整合是提升乡村土地集约利用的手段[2]。将在地理位置相邻的几个村庄整合在一起改变其原有分散的居住模式就能节省出大量的土地，同时也有利于土地的整合利用。学者研究表明，目前中国农地经营规模仍处于倒U形曲线的左侧，即农地经营规模提高，农地经营效率仍在提高，未穿越最优规模点[3]。被整合起来的土地便于管理，荒置的土地也能被利用起来。集中整理出来的土地可以建立家庭农场或者农村合作社，土地流转或者租赁出去的同时提高了进城务工的农民收入。农业生产力在统一管理耕地后运用机械化达到规模效应的同时得到了提高。在农业技术飞速发展的今天，大部分农村地区已经实现大规模运用机械化进行农业生产，而现在土地不能集中经营是制约农村生产力发展的主要问题，合村并居正是解决这个问题的一个可行性方式，满足了农业生产力发展的需要。

2.农民对提高生活质量的需求诱致了合村并居。随着收入的增加，农民对产品服务无论是数量还是质量都有了较大的提高。我国乡村医疗、文化教育服务虽然也在不断发展，但是与农民的期待和日常的需求还有一段差距，仍需要进一步发展和完善。我国农村医疗卫生现状表现为我国整体上对农村医疗卫生事业投入不足，农村卫生设施落后，医疗水平较低，乡村医生缺口较大。农民对更高水平的医疗卫生服务有着强烈的需求。在文化教育方面，首先是乡村教育问题，乡村教育水平和城镇教育水平有较大差距，教师数量不足、教学环境相对城市差距较大等农村教育老问题依旧存在，但是新的问题却在不断产生。由于城乡教育环境差距的扩大，越来越多的优秀乡村教师离开农村奔赴城市，导致乡村优秀师资大量流失。另外，农村学校也面临着学生流失的问题，学习成绩优秀或者家庭条件好的学生很多会去城里读书。农民同时也面临文化服务的需求，需要娱乐服务的需求，而这些需求在农村的供给是不足的。

（二）政府引导的合村并居的动力机制分析

与诱致性制度变迁相对应的是强制性制度变迁，杨瑞龙认为，政府实施制度变迁的原因在于制度变迁的收益大于制度变迁的成本[4]。土地财政与城乡建设用地“增减挂钩”是其积极推动合村并居的地方政府的重大动机。土地是农业的最主要生产资料和农民的最底线生活保障，同时也是地方政府的重要收入来源。政府土地收入依照获得方式的不同可分为两大块，一是与土地直接相关的土地使用税、土地增值税，二是与土地间接相关的由建筑企业、房地产企业上缴的税金，以及土地管理部门征收的各项费用，这些是与土地有关的税费收入。中央政府有效地控制了地方政府的预算内收入（税收收入），在1994年颁布分税制改革令后，受同期的分税制改革的刺激地方政府积极扩大预算外收入和非预算收入（主要是土地出让收入）。受地方财政收入方面的影响，地方政府力推合村并居也是符合理性人的行为逻辑的。据统计，2001年全国土地出让收入为1 295.89亿元，2011年已增至3.15万亿元，十年上涨了23倍，年均增幅高达37.6%。此后增幅虽有所放缓，但仍以年均10.9%的速度上涨，2018年，全国土地出让收入达6.5万亿元，再次刷新历史纪录。土地租让金不断上涨，高昂的房地产价格与低廉的土地征用开发成本形成了鲜明的对比，这给地方政府整合农村土地带来了极大的动力。为了保护耕地和保障粮食安全，抑制地方政府推进城市化的征地冲动，以及大量农业用地挪作他用的现状，《土地管理法》专门规定了实施建设占用耕地的“占补平衡”制度。但是这个看起来很完美的法律在执行过程中却被地方政府钻了很多空子，中央通过指标控制来规范城市建设用地占用耕地的措施迅速失去了效用。为了弥补这些措施的缺陷，国务院于2004年颁布了《关于深化改革严格土地管理的决定》，希望将地方政府获取城市建设用地的途径从耕地转至农村集体建设用地（包括村民宅基地、农村集体公益性建设用地和经营性建设用地）。紧接着，国土资源部又相继制定并出台了《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》和《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》，城市建设用地增加农村建设用地必须减少，这种制度上的硬约束终于使得城市建设用地与农村建设用地关联起来[5]。这个政策的核心是农村集体用地与城市建设用地在面积上直接挂钩，如果将宅基地这种集体用地转换为耕地，耕地的面积便得到了增加，这样在18亿亩耕地红线不被突破的前提下，耕地增加的同时，城市建设用地便也可以顺理成章地增加。而将宅基地转换为耕地的手段就是合村并居，所以造成了许多地方政府热衷于合村并居，许多村庄被推倒合并重建，农民从以前庭院式的居住模式变成单元楼社区模式。这便是在政府主导下，以行政力量强制推动农村居住模式制度变迁主要的动力机制。02EE8B5C-AEA7-4B11-B51B-DC34D4AA5AD5

二、合村并居后农村居住模式制度变迁的收益与成本

（一）合村并居后农村居住模式变迁的收益

1.合村并居后可以减轻基层财政负担，减轻农民负担。合村并居前，每个行政村都有村支两委的基层组织机构，大量的基层组织机构造成了村级组织运转成本过高，加重了基层财政和农民的负担。合村并居后减少了行政村的数量，基层组织机构人员得到精减，减轻了基层的财政和农民的压力。

2.提高基础设施供给水平，更加方便农民的生活。一些基础设施的供给，在人口密度越大的地方，其投资建造的平均成本越低。将一些偏远的村庄合并在一起，通过合理规划，集中对一些基础设施（比如水电气暖）进行整治，改善以前农村基础设施落后，达到基础设施运转的规模经济，提高农民的生活质量。

3.降低农民流转土地的交易成本，推动农业的规模化生产。农民流转土地会产生交易成本，单个农民进行土地流转的交易成本是很高的，合村并居集中进行土地流转交易可以降低农民流转土地的交易成本。农业发展的重要推动力是科技，现有的科技水平是可以在土地规模化管理之后提高农业生产力的，而合村并居就是在解决土地规模化管理问题。

4.推动城乡一体化，促进经济增长。我国经济面临的问题是，随着对房地产产业的调控加深，钢铁、水泥等基建行业产能过剩问题依然严重。我国家庭消费支出依然占家庭总支出比重不高，靠国内消费短期无法起到拉动内需的作用。特朗普政府上台后联合部分西方国家进行“逆全球化”，导致国际贸易争端加剧，对我国净出口造成了一定影响。新冠疫情对我国无论是内需还是外需都造成了很大的影响。在这种背景下，推动城乡一体化，进行合村并居，改造农村基础设施成为刺激经济增长的一个可行性手段。一方面可以增加對农村基础设施的建设，成为增加投资的入口;另一方面可以提供大量的就业岗位，并且这些岗位对农民工的需求量巨大，提高了农民的收入。

（二）合村并居后居住模式变迁的成本

1.政府对农民的拆迁补偿款少于农民购买新房的支出，农民要承担一部分购买新房的差价。在拆迁补偿方面，按照国家征用土地的标准，农户腾退宅基地的面积补偿原则是拆掉的住房或在集中居住点置换同等面积住房，或按照相应标准给予经济补偿。可是，由于房地产价格大幅上涨，拆迁后的农民获得的补偿款有时候不足以购买新房，不得不对外举债购买新房。

2.增加了农民从事农业生产的成本。合村并居进行集中居住后，还会有一部分农民继续务农，但是现在的居住点距离务农的田地距离较远，这增大了农民务农的时间成本，而且类城市化的居住楼层，不方便农民归置各类农具。

3.增加了农民的居住成本。由于或多或少地得到了一定数量的经济补偿，合村并居后的农民的生活水平虽然在短期不会发生明显下降，但是如果在长期没有其他产业对农民进行就业上的接纳的话，农民拥有的存量资本会因不断消费而逐渐减少，坐吃山空是可想而知的[6]。另外，原来一些农民自给自足的产品（比如蔬菜、禽蛋、柴草等）现在要去市场上购买，还有集中上楼居住后，煤气、供暖、自来水、物业管理等一些原本不存在的支出也要出钱购买，这些都增加了农民的居住成本。

三、合村并居居住模式变迁后的建议

政府主导的农村居住模式制度变迁静态地看显然不是帕累托改进，合村并居居住模式变迁后政府在初期获得了大部分收益，农民承担了大部分成本。目前在很多地方已经完成了合村并居，应将视角转向合村并居后未来农村的发展路径，政府应做哪些工作去补偿农民在这次居住模式制度变迁后的损失，让这次农村居住模式制度变迁在中长期动态地看是一次帕累托改进。

第一，要利用好合村并居后带来的人口规模优势。各村并居后，分散居住的农民被集中起来，这给集中居住点带来了大量的人口。人口的聚集就会形成更大的市场，凭借大的市场可以吸引城市的资本下乡，许多投资被带到农村，农村的消费需求也被刺激起来。另外，可以依托第一产业积极地拓展第二、第三产业，改变农村产业结构单一的发展局面。例如，拥有旅游业禀赋的农村地区可以大力发展旅游业。

第二，政府要借助农村居住模式的改变，提升对农村公共设施和服务的供给水平，缩小城乡间的差距，这样才能吸引并留住致力于服务农村发展的人才。在信息科技更迭速度飞快的今天，一个地方的发展最重要的要素就是人才，通过缩小城乡公共服务与设施的差距，吸引更多人才来农村创业，给农村带来更多的就业岗位。同时使得更多在城市打工的人回流到农村，一方面焕发了农村经济发展的活力，另一方面也减轻了城市公共服务的压力。

总之，从发展路径上来看，盘活乡村资源既是推动城乡融合发展，实现国内良性循环的内在需求，也是满足人民群众对美好生活的向往，推动高质量发展的基本路径。合村并居改变农村居住模式的制度变迁虽然在短期来看不是帕累托改进，但是动态地从中长期看政府可以做一些可行性措施使其变成一次帕累托改进。

参考文献：

[1]  刘芬华.农业“去过密化”态势中的中国农地制度变迁：一个制度解释[J].华南师范大学学报：社会科学版，2011，（2）：20-25.

[2]  范毅，通振远.合村并居助推乡村振兴亟需规范和创新[J].人民论坛，2020，（22）：62-63.

[3]  林勇刚.农户农地经营规模效率及其家庭影响因素研究[D].武汉：华中农业大学，2010.

[4]  杨瑞龙.论制度供给[J].经济研究，1993，（8）：45-52.

[5]  元剑.城乡中国视角下的“撤村并居”研究述评[J].社会科学论，2020，（1）：79-95.

[6]  王春光.城市化中的“撤并村庄”与行政社会的实践逻辑[J]，社会学研究，2013，（3）.02EE8B5C-AEA7-4B11-B51B-DC34D4AA5AD5