新自由主义的政策转向与当代墨西哥的印第安人问题

张青仁 包媛媛

【摘 要】在经济危机的背景下，墨西哥政府二十世纪八十年代开始推进新自由主义的改革，民族事务治理模式也呈现出从革命民族主义到新自由主义的转变。革命制度党政府承认了多元文化主义的理念，将印第安人定义为市场经济中自由、独立的新自由主义公民。取消了国家社团主义制度下的农业保护政策，自由化、市场化与私有化成为民族政策的重要面向。持续三十余年的新自由主义改革加剧了墨西哥社会的两级分化，造成了印第安人贫困问题的普遍发生。私有化、市场化的改革也严重侵犯了印第安人的基本权益。新自由主义的民族政策违背了公平、正义等多民族共生发展的基本前提，构成了当代墨西哥印第安族群运动新的政治经济基础。

【关键词】墨西哥;新自由主义;印第安问题;民族事务治理

【作 者】张青仁，中央民族大学民族学与社会学学院教授，博士，国家民委区域国别研究基地“拉丁美洲社会文化中心”主任。北京，100081。包媛媛，北京城市学院国际文化与传播学部讲师，博士。北京，100083。

【中图分类号】D73/77  【文献标识码】A  【文章编号】1004-454X（2022）02-0131-0010

墨西哥大革命后，在革命民族主义的支配下，执政的革命制度党力求解决殖民时代以来一直困扰墨西哥的印第安人问题，大力推进民族国家的一体化建构。在此过程中，印第安文化被确认为墨西哥民族国家的基石。通过公立教育的普及和国家社团主义制度的建立，印第安人被整合进民族国家的序列。土地分配与村社土地所有制的方式满足了印第安人的土地诉求。这一系列措施的实施解决了困扰墨西哥数百年的印第安人问题，在相当长的时间内实现了墨西哥民族国家的稳定。然而，二十世纪八十年代后，由于经济危机的发生，在国内外环境巨变的背景下，墨西哥政府开始推进新自由主义的改革。墨西哥的民族政策出现了从革命民族主义到新自由主义的大幅转向，由此导致了印第安人问题的出现与抗争运动的持续爆发。

对于新自由主义与墨西哥的印第安人问题，学界已经有了很多的研究。大部分观点认为，新自由主义的改革帮助墨西哥度过了经济危机，却使印第安民族的政治权利受到侵害，经济和文化发展处于落后状态，[1]导致印第安人抗争运动的频繁发生。[2]1994年1月1日，墨西哥印第安人聚居的恰帕斯州爆发了反对新自由主义的萨帕塔运动，并于两年后在恰帕斯州召开了全面反对新自由主义的洲际大会。[3]印第安人组织的萨帕塔民族解放军占领了恰帕斯州的大量山地，建立了以印第安人为主体的自治区。[4]时至今日，萨帕塔民族解放自治区仍然是是墨西哥社会中的重要存在，而萨帕塔运动之外印第安人的抗争运动更是持续不断。

学界普遍认为，印第安人抗争的原因在于九十年代新自由主义改革与宪法的修订对村社土地所有权的剥夺和贸易一体化对农产品价格的影响。[5]然而，新自由主义民族政策的实施代表的是民族治理模式的转变，[6]对少数民族印第安人的影响是多方面的。笔者在恰帕斯州对当代印第安人运动的实地田野调研亦表明，印第安人抗争的并非仅是新自由主义的改革对其经济利益的侵害，亦无涉分裂国家、谋取独立的诉求，其最终目的是呼吁墨西哥政府改变新自由主义的政策，建立一个平等、自由的新的发展秩序。这既宣告了新自由主义的民族政策的失败，同时也在一定程度上反驳了既有的学术研究将新自由主义的民族政策等同于经济改革的简单论断。此外，墨西哥政府推动的新自由主义的改革并非一蹴而就，而是一个长时间的、持续推进的过程。新任总统、国家复兴运动（Movimiento Regeneración Nacional）的領袖洛佩斯·奥布拉多尔（López Obrador）在2018年的就职演说中16次提及新自由主义，认为持续三十多年的新自由主义改革是当前墨西哥社会诸多问题出现的根源所在。因此，应当打破二十世纪九十年代的时间节点，在更长的时间段里审视墨西哥政府新自由主义的民族政策及其对印第安人的持续影响。

基于此，本文对二十世纪八十年代以来墨西哥政府推行新自由主义的改革的具体过程和内涵构成进行梳理，并对这一政策下民族问题的治理逻辑和发生路径予以分析。在文献和田野梳理的基础上，对新自由主义民族政策的消极影响及其局限性予以呈现。在此基础上，对如何理解当代墨西哥的印第安人问题、探寻全球化时代民族问题的治理路径等问题进行思考。

一、二十世纪八十年代新自由主义改革在墨西哥的发生

二十世纪九十年代末，墨西哥大革命结束后，在革命民族主义的支配下，革命制度党改变了殖民时代以来对印第安人的区隔与排斥，确立了将少数族群的印第安人融入民族国家的一体化政策。在这一政策的框架下，革命制度党肯定了印第安人的文化，确立其作为墨西哥民族国家基石的地位。此外，革命制度党通过国家社团主义制度的建立，以职业社团的方式实现对民众的整合。这是一种政治约束与利益诱导机制结合的制度。革命制度党试图通过这一制度，将文化层次上的印第安人转变为职业层次上的农民，实现对印第安人的整合。此外，其亦开始为印第安人分配土地，立法建立印第安村社集体土地所有制，为印第安人提供低息贷款与农业补贴，满足了印第安人的多重诉求。虽然有着威权传统的遗留，但革命民族主义支配下的民族政策表现出福利国家的属性。正是在这一制度下，墨西哥初步建立了国家保护主义的工业与农业体系，民族问题也得到了很大程度上的缓和。

然而，长期的一党执政、威权传统的遗留、国家对经济社会的全方面渗透与保护主义的经济体制在相当程度上恶化了墨西哥国内的经济秩序。二十世纪七十年代，在全球石油价格大涨的当时，墨西哥政府依靠境内发现的石油资源和外资借款迅速发展经济。1982年石油价格的大幅度下跌使得墨西哥政府陷入了严重的债务危机中，造成了通货膨胀、货币贬值和政府负债严重等一系列严重的问题。在这一背景下，部分曾经在美国接受过训练的革命制度党的技术官僚主张以新自由主义的改革应对经济危机的压力。虽然这一主张遭到部分革命制度党领导人的反对，但在包括美国政府、世界银行的支持下，墨西哥政府最终开始了新自由主义的改革进程。4CC1092C-957D-4BF0-AF5B-54391D45FD0A

虽然学界通常将1982年墨西哥政府遭遇债务危机视为新自由主义改革的起点，但墨西哥政府经济策略的转变却是发生在1985年。当年，墨西哥政府因为经济危机陷入困顿，世界银行以贸易自由化为前提，给予了墨西哥政府5亿美元的贷款。执政的马德里（Madrid）政府通过了《关税自由贸易协定》，宣布推行经济的结构性变革，降低甚至取消了出口产品的补贴。1986年墨西哥政府成为关税与自由贸易协定国。在此后的几年里，马德里政府将关税的整体水平减半，最高关税更是从100%降低至20%，由此在相当程度上实现了进口自由化。[7]177

与马德里相比，萨利纳斯（Salinas）的改革更为彻底。萨利纳斯以完成新自由主义的重组为执政诉求。执政期间，贸易自由化和私有化得到了进一步落实。此外，萨利纳斯亦将新自由主义的改革推进至农业与能源的领域。具体来说，萨利纳斯通过“稳定与经济增长公约”取代了国家社团主义时期国家与商业、农业部门以及劳动力之间的经济团结协议。通过对私人投资的鼓励与引入，使得国家的出口制成品和基础设施的公共投资得到了大幅度增长。萨利纳斯政府还通过了金融改革的法律，商业银行业务在1990年重新开始。萨利纳斯政府鼓励金融集团的整合，废除了限制私人投资和价格控制的条款。私有化的推动是萨利纳斯新自由主义改革的另一重点。萨利纳斯试图通过对于国有经济的私有化改革，激活经济增长的动力。在其操控下，在其执政期间超过93%的重要的国有经济部门在公开市场上出售。此外，为彻底推进农业生产自由化，萨利纳斯政府于1992年发起了对于宪法27条的修改，废除宪法27条对于村社土地所有权（ejidos）保护，禁止和限制外国资本投资投资土地的规定。这一条文的修改，等同于放弃了墨西哥革命的重要遗产，对墨西哥社会，尤其是印第安民众产生了重要的影响。[8]

与激进的萨利纳斯相比，继任者赛迪约（Zedillo）执政的6年并没有太多的活动空间，其更多充当了新自由主义改革看门者的角色。执政期间，赛迪约成功地控制了墨西哥的债务和赤字预算。通过保护银行储蓄基金的提供，政府为商人银行提供前所未有的支持，降低了墨西哥金融的脆弱性。[9]此外，赛迪约在一定程度上提高了墨西哥政府公共预算开支，这对缓解新自由主义改革带来的社会危机和民众信任的重建具有着重要的意义。[10]总体上来说，新自由主义的改革将墨西哥从经济危机中拯救，并推动着墨西哥国内经济社会结构的根本性变革。在进一步强化墨西哥对美国经济依附性的同时，一个自由、开放的国内市场已经形成。然而，自由化的政策并没有带来持续的经济发展。一方面，出口市场的打开在很大程度上冲击了墨西哥民众赖以依存的农业，大量廉价农产品的涌入导致了农民破产、失业现象的普遍出现;另一方面，美墨之间的经济和技术发展水平的巨大差异，使墨西哥在美墨贸易中的收益非常有限，大多数小型企业、服务业和农业公司在自由化的冲击中遭受重大打击。此外，新自由主义改革加剧了墨西哥国内的两级分化，导致了持续性贫困和收入不平等现象的增加，这在印第安人聚居的恰帕斯州表现得更为明显。[11]

二、新自由主义政策下墨西哥民族政策的调整及其基本内涵

墨西哥政府的新自由主义改革，在很大程度上推动着民族政策的转变。事实上，在二十世纪六十年代后，革命制度党以整合为主的民族政策就曾遭到民众的批判。1968年奥运会前夕，墨西哥政府与国立自治大学学生之间的冲突以及伤亡事件的发生导致人类学者与民族国家之间关系的破裂。越來越多的人类学者开始反思墨西哥政府一体化的民族政策。此后，文化多元主义的概念逐渐传入墨西哥，并得到了墨西哥学界与社会的认同。在新自由主义改革推动民主化转型的大趋势下，墨西哥的民族政策出现了大幅度的调整，呈现出从革命民族主义向新自由主义的巨大转型。

（一）墨西哥民族政策调整的核心思想：新民族主义

1991年11月1日，萨利纳斯总统执政三周年发表的国情咨文，代表着墨西哥政府执政思想的根本性变化。在国情咨文《本世纪最后10年的新民族主义》一章中，萨利纳斯总统认为：“把民族主义看作是由昨天（今天已不再适用）的公共政策组成的惯用的、冻结了的建议，这是歪曲，对此我们必须予以拒绝。”“不是在民族主义的那些山穷水尽的表现形式中或者在放弃和屈服之中进行选择。民族主义是强化民族的东西，不是对过去的方式和特点的怀念，在当前的世界格局中，这种怀念不仅不会强化，反而削弱民族，使民族变得更加脆弱，降低它的生存能力。”[12]133进而，萨利纳斯总统宣称，墨西哥的执政思想进入到由革命民族主义转向新民族主义的阶段。“当代并面向世纪的墨西哥的民族主义继承了源于历史的原则，它必须改变自己的表现形式以确保实现4项基本原则：捍卫我们的主权，尊重自由，在全面繁荣的环境中坚定不移地促进公正和发展民主。”[12]133

革命民族主义是二十世纪墨西哥大革命的宝贵遗产，也是革命制度党长期执政的思想来源，代表着在民族主义思潮的影响下，墨西哥建立民族国家的努力。在革命民族主义思潮的支配下，墨西哥对外表现为一种防御性、保守型与保护型执政面向。在对内的层面上，表现为威权主义理念下民众主义的制度取向，通过国家社团主义制度实现对民众的控制。然而，萨利纳斯总统在国情咨文中对主权、自由、公正与民主的强调，以及对新民族主义的推崇却在很大程度上宣告着墨西哥革命民族主义执政思想的改变。在依靠国外资本度过经济危机后，墨西哥政府不仅寻求在经济上融入资本主义的世界体系，更在制度上倾向于向自由主义的北方邻居看齐。因此，革命制度党不再强调世界体系对其的边缘化与侵害，而是加入北美自由贸易区，承认并主动融入自由主义的经济市场体系。在对内统治上，革命制度党不再强调对民众的整合与控制，而是以建立自由、民主的国家自居。这对墨西哥民族政策的影响是巨大的。

（二）正式承认多元文化主义的理念，建立“新自由主义的公民身份”，将印第安人定义为市场经济中自由、独立的主体4CC1092C-957D-4BF0-AF5B-54391D45FD0A

在革命民族主义的理念下，革命制度党在整合思维的框架下与印第安人建立了政治庇护与利益诱导的关系模式，确立了以印第安文明作为民族国家基石的意义。1917年颁布的宪法，通过印第安村社集体所有的土地制度解决了印第安人的土地问题。然而，革命制度党的一系列举措并不在于真正承认印第安人的多元文化，给予其平等的发展机会，而是在民族国家的话语体系下，为文化差异的印第安人寻求身份标签与安置机制。因此，革命制度党将对印第安人问题的解决限定在了土地的范畴和国家保护主义的农业体系上;对印第安人身份认同也限定在了农村，并试图通过这一机制，将文化层次上的印第安人转变为经济层次上的农民。

二十世纪六十年代以后，国际社会少数族群运动的发展以及联合国通过的《消除一切形式种族歧视国际公约》推动着多元文化主义在世界范围的传播。革命制度党统治的式微、墨西哥国内政治环境的变化以及印第安人族群运动的零星出现进一步推动着这一理念在墨西哥的传播。然而，直到二十世纪八十年代末，在新自由主义改革的语境中，多元文化主义概念才得到革命制度党政府的承认。需要注意的是，革命制度党对多元文化主义的认同与印第安人对多元文化主义的倡议并非一致。印第安人意在通过多元文化主义的诉求，要求革命制度党政府改变持续六十多年的整合导向，尊重印第安人文化传统与文化身份，建立一个公平、正义、包容印第安文化的社会。革命制度党则希望通过对多元文化主义理论的借用，在尊重印第安人身份与印第安传统文化的名义下，解除革命制度党政府与印第安人的庇护关系，确立印第安人作为独立的新自由主义公民的身份，进而为农业与农村领域的自由主义改革扫除障碍。

印第安人新自由主义公民身份的承认是通过一系列法律政策的调整实现的。1990年，墨西哥政府批准了国际劳工组织《土著和部落人民》的第169条公约，目的在于依据《土著和部落人民》通过第169条公约中的第六条第一款，即“在实施本公约的条款时，各政府应该：当考虑立法或行政措施时，通过适当的程序，特别是通过其代表机构，与可能受直接影响的有关民族进行磋商”[13]的规定，为后续的宪法改革打下基础。1992年随着哥伦布“发现美洲五百年”纪念日的临近，包括墨西哥在内的拉丁美洲许多国家都爆发了反对殖民主义的土著运动。在这一契机下，萨利纳斯政府正式推动了对大革命遗产的宪法的改革。新修订的宪法第四条规定：“墨西哥民族的多元文化起源于印第安人民。宪法将保护和促进其语言、文化、习惯、风俗、资源和特定社会组织形式的发展，并保证其成员得到国家有效的管辖。在涉及到他们作为当事人的土地的审判与诉讼中，他们的习惯法与实践将在法律允许的条件下得到考虑。”[14]

宪法第四条的改革正式承认了印第安人多元文化身份，革命制度党意在以此为外衣，确立印第安人独立的、自由的新自由主义公民的角色。利用修宪的契机，革命制度党加快推进推动农业领域的私有化和市场化的改革。正因为如此，虽然宪法第四条的修正提及将以不同形式保护和促进土著人民的发展，并在土地等问题的处理中尊重土著社群的习俗，却从未得到落实，也没有出现任何配套的法律。在宪法第四条的结尾，革命制度党迫不及待地提及土地这一涉及到印第安人的自由主义经济发展的关键性问题，并在宪法的第27条修改中进一步处理这一问题，从而推动着彻底的自由化和市场化。

（三）在构建自由市场的语境下，墨西哥政府取消了国家社团主义制度下的农业保护政策，自由化、市场化与私有化成为民族政策的重要面向

为了构建资本流通的自由市场，包括土地分配、农产品最低价格保护制度等一系列利益诱导与政治约束的革命民族主义的政策与制度被终结。原有的价格保护制度，一系列针对民众的保障制度也被推向市场。自由化、市场化与私有化成为新自由主义改革背景下墨西哥民族政策调整的基本面向。

自由化与市场化突出表现在对土地问题的处理上。二十世纪初墨西哥大革命最为珍贵的遗产在于对印第安人土地问题的解决上，并以宪法的形式对印第安人的土地所有权予以保护。1917年颁布的宪法第27条是这样规定的：国家领土范围内土地与水流之所有权本属国家，国家有权利，并正行使权利，将土地与水流之所有权转移私人，因此构成私产。除非因公共福利并经补偿，不得剥夺私产。国家在任何时候皆有权利对私产加以限制，以利公益之需要。确立了持续向印第安人分配土地的政策，并写入了宪法第27条：应采取必要措施以分散大地产;发展小土地持有制;建立拥有必不可缺之土地与水源之新农村居民中心点;奖励农业，防止破坏自然资源，并保护财产免受不利于社会之损害。为了确保对印第安人土地所有权的保护，宪法27条的第2条、第4条明确规定了教会与商业公司不能买卖乡村财产即土地：称为教会之宗教团体，不论其信仰为何，在任何情况下皆不得具有合法资格取得、持有或管理不动产或以此等不动产作抵押之贷款;各宗教团体目前如持有此等不动产或贷款，无论自管或经由第三者代管，应全部归属国家，任何人皆有权检举如此持有之财产……此后設立供公共信仰用之一切场所皆应为国家财产。商业股份公司不得取得、保有或管理乡村财产。宪法的27条的第6条更是明确了对于作为集体的印第安村社对于土地所有权的保护：共有人所共同持有之财产、位于私人财产内的居民点、印第安人村庄、部落聚集点和其他居留地，无论在实际上或依据法律，凡保持其共有性质者，皆有合法资格共同享有属于彼等之水流、森林和土地。[15]286～287

在新自由主义改革的背景下，解除1917年宪法对土地商品化的束缚，构建资本自由流通的市场，推动着萨利纳斯政府对宪法改革的推动。1992年新修订的宪法第27条大幅度地取消了各位团体对于土地所有权获得的规定，原有27条第4条被修改为“商业股份公司可以是乡村土地的所有者，但仅限于实现其目的所必须的范围内”。此外，宪法第27条的第7款，更增加了便于土地买卖、转让的规定：

针对乡村土地共有者采取最适合他们使用生产资源条件的意愿，法律规范村社土地共有者对土地和每个土地共有者对其土地运用的权力。同时，法律将制定程序，使得村社土地共有者与州政府、第三方之间相互联系，获得土地使用的权利。在村社土地共有人之间，在人口核心人群中实现土地所有权的转移。同时将在社区建立要求与规定，社区议会将以此授权共有者管理其拥有的土地，在土地出售的情形下，法律规定的优先权将得到尊重。[16]4CC1092C-957D-4BF0-AF5B-54391D45FD0A

此后，在1992年宪法基础上重新修订的农业法进一步推动了市场与自由化的基本面向。在放开对印第安村社土地束缚，允许土地作为土地作为担保资产、参加股份公司和进入市场买卖交易的同时，完全承认村社土地的私有化。主张需经过对农庄土地的划界定权（Procede）、村民委员会（Asamblea Ejidal）协商决定与完全控制（Dominio Pleno）等程序，印第安村社的集体土地即可买卖。[17]

在土地私有化之外，革命制度党政府逐步改变了此前的农业补贴与农村信贷政策。二十世纪八十年代，革命制度党逐步取消了12种基础农作物中5种的生产者价格支持。作为墨西哥农业领域政府干预的国有企业——国营民生公司（CONASUPO）进行了私有化和市场化的改组，在逐步取消对于农产品的市场干预后，完成了私有化的转型。此外，墨西哥政府还在1991年建立了农业市场委员会，推动了农业国有企業的私有化的改革，亦推动农村信贷业务向商业银行转移等。[18]

三、新自由主义改革与印第安人生存境遇的恶化

持续推动新自由主义改革的革命制度党多位总统都曾公开表示，新自由主义的改革将会使墨西哥经济“重新焕发生命”，将给国民带来一系列收益。革命制度党的政治精英们试图通过自由市场的建立，在压缩政府职能、度过经济危机的同时，以市场、资本的力量激发墨西哥社会的活力，改变大革命后墨西哥社会僵化的格局，推动墨西哥经济社会的持续发展。然而，民主环境的缺乏、威权传统的长期遗留使得墨西哥社会在新自由主义改革后迅速出现了商业精英与寡头集团的融合。在民主转型的背景下，革命制度党强化了与改革中获得利益的商业精英们的联系，并通过威权传统的继承、政策性方式为其创造垄断性优势，与之形成依托性关系，由此造成了寡头政治和裙带资本主义的迅速发展。新自由主义改革的推进，也成为垄断寡头迅速形成、普通民众利益持续受损的过程。[19]

各项数据表明，虽然在预期寿命、儿童死亡率和极端贫困等一些方面取得了进步，但新自由主义的改革在很大程度上导致贫困人口数量的增加和收入不平等现象的加剧。特雷霍（Trejo）和琼斯（Jones）指出，在1984年至1992年期间，除了最富有的10%的民众的收入大幅增加之外，墨西哥大部分民众的经济收入都出现了大幅度的下降。[20]根据杜塞尔（Dussel）的统计，占墨西哥总人口10%的最富有阶层的收入集中度从1984年的33%上升到1989年以后的38%左右。与此同时，占墨西哥总人口50%的最贫穷人口的收入份额从1984年的21%下降到1996年的19%，贫困和极端贫困人口的数量从63.3万增加到6780万。[21]154～157墨西哥国家人口与统计局的数据显示，从1992年至1996年，墨西哥全境遭遇食物短缺的贫困人口比重从21.4%上升至37.4%，而财产短缺人口的比重从53.1%上升至69.0%。[22]

新自由主义的改革，对于以印第安人为主体的农民群体影响最大。取消政府支持、废除价格保障、减少补贴与取消关税壁垒极大地冲损害了印第安人的利益，造成了农业破产的普遍发生。以印第安人聚居的恰帕斯州为例，当地农民主要以种植玉米和咖啡为生。由于自然条件与技术水平的差异，美墨两国农业生产的成本有着极大的差异。世界银行1989年的统计数据显示，墨西哥一吨玉米的生产成本是258.62美元，在美国则为92.74美元。签署北美自由贸易协定后，墨西哥本国玉米的价格暴跌48%。[23]咖啡的情况亦是如此。2014年笔者曾经对恰帕斯州印第安村社进行田野调查，不少村民反映，在1990年至1994年间当地居民主要收入来源的咖啡收购价从46比索/公斤下跌到6比索/公斤。印第安农民辛苦劳作一年，所得收入甚至不够偿还农资开销。在农业破产普遍发生的背景下，印第安人贫困率大幅上升。墨西哥国家人口与统计局的数据显示，在1990年至2000年的10年间，恰帕斯州遭遇食物短缺的贫困人口占比从46.2%上升到53.3%，财产短缺的贫困比重从75.1%上升到79.1%。[24]燃料与能源补贴的取消、农业信贷计划的停止急剧恶化了农民的生存状态，破产的农民不得不离开农村，迁徙至周边城镇生活。墨西哥国家人口与统计局的数据显示，1990年墨西哥全国农村人口比重为29%，这一数量在1995年降低至27.3%，2000年降低至25.2%。[25]

新自由主义改革对于印第安人影响的第二点在于对土地问题的处理上。土地不仅是印第安人生产生活的资本，更是印第安社会组织的基础，也是殖民时代以来印第安人抗争运动持续爆发的根源。如前所述，对于土地问题的处理是二十世纪墨西哥大革命最珍贵的遗产。1917年通过的宪法第27条确立了革命制度党政府向无地农民持续分配土地的制度，建立了印第安村社土地公有的制度，并以法律的形式禁止资本等涉足。这一法律的通过，对大革命后印第安社会的稳定与社会秩序的恢复起到了极大作用，也从根本上解决了困扰印第安社会几个世纪的土地问题。虽然有研究表明，大革命后不同领导人在土地分配的态度上摇摆不定，数量上也存在阶段性的波动，[26]218～235但长达数十年持续性的土地分配给予了无地的印第安农民希望，他们始终相信只要等待就能获得土地。然而，土地分配的中断无疑宣告了希望的破碎，导致了印第安人被欺骗期情绪的普遍发生。宪法对土地所有权的修订以及买卖的允许更在一定程度上宣告了革命制度党政府与印第安人庇护关系的破产。大部分印第安人认为法律的修改可能导致资本对土地的渗透，大地主时代会卷土重来的忧虑进一步蔓延生长。

农业的破产、收入的下降、物价的上涨、土地分配的终结和对于土地市场化的推进在现实和理想的层面上激起了印第安人的不满，最终导致了印第安人抗争运动的爆发。1994年1月1日凌晨，在《北美自由贸易协定》生效的第一天，萨帕塔民族解放军走进了全球的视野。在副司令马科斯（Marcos）的带领下，3000多名由佐齐尔人（Tzotzil）、策尔塔尔人（Tzeltal）、索克人（Zoque）和乔尔人（Chol）等印第安部族组成的萨帕塔民族解放军（Ejército Zapatista de Liberación Nacional）穿着橡胶靴，用巴拉克法拉帽遮盖着脸庞，手持半自动机枪，占领了恰帕斯高地地区的圣克里斯托瓦尔德拉斯卡萨斯（San Cristobal de las Casas）、奥科辛戈（Ocosingo）、拉斯玛嘉丽塔斯（Las Margaritas）、阿尔塔米拉诺（Altamirano）、查纳尔（Chanal）、奥克丘克（Oxchuc）和维斯坦（Huixta?n）等七个城镇。在《第一丛林宣言》中，他们发出了这样的呼声：4CC1092C-957D-4BF0-AF5B-54391D45FD0A

我们，无论男女，都充分自由地意识到，我们宣告的战争是我们最后、唯一的方式。多年来，独裁者一直在对我们的人民发起一场未宣布的种族灭绝战。因此，我们请求您参与、支持这项为工作、土地、住房、食品、医疗保健、教育、独立、自由、民主、正义与和平而奋斗的计划。我们宣布我们不会停止战斗，直到我们建立一个自由民主的政府能够满足人民的基本要求时。[27]

在与政府和谈破裂之后，萨帕塔民族解放军在恰帕斯的高地丛林里建立了以印第安人为主体的自治区，抵抗资本主义和新自由主义对印第安人的压迫，以协作、民主和自治的方式，探索印第安人社会发展的路径。时至今日，墨西哥政府仍然没有解决萨帕塔问题。

四、新自由主义改革的持续与墨西哥民族政策的走向

2000年墨西哥完成了第一次政黨轮替。统治71年的革命制度党下台，国家行动党（PAN）候选人福克斯（Fox）当选新任总统。意识到在无法解决新自由主义导致的印第安人抗争运动情形下，福克斯开始将目光转向经济领域，强调经济社会发展的必要性。他声称将执行一项名为普埃布拉—巴拿马（El Plan Puebla Panamá，简称PPP）的经济发展计划，以期推动包括墨西哥南部在内的广大中美洲地区的发展。普埃布拉—巴拿马计划的覆盖范围包括普埃布拉、瓦哈卡、韦拉克鲁斯、格雷罗、恰帕斯、塔巴斯科、坎佩切、尤卡坦和金塔纳罗奥等州以及包括危地马拉、伯利兹、萨尔瓦多、洪都拉斯、尼加拉瓜、哥斯达黎加和巴拿马等中美洲国家。虽然福克斯政府的官方公报声称这一计划将惠及中美洲地区6400万人口，并将彻底改变包括恰帕斯州在内的落后的面貌，“促进区域发展，代表对话、共享机制的形成，从而消灭贫困并提高中美洲人民的生活质量”[28]。然而，这一项目的实施主体包括国际层面上的美洲开发银行和多边债权人、8个国家政府、墨西哥政府、普埃布拉—巴拿马计划办公室、各个州政府和市政厅等国家权力阶层，底层的印第安民众及其代表从未出现。项目的主要内容只是对包括恰帕斯在内的墨西哥南部石油资源和自然资源的开发。为了打消资本的顾虑，国家行动党政府投入了大量的资源，甚至不惜放松对项目落地的监管，由此进一步激化了资本与地方社会之间的矛盾。基于这一事实，不少非政府组织认为，福克斯政府推进普埃布拉—巴拿马计划既没有真正尊重区域一体化在生态、文化和社会方面的影响，也没有推进可持续发展。其目的只是在于安抚国内因为新自由主义改革而流离失所的移民，同时“满足全球商品的过境需要”，为美国利益服务。[29]这也意味着，虽然政策的制定者们已经意识到新自由主义的改革对印第安社会产生了重要的影响，但在资本的操控下，墨西哥政府并不愿意，也无法真正解决这一问题。

2006年国家行动党候选人卡尔德隆（Calderón）当选墨西哥总统。在卡尔德隆就任期间，墨西哥深受毒品安全的困扰，其将执政重点放在安全问题上，在印第安人问题上基本没有做出有价值的回应。在经济政策方面，他进一步延续了新自由主义的改革，强化墨西哥与国际市场的联系。在其执政期间，墨西哥国际储备累计高达1598亿美元，仅2011年1月以来就与国际货币基金组织签订的高达730亿美元的灵活信贷额度。[30]受2008年国际金融危机的影响，新自由主义改革的弊端日渐显现。卡尔德隆执政期间，墨西哥平均GDP的增长速度为1.9%，远低于3.2%的预测，原因在于不稳定的就业机会即非正式经济的增多，标志着“低收入、生产力下降，以及民众社会保障和卫生服务的不足”，失业人口从2007年到2012年从160万增加到250万。[31]

2012年革命制度党在时隔12年后再次赢得大选，佩尼亚·涅托（Pe?a Nieto）当选墨西哥总统。涅托总统上台后，毫不意外地深化革命制度党推进的新自由主义路线，弱化政府对经济的干预。涅托将能源改革深入到墨西哥国有家石油公司（Pemex），发起了对其的私有化战略，引起了民众的普遍不满。同时颁布了《能源改革法》，允许其他国有公司和私人企业开发包括印第安村社在内的地下油气资源。他大力推进教育改革，在清除教育系统腐败的同时，削弱教师工会的权力，并逮捕了教师工会主席埃尔瓦·戈迪略（Elba Gordillo），在全国范围内推行统一的教育改革。涅托的改革导致包括墨西哥教师联盟（SNTE）、墨西哥矿工工会（SNTMMMRM）、墨西哥电力工人工会在内的诸多职业社团的反对。[32]对于印第安村社资源的开发导致了印第安人抗争运动的爆发，对包括奇克森水电站在内的诸多位于印第安人地区项目的开发也引起了索盖人的抗争。[19]统一教育考试的改革，使得原本就缺少教师资源的印第安村社雪上加霜。或许是意识到彻底的自由主义对于印第安人的巨大损失，涅托政府推行了一系列的社会援助计划，以提供奖学金和无障碍医疗保健的方式帮助穷人。然而，这一项目却并未真正意义上惠及底层民众。[32]

2018年国家复兴运动（Movimiento Regeneración Nacional）的候选人洛佩斯·奥布拉多尔（López Obrador）当选墨西哥总统。在就职演说中，他16次批评新自由主义，认为新自由主义造成了墨西哥社会的腐败与阶层分化，导致了造困扰墨西哥社会持久的印第安人问题、贫富收入差距过大等问题的发生。此后，洛佩斯总统宣布将制定新的针对印第安人的公共政策，从制度和现实的双重层面上解决印第安人问题。

洛佩斯总统解决墨西哥民族问题的核心政策有着如下三点：

第一，在国家层面上，通过立法对墨西哥境内现有68个土著种族的身份予以承认。以公共协商的方式，由土著事务协调员制定全面的、反映土著人民诉求的发展计划。第二，经济层面上，洛佩斯政府将创建一个新的满足土著社区需要的公共机构，以帮助土著社群获得经济资源，激活土著社群的发展。第三，遵从1996年革命制度党政府与萨帕塔民族解放军达成的《圣安德烈斯协定》，推动国家的宪法改革，对包括自治、自决等土著人权利予以承认，在国家、社会与土著人之间建立起新的关系模式。4CC1092C-957D-4BF0-AF5B-54391D45FD0A

雖然洛佩斯总统宣称新政府推动的与新自由主义的决裂的改革是与十九世纪独立战争、共和国时期自由主义对保守主义的胜利、二十世纪初墨西哥大革命并列的墨西哥历史上的第四次革命，力求推动“和平有序，但又深刻激进”的社会转型，真正意义上帮助土著人改善状况，实现对包括民族问题在内的多种社会问题的解决，但从目前来看，这一政策仍然延续了二十世纪墨西哥民族政策的左右摇摆之势，并未对墨西哥民族问题产生实质性的影响。原因如下：第一，威权传统的遗留、社会阶层的分化与特权阶层的形成在很大程度上削弱作为民主国家的墨西哥的治理能力。基于这一事实，致力于打破传统的左翼的洛佩斯总统不得不表现为威权传统下民粹主义强人政治的统治模式。洛佩斯总统通过各种民粹主义的方式，与包括土著人在内的社会大众、追随者建立无中介的关系模式，并克服对任意行政权力的制约，这在相当程度上加剧了新总统政策的不稳定性。第二，二十世纪八十年代以来，新自由主义改革与《北美自由贸易协定》实施的30年使得墨西哥经济对美国的高度依赖，而新修订的《美墨加协定》在大框架上延续了这一经济格局，这意味着虽然洛佩斯总统口头上批判新自由主义，但在实际层面上并不可能轻易地放弃新自由主义的路线，对新自由主义的批判只是选举时的噱头。基于这一事实，洛佩斯总统执政期间出现了“打左灯、向右转”的状况，其所声称的对于土著人问题的解决和一系列政策的制定只是对二十世纪墨西哥民族政策摇摆之势的继承与延续，并不可能真正意义从制度上解决土著人的问题。

五、结 语

二十世纪八十年代以来，在经济危机的背景下，墨西哥政府推动了新自由主义改革。墨西哥政府对印第安人的政策也出现了从革命民族主义到新自由主义的转向。一方面，墨西哥政府改变了长期以来的整合思维，在新民族主义精神的支配下，革命制度党政府正式承认多元文化主义的理念，在承认印第安人族群身份与文化身份的同时，将印第安人民定义为市场经济中的自由和独立的主体;另一方面，墨西哥政府取消了国家社团主义制度下的贸易保护政策，市场化与私有化成为民族政策的重要面向。

新自由主义改革的推进及其对外部资本与市场力量的引入，在一定程度上激发了墨西哥社会的活力，将墨西哥从经济危机中拯救出来。对印第安人多元文化身份的认同也在一定程度上显示着墨西哥政治文明的进步。然而，墨西哥新自由主义改革的实质是在市场化和自由化的名义下，资源、财富向权贵阶层转移与集中的过程，是加剧阶层不平等的“掠夺性积累”的过程。虽然表面上承认了印第安人的多元文化身份，实际层面上对印第安人权益的保护收效却是甚微。不仅如此，私有化、市场化等一系列措施的推进和对印第安人权益保护的取消，使得印第安民众的政治、经济和文化权益得不到基本的保障，造成了印第安人抗争运动的普遍发生。新自由主义的民族政策违背了公平、正义等多民族共生发展的基本前提，构成了族群运动新的政治经济基础。

参考文献：

[1] 朱伦.保障少数民族的政治权利是民主政治制度建设的重要课题[J].拉丁美洲研究，1994（2）.

[2] Benjamin T，Herrera RV.Chiapas：tierra rica， pueblo pobre： historia política y social[M].México：Grijalbo，1995.

[3] Rojas C.Chiapas，Latin America and the Capitalist World-system[J].Revista Theomai，2005（1）.

[4] Francisco López Bárcenas.Autonomía y derechos indígenas en México[J].Derecho Y Sociedad，2006（14）.

[5] 徐世澄.墨西哥恰帕斯印第安农民与政府的冲突缘何久拖未决？[J].世界民族，1997（4）.

[6] Harvey N，Vargas R.La rebelión de Chiapasla lucha por la tierra y la democracia[M].México：Ediciones Era，2000.

[7] Lustig，Nora Claudia.Mexico：The remaking of an economy[M].Washington：Brookings Institution Press，2000.

[8] Guillen，Arturo.El proceso de privatización en México[J].Mondes en développement，1994（22）.

[9] Cornelius，Wayne A.Blind spots in democratization：Subnational politics as a constraint on Mexico's transition[J].Democratization， 2000（7）.

[10] Cedillo E R.La Generalización del Impuesto al Valor Agregado： ?Una opción para México？[J].Revista mexicana de ciencias políticas y sociales，2013（58）.

[11] Fabiola E N.La emergencia indígena contra el neoliberalismo[J]. política y cultura，2004（22）.

[12] 孙若彦.经济全球化与墨西哥对外战略的转变[M].北京：中国社会科学出版社，2004.

[13] 国际劳工大会.土著和部落人民公约[R/OL].[2021-10-09]. https：//www.un.org/zh/documents/treaty/files/OHCHR-1989.shtml.4CC1092C-957D-4BF0-AF5B-54391D45FD0A

[14] Secretaría de Gobernación.Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos[R/OL].（2004-10-11）[2020-10-09]. https：//www.gob.mx/salud/en/articulos/constitucion-politica-de-los-estados-unidos-mexicano-articulo-4.

[15] 周一良，吳于廑.世界通史资料选辑：近代部分（下）[M].北京：商务印书馆，1964.

[16] Secretaría de Gobernación.Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos[R/OL].（2021-05-28）[2021-10-11]. http：//www.politicamigratoria.gob.mx/work/models/PoliticaMigratoria/CPM/DRII/normateca/nacional/CPEUM.pdf.

[17] 刘学东.墨西哥新自由主义下的土地政策实施及效果浅评[J].世界近现代史研究，2013（1）.

[18] 张勇.墨西哥在贸易自由化进程中的农业政策改革——兼论农业补贴问题[J].拉丁美洲研究，2007（1）.

[19] 张青仁.新自由主义秩序下墨西哥土著居民的发展困境评析——以索盖人抗争格里哈尔瓦河水电开发事件为例[J].世界民族，2019（4）.

[20] Trejo G，Jones C.Political Dilemmas of Welfare Reform： Poverty and Inequality in Mexico[C]//Susan Kaufman Purcell and Luis Rubio （eds）.Mexico under Zedillo.Boulder： Lynne Rienner，1998.

[21] Peters，Enrique Dussel.Polarizing Mexico：the impact of liberalization strategy[M].Boulder：Lynne Rienner，2000.

[22] INGEL（Instituto Nacional de Estadística， Geografía e Informática）.Evolución de la pobreza por la dimensión de ingreso（1992-2018）[R/OL].México：INGEL，2019.

[23] Herrejón，Gladys Rivera.La reforma rural y los productores maiceros： el caso de dos comunidades del Estado de México[M].México：Uaemex，2005.

[24] INGEL（Instituto Nacional de Estadística， Geografía e Informática）.Indicadores de pobreza por ingresos， según entidad federativa （porcentaje） 1990-2014[R].México：INGEL，2015.

[25] INGEL（Instituto Nacional de Estadística， Geografía e Informática），Censo General de Población y Vivienda[M].México：INGEL，2005.

[26] 董经胜.土地与自由[M].北京：北京大学出版社，2019.

[27] EZLN.Primera Declaración de la Selva Lacondona[R/OL].（1994-01-01）[2014-08-09].https：//enlacezapatista.ezln.org.mx/1994/01/01/primera-declaracion-de-la-selva-lacandona/.

[28] Para el Plan，Grupo Técnico Interinstitucional.Plan Puebla-Panamá： iniciativas mesoamericanas y proyectos[R/OL].（2001-12-01）[2021-10-09].http：//cidbimena.desastres.hn/docum/crid/EIRDInforma/esp/revista/No5_2002/pagina23.htm.

[29] Wendy Call.Plan Puebla-Panama：Done Deal or Emerging Flashpoint？[N/OL].（2002-04-09）[2021-10-09].https：//www.americas.org/1605/.

[30] Banco de México.Informe Anual：2011[R].México：Banco de México，2012.

[31] Ortega Ortiz，Reynaldo Yunuen，Somuano Ventura，and Ma Fernanda. El periodo presidencial de Felipe Calderón Hinojosa[J].Foro internacional，2015（1）.4CC1092C-957D-4BF0-AF5B-54391D45FD0A

[32] La Botz，Dan.Mexico under Enrique Pe?a Nieto：Neoliberal Authoritarianism，Social Turbulence， and the Absence of a Left[C].Historical Materialism Conference，New York City，2015（4）.

THE POLICY TRANSFORMATION OF NEOLIBERALISM AND THE PROBLEM OF INDIANS IN CONTEMPORARY MEXICO

Zhang Qingren，Bao Yuanyuan

Abstract：In the context of economic crisis，Mexican government began to promote neoliberal reforms in the 1980s，and its governance model of ethnic affairs thus showed a transition from revolutionary nationalism to neoliberalism. The government of Revolutionary Institutional Party accepted the concept of multiculturalism and defined Indians as free and independent neoliberal citizens in the market economy. The government also cancelled the agricultural protection policy in national corporatist system，and liberalization，marketization，and privatization have become important aspects of ethnic policy. The neoliberal reforms，lasting over 30 years，have intensified the polarization of Mexican society and caused widespread poverty among Indians. Privatization and marketization reforms have also seriously violated the basic rights of Indians. The ethnic policy of neoliberalism has violated such premise for multi-ethnicities' mutualism and development as fairness and justice，forming the new political and economic basis for Indians' ethnic movement in contemporary Mexico.

Keywords：Mexico;neoliberalism;Indian issue;governance of ethnic affairs

〔責任编辑：俸代瑜〕4CC1092C-957D-4BF0-AF5B-54391D45FD0A