我国农村地区生态环境建设审计问题研究——以农村生活垃圾分类为例

杨洋李光大张朋

(1.西京学院，陕西 西安 710123；2.淄博建筑工程学校，山东 淄博 256400)

引言

在全面总结过往经验，分析当前环境形势后，党的十九大提出“五位一体”总体战略布局，把生态文明建设提升至十分重要的位置。坚持生态文明建设，就是要坚持人与自然和谐共生，在经济发展的同时，要保证生态环境免遭破坏。农村垃圾分类，是城市垃圾分类的拓展和延伸，需要投入更多的时间和精力培养农村地区常住人口的垃圾分类习惯，建设完善的垃圾分类机制和维护机制，将垃圾分类真正地落到实处。据统计，我国现在农村地区常住人口约为57661万人，占全国人口的41.48%。根据不同地区公布的生活垃圾的日均排放测算，以每人每日排放0.9kg来看，我国农村地区每日可产生的垃圾排放量就达到了将近52万t，一年所排放的垃圾总量达到了1.89亿t。所以，我国实行垃圾分类尤其是农村地区实行生活垃圾分类应当引起足够的重视。相应的，涉及关于垃圾分类政策的贯彻落实情况，需要最大程度发挥重大政策落实跟踪审计的作用，实时进行动态审计的追踪与督查，不断在政策落实过程中揭示运行机制的问题与困难，及时发现并整改项目的不足之处，达到提升政策实施效果的目的。

2015年12月8日，由中共中央办公厅和国务院办公厅印发的《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》(中办[2015]58号)指出，对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖，做到应审尽审、凡审必严、严肃问责。对于不同地区垃圾分类环境保护政策，实施审计时应当做到对政策的专项资金、相关资源和具体领导干部开展审计程序，保证政策平稳落地。环境政策是国家重大政策的关键一环，生态环境建设是国家重点发展目标之一，充分发挥政策跟踪审计的职能，让审计成为政策贯彻落实的着力点，就能让更好的生态环境成为人民生活质量增长的发力点，就能更好地建设和发展富强民主文明、和谐美丽的社会主义现代化国家。

1 农村地区垃圾分类现状分析

当前我国垃圾分类正处在“城市快速落实、农村刚刚起步”阶段，城市地区垃圾分类开展较早且渐趋成熟，农村地区却并未引起足够重视，城乡之间垃圾分类落实进度不断被拉大。我国农村生活垃圾分类目前主要呈点状分布，仅有极少数农村地区真实开展了生活垃圾分类并坚持施行垃圾分类政策。从分布来看，开展垃圾分类的农村地区主要集中在东部沿海的江浙沪一带，中西部地区和东北地区的农村并未大范围开展和施行相应的垃圾分类政策。浙江省工作协调小组办公室在2021年4月提出，到2021年年底达到浙江全省农村生活垃圾回收利用率达53%以上、垃圾分类覆盖面达90%以上的目标。相对应的，在2021年1月15日西安市首个农村生活垃圾分类便民驿站才刚刚建成并投入使用，我国农村生活垃圾分类不同地区的实施效果差异日益显著。

以浙江省为例，在2020年12月1日，全国农村生活垃圾分类处理运行管理技术研讨会在金华举行。从2003年浙江省委、省政府提出“千村示范、万村整治”工程，到如今把农村垃圾整治纳入该工程的5大项目之一，建设“美丽浙江”的步伐就一刻也未停歇过。浙江杭州根据农村地区生活垃圾的特点，制定了“四定一撤”的新模式，即要做到“定点投放、定时收集、定车运输、定位处理和撤桶入户”，农民定时定点进行生活垃圾投放并实时进行积分记录。浙江省衢州市政府每年公布预计投入资金的使用情况，切实保证每一笔资金都合理使用。

表1 2020年衢州市农村生活垃圾分类计划情况

在我国西北和东北地区农村生活垃圾分类鲜有涉及，政府部门的重视程度不足，加之农村生活垃圾分类的迫切程度不够，形成该部分地区反应慢、启动慢的特征。由此造成的农村生活垃圾分类政策跟踪实施审计的进度亦不相同。在政策施行时间较长的地区，农村生活垃圾分类意识已经很好培养起来，浙江省政府在2020年针对《浙江省农村生活垃圾减量化资源化主体设施规范建设要求》，要求各地市对农村地区的垃圾分类进行建设施工管理，建立进展跟踪制度，把握建设质量和工作进程，引入政策跟踪落实审计对政策实施起到监管和审查的作用。而对于农村生活垃圾分类开展较为滞后的地区，由于政府部门并未引起足够的重视，导致垃圾分类政策出台较晚甚至并未出台，致使审计部门难以依据现有的政策深入基层制定审计计划、开展审计工作，迟迟未发挥出政策跟踪审计应当起到的重要作用。

总体来看，我国农村生活垃圾分类仍未引起相关部门的足够重视，城乡地区垃圾分类实施进度差异大、东西部地区开展农村垃圾分类差异大的特点越发明显。开展垃圾分类的农村地区其分类的具体内容并未形成较为统一的标准，许多农村垃圾分类的开展结果均以失败告终，甚至在开展垃圾分类时存在欺上瞒下的情况，大搞特搞形式主义而并未将垃圾分类真正的内涵和意义进行全方位的普及和宣传，导致农民对垃圾分类的评价褒贬不一。另外，审计并未真实有效开展，在相关政策实施过程中并未发挥出政策跟踪审计该有的审查和监督的作用，造成出台的政策越来越难以得到真正施行。

2 农村地区垃圾分类存在的问题

由于我国农村地区垃圾分类处在起步阶段，在实际政策执行中存在许多现实问题亟待解决。在制定垃圾分类政策时，各地政府应当做好合理的规划与安排，根据各村实际情况切实落实政策实行和整改措施，解决好各类难题。目前来看，针对我国农村地区的垃圾分类情况仍存在以下问题。

2.1 垃圾分类未引起足够重视

我国农村生活垃圾分类仍未引起足够的重视，垃圾分类标准“碎片化”严重。由于我国不同地区农村生活垃圾分类的迫切程度不同，当地政府对于垃圾分类的重视程度也不一致。在“人多地少”的东部沿海地区，农村生活垃圾分类早已是迫在眉睫。若不进行垃圾分类则很可能造成垃圾填埋用地枯竭，农村垃圾形成围村、围坝的情况，影响农村地区生态环境保护。当地政府为了促进生态环境改善、建设美丽乡村的目标，及时迅速地开展农村生活垃圾整治整改措施，施行垃圾分类政策。然而在西北、东北等地区，由于“地广人稀”，其垃圾填埋用地并未受到影响，加之人口存在大量流失的情况，造成当地政府部门对于垃圾分类尤其是农村地区垃圾分类的迫切性和需求性不高，导致很多地区并未出台相关政策。垃圾分类是一种让垃圾合理处理、循环利用的合理方式，是保障农村耕地和生活用地、保护生态可持续健康发展的有效措施之一。各地政府部门只有深切认识到发展经济与保护环境“两手都要抓”，充分发挥好在政策落实过程中审计的职能作用，才能更好地实现科学发展。

2.2 垃圾分类标准不适用

当前农村垃圾分类标准照搬城市生活垃圾分类标准的痕迹严重。农村地区的生活垃圾分类有其特殊性，普遍对城市垃圾分类标准不适应，农民难以根据城市的标准来进行日常垃圾的分类。以正常城市生活垃圾分类标准来看，大部分城市的垃圾分类分为其他垃圾、厨余垃圾、可回收物和有害垃圾4类。由于大部分农户家饲养的家禽可以帮助解决掉大量的厨余垃圾，农民很难辨别其他垃圾与厨余垃圾的区别，自然也就对垃圾分类不够重视。即使做到分类垃圾桶送桶入户，但大部分农户为图方便还是使用大型塑料桶或者铁桶来装垃圾，让垃圾分类桶成为摆设。另外，某些地区的垃圾分类标准存在朝令夕改的情况，农户对于生活垃圾分类的政策难以切实把握，最终失去垃圾分类的信心和耐心。在浙江省金华市的金东区琐园村，垃圾分类仅有简单的“可腐烂”和“不可腐烂”2个标准，村里农民称这个标准为“会烂的”和“不会烂的”，这一举措大大提高了垃圾分类的效率，同比减少近70%的垃圾。当地政府的这句“和农民讲垃圾分类，要用农民的话”深入人心。

2.3 垃圾分类运行机制不健全

当前我国农村地区生活垃圾分类的运行机制仍不够健全，垃圾分类设施建设不到位。垃圾分类的重点不是如何去对垃圾分类，而是将垃圾分类之后要如何处理和维护，这是一整套的流程机制，不能仅仅关注垃圾分类这一个具体的步骤而忽视其他方面。垃圾分类的运行机制要求在农村地区开展生活垃圾分类的同时，要建设垃圾分类站、严格垃圾分类的运输、进行分类后的垃圾处理以及关注后续维护等，只有这样才能保证前期所做的垃圾分类是有意义的。如果忽视了其中任何一个步骤，那么单单宣传垃圾分类并不能够从根本上达到可持续发展这一核心理念，也不可能更有利于生态环境的建设。在进行政策落实审计时，只有打破表面上的形式主义，真正做到建设一整套因地制宜的运行机制，才能充分发挥农村生活垃圾分类的积极作用。

2.4 垃圾分类经费无法保障

农村地区生活垃圾分类的经费无法得到充分保障。在对农村生活垃圾分类不够重视的地区，很容易对垃圾分类的专项资金进行挪用或侵占，或者仅仅对于试点地区拨付经费，后续维护费用常常难以得到保障。以上文中衢州市为例，在2020年针对农村生活垃圾分类日常处理投入资金合计3298万元，共涉及83个行政村，平均每个行政村花费39.73万元。若将这个数据推行至全国691510个行政村中，则每年大约需要花费专项资金2800万元，这还不包括垃圾分类的设施建设和后续维护的资金。若考虑前期建设和后续维护资金，则势必又是一笔巨额开支。目前来看，国家并没有针对垃圾分类制定后续维护的专项资金，当地政府也难以针对后续维护进行资金扶持，跟踪政策落实审计无法开展，农村生活垃圾分类任重而道远。

3 农村地区垃圾分类对策建议

针对目前农村地区生活垃圾分类存在的各类问题，要充分发挥政府的主导作用和农民的主体作用，政府部门在重视垃圾分类的同时要注意培养农民的自觉性，实现循环再生、资源循环利用，政府部门要充分发挥审计在政策实施中的监督作用，在审计过程中做到“审改结合”，推动垃圾分类政策落到实处。

3.1 审计垃圾分类政策的适用性，形成有效的垃圾分类标准

审计机关和审计部门要进行针对垃圾分类政策的适用情况的审计工作，形成有效的垃圾分类标准。针对各地政府出台不同的垃圾分类政策，跟踪审计要发挥其专有的优势，深入基层了解垃圾分类标准的制定和实施，审核各农村垃圾分类政策是否只是流于形式还是切实可行，要对农村生活垃圾分类政策动态监督，随时把握，形成定时审核和不定时抽查的审计模式，将政策跟踪审计渗透进政策的发布和实施当中去。要将相关审计人员纳入政策讨论、制定和实施的整个流程当中，让审计人员更加了解政策的原理和运行机制，才能够在实施过程中及时发现政策存在的不合理之处，并及时提出改进建议，完善政策内容和机理，保证政策有效实施。

3.2 审计农村生活垃圾分类运行机制，形成有效的垃圾分类体系

审计机关和审计部门要对农村生活垃圾分类运行机制和设施建设情况进行审计，确保政策形成合理有效的运行机制。在建设农村垃圾分类站、垃圾运输和垃圾分类处理时，要严格遵守项目建设流程，审计人员要重点关注项目启动阶段中的项目选定、项目立项、可行性研究等问题，项目规划阶段中进度、质量、费用的规划，项目实施阶段中实施准备、实施计划和实施控制的内容以及项目收尾阶段合同验收、成果交接和经验总结的问题，把握好项目生命周期的各个环节，保障垃圾分类运行机制的有效建设，形成切实可行的、持续可循环的垃圾分类体系，让农村地区的生活垃圾从产生到回收形成完善的运转流程，真正做到农村地区生态环境的可持续发展。

3.3 严格开展农村地区生活垃圾分类专项资金审计

政府部门要严格开展农村地区生活垃圾分类专项资金审计，确保每一笔资金都花在刀刃上。要制定具体的环保资金评价和实施体系，对垃圾分类资金的申请、拨付、管理、使用进行穿行测试，坚持资金使用的流程准确、用途准确、结果准确。在审计过程中，要充分结合大数据审计的思路，运用数据库对农村生活垃圾分类的专项资金进行统计和审查，明确资金的实际去向，对资金的使用实施动态监督，根据各个行政村制定不同的标准，知悉资金投入后产生的实际效果。审计部门还应当积极开展现场审计工作，对资金使用效果的实际情况进行查验，积极问询农村常住人口政策施行情况，更多的从基层获取有用的信息，确保汇集的数据真实可靠，从而准确发现问题并提出针对性的整改建议。

4 结论

在全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴之际，环境问题被越来越多的提及和探讨。从上海市进行垃圾分类到争取在全国范围内施行垃圾分类政策，仍有很长的道路要走。审计所要完成的不仅仅是针对这些政策的落实进行监督，更要代表政府和人民去监督政策的效益和维稳。各个地区的政府不仅要实施，更要高质量的完成，因地制宜，治用结合，变废为宝。国家也要重视专项资金和维持资金的拨付，确保每一分钱都能够用在环境建设当中，提高环境质量。作为个人来说，要尽到自己的能力去宣传垃圾分类的知识，从自身起做到垃圾分类、做好垃圾分类。相信在党和人民群众的共同努力下，实现自觉垃圾分类、环境质量飞跃的一天会早日到来。