我国不同类型养老机构运营现状、问题及对策分析

鱼小兰，何佳洁

(宁夏医科大学，宁夏 银川 750004)

在人口老龄化大背景下，养老成为我国政府和社会关注的焦点。单一的家庭养老已经无法满足老年人养老的需求，构建多元化的社会养老服务体系迫在眉睫[1]。现阶段我国基本形成了以居家养老为基础，社区养老为依托，机构养老为支撑的养老服务体系。由于家庭养老功能的弱化以及社区养老未全面普及，机构养老的补充保障作用尤为重要。伴随着老龄化加剧、多元化、个性化的养老需求逐渐凸显，养老机构的发展面临着巨大的挑战。本文系统梳理了我国公办民营、民建民营、公建民营养老机构运营的现状以及存在的问题，并提出针对性建议。

1 相关概念的界定

1.1 养老机构

养老机构是指为老年人提供饮食起居、清洁卫生、康复护理、精神慰藉和文体娱乐活动等综合性服务的机构[2]，可以是独立的法人机构，也可以是附属医疗机构、企事业单位、社会团体或组织、综合性社会福利机构的一个部门或者分支机构。养老机构包括敬老院、福利院、养老院、老年公寓、护老院、护养院、护理院等。

1.2 养老机构的主要类型及特点

按养老机构的所有权性质进行划分，可分为公办公营、公建民营、民办民营3种类型。不同类型养老机构保障对象、提供服务、资金筹集等方面具有差异性，见表1。

表1 3种类型养老机构服务对象、服务内容等比较

1.2.1 公办公营养老机构

公办公营养老机构是由当地政府全额拨款投资建设并负责运营和管理的养老机构。主要接受政府供养保障对象，其中包括“三无人员”“五保户”等经济困难型老人。该类型的养老机构是我国老年社会福利事业的“最后一道防线”，起到托底保障的基本职能[3]。

1.2.2 公建民营养老机构

公建民营养老机构作为一种新兴的运营模式，是由政府出资提供服务设施，以竞争性谈判、公开招标等方式，将新建养老机构的运营管理权、运营权以承包、租赁、委托运营等形式转给社会组织或民间组织，为其提供专业化养老服务的运营模式[4]。见图1。

图1 公建民营养老机构运营模式

1.2.3 民办民营养老机构

民办民营养老机构是指由社会力量投资兴办，机构所有权和运营权都归私人所有即具有独立的法人资格，是以自筹资金、自主经营、自负盈亏的方式运营的养老机构[5]。

综上所述，不管是公办公营、公建民营还是民建民营养老机构的界定，实则是如何理顺政府与市场之间的关系，如何促进政府与市场协调发展的问题。如果按照政府出资比例，可以将这3类养老机构划分为：完全公益型、公益与市场混合型、完全市场型。其中公办公营、民建民营养老机构受制于主体性质的单一性，分别位于完全公益型和完全市场型的两端，而各级政府所倡导的养老机构公建民营，打破了政府或市场垄断提供养老服务的格局，通过所有权、运营权的分离，有效实现了政府、市场、社会力量的有机整合。见图2。

图2 3类养老机构中政府与市场之间的关系

2 我国3类养老机构的运营现状及问题

2.1 公建民营养老机构

2.1.1 现状

我国自2013年启动养老服务机构公建民营的改革试点以来，各省市鼓励和支持社会力量参与养老服务，公办养老服务机构的运营状况、服务效率和质量得到了明显的提升[6]。在此模式下，政府负责“重资产”建设，而社会力量则以“轻资产”形式参与市场竞争[7]，从而实现经济效益、社会效益和环境效益的双赢。

截至2015上半年，全国实行公建民营改革试点的养老机构大约已有120余家[8]，主要分布在北京、上海、浙江、江苏、福建等地区，西部地区一片空白。直到2016年，宁夏老年人服务中心等4家纳入到全国第二批公建民营改革试点单位，填补了这项空白。各地对于养老机构公建民营中社会主体的进入的方式多种多样，大体上分为委托、租赁、承包3种方式。例如天津、上海、广西地区以委托运营为主；广东以租赁运营为主；北京、山东以委托、租赁、联合运营等方式为主。为防止国有资产流失以及维护市场公平、公正性原则，地方政府按照实际情况收取一定的设施使用费。如北京市规定每年收取不低于国有固定资产投资的2%，宁夏规定每年按照固定资产投资额的1%为上限收取，同时双方每次签署的运营合同期限不超过10年，其中前3年可免收国有资产有偿使用费用[9]。公建民营养老机构虽然由社会力量运营，但所有权仍属于国家，因此该模式的养老机构具有社会福利性，起着托底保障的职能。因此政策规定公建民营养老机构优先接收该地区的高龄、失能等特殊困难群体，并按照合同为政府保障对象科学划定床位比例。如北京市划定不低于总床位的20%接收基本养老服务保障对象，贵州省则要求政府运营养老床位占养老床位总数的比例不超过40%。

2.1.2 存在的问题

公建民营养老机构具有强烈的营利趋向，容易偏离公益性定位。政府拥有公建民营养老机构的所有权，有保障失能、困难、高龄等特殊老年群体的基本职责，具有一定的社会福利性质。但现实中，部分公建民营养老机构完全按照市场法则决定入住对象，过度“市场化”“产业化”[10]，经济条件较差的弱势老年群体被排斥在公建养老机构之外，而经济条件好的老人占据了有限的福利性的公共养老资源[11]，形成一种“逆向福利”。政府只重视如何引入社会力量，却忽视了对运营管理过程的监管，这为社会运营主体尤其是企业提供了可乘之机。在利益的驱使下，为降低运营成本及风险，在不公开违背相关政策的情况下，会将失能老年以及困难群体排斥在外。或将公建民营养老机构定位高端，收取较高的可能费用，向高收入、健康老年人提供服务，成为“富人俱乐部”，从而弱化了公办养老机构的公益性，偏离了公益定位。

2.2 公办公营养老机构

2.2.1 现状

公办公营养老机构是在计划经济时期供养城镇中三无老人的社会福利院[12]，起着社会“托底保障职能”[13]，承担着“三无”和贫困老人的托管任务。新中国成立后，我国公办养老机构分为两部分，农村为敬老院、集中供养五保户，城市为社会福利院，供养城市的三无老人[14]，保障其基本生活。自改革开放以后，公办公营养老机构的职能开始从发挥当初的救济功能转向发挥福利性功能，并向社会开放，开始接收社会上自费入住养老的老年人，这时的服务水平和质量有了明显的提高。近年来，公办养老机构在基础设施、服务水平和质量等多方面都有了较大的改善，也不再是单纯的基本生活照料，以提供养老、护理、康复等综合服务。

2.2.2 存在的问题

①基础配套设施不完善，智能化设施缺乏。根据《养老机构设施设备基本配置规范》，不管是新建还是改造的养老机构，都需要为老年人提供安全和便捷的适老化环境。其中，供老年人居住和活动空间的建筑应当设置无障碍电梯以及智能化养老服务系统。但现实中公办公营养老机构的基础设施老旧，改造升级滞后，难以满足现代化的养老服务需求。早期修建的公办公营养老机构受到当时资金以及技术的影响，尚未建设与养老服务功能相匹配的养老辅助设施。同时医疗保障设施无法满足现代化养老服务需求，养老机构的护理模式尚未与互联网深度融合，硬件设施智慧化程度低。

②管理体制僵化、机构运行效率低下。公办公营养老机构管理体制僵化具体主要表现在养老服务资源浪费、服务内容单一、专业化管理水平不足等方面[15]。相对公办公营养老机构来说，主要的运营资金大多来源于政府财政拨款，在经济和组织上依赖于政府包办，其经营理念陈旧和服务质量、服务效率意识淡薄，致使市场竞争力不足。因公办公营养老机构的管理和运营主要是由政府主管部门以及相关部门负责，通常管理者身兼多职，既是管理者也是服务者。同时重大事项由政府部门相关部门直接决定，对政府的依赖性强，在这种管理体制下，公办公营养老机构的灵活性较差和发展动力不足，运行效率低下。

③专业化护理人员匮乏。目前，我国大多数公办公营养老机构存在专业护理人员匮乏、文化程度低、年龄偏大等问题。例如徐晓霞通过对深圳罗湖区公办公营养老机构进行实证调查，发现该机构行政管理人员偏多，其中从事养老护理岗位与专业技术岗位人员仅占6%，而其中有67.9%的护理人员超过45岁，且有66%是初中以下学历[16]。其他学者也得出同样的结论，如李静对郑州市公办养老机构进行了研究，同样存在护理人员匮乏、年龄和性别不合理、服务人员专业化水平低的状况[17]。分析其原因，对于大多数学历较高的年轻人并不愿意从事养老服务工作，在养老护理人员稀缺的情况下，降低招聘要求，导致招聘到的护理人员大多数只具有初中以下学历的未接受过专业化的养老护理培训和专业指导的农村进城务工人员。

2.3 民办民营养老机构

2.3.1 现状

社会力量参与养老服务被视为解决人口老龄化问题的重要举措[18]，国家给予民办养老机构政策上鼓励和支持，提出降低社会资本准入门槛，全面放开养老服务市场，并鼓励社会力量通过股份制、PPP等模式整合改造闲置社会资源发展养老服务。民办养老机构的出现弥补了政府和市场在养老领域的不足[19]，已经成为养老机构的主要力量，尤其是在城市养老机构中，民办养老机构占据了半壁江山[20]。某学者通过调查对浙江省民办养老机构发现，民办养老机构占比达到了44.5%[21]。

2.3.2 存在的问题

民办民营养老机构功能定位不足，入住率低。民办养老机构可缓解现阶段我国养老保障的压力，为老年人提供基本生活照料和护理服务，也为老年人提供了参与社会活动的机会。但相比予公办养老机构，“入住率低”成为阻碍民办养老机构发展的主要问题[22]。加之对自身发展定位不清，无法满足老年人多样化、个性化养老服务需求，大部分民办养老机构在服务内容方面千篇一律，缺乏优势及特色服务，同时将其功能定位于为老年人提供基本的生活照料，导致大多数民办养老机构的床位空置率高。有学者通过对福州民办养老机构进行实证调查发现，私营机构入住率不足40%，床位空置率高达60%[23]。山东省养老机构床位空置率超过50%[24]。

3 对策及建议

3.1 规范公办公营养老机构的用人制度，优化人员配置

随着社会发展水平的不断提升，老年人群对养老服务的高质量照护需求不断攀升，养老机构的管理和服务工作的专业化程度，应随行业的发展不断加深。首先，提升从业人员素质，推进养老服务业人才队伍建设，则需要建立一套规范、标准、统一的用人制度，选拨更多专业人才，胜任岗位需求。同时根据单位服务特点和范围，配备相应的管理人员、专业技术人员、护理人员和其它服务人员。定期对员工进行岗前培训，更新人员的知识储备，建立综合性的员工考核制度。

3.2 完善公办公营养老机构的基础设施建设

政府积极推进老旧养老机构的基础设施升级改造，增强设施的安全性、便利性和无障碍性，强制性要求公办养老机构加装电梯和防滑设施，完善必需的配套设施。同时要完善养老机构医疗保健设施，在突发危机情况，可以及时就医。因大多数老年人患有高血压、心脑血管疾病、骨关节病、糖尿病等慢性病，政府要加强与医疗机构的合作，实行“医养结合”的养老模式，降低老年人风险的发生。同时由于长者的大部分伤害是由跌倒、滑倒所引起的，因此要进一步提升基础设施的智慧化水平，升级室内设施打造智能化起居室，利用智能化信息平台，实现远程交流、精准定位、一键报警呼叫等功能，预防风险的发生。

3.3 强化政府对公建民营养老机构的监督及管理

公建民营养老机构虽然由社会力量参与经营，但政府承担建设投资责任，属于公共产品，具有社会福利性质。在公建民营养老机构的运营中，政府优先保证福利责任的履行，确保公建民营养老机构的可持续发展，要使其兼具公益性和商业性，应把公益性放在首位，不能颠覆了养老机构的公益性质。一方面，降低“三无”老人、低收入老人、经济困难老人的入住费用；另一方面可以给予运营主体优惠政策，降低运营成本。与此同时，为使确保公建民营养老机构的福利性有效发挥，政府要发挥监督主体的作用，既要重视社会力量的引入，也要重视对运营管理过程的监督，摒弃甩包袱的心态。政府需要制定完善的机构运营退出机制，定期对委托经营单位进行定期考察，并聘请专业的评估团体定期对公建民营养老机构服务效果进行考核，对管理质量差且经营管理不规范的运营方，政府有权更改机构的管理运营权，以确保运营方的工作质量和服务水平。

3.4 加大对民建民营养老机构的宣传力度

老年人入住情况以及入住的意愿可以直观反映出民办养老机构运营状况的好坏，入住率越高表示机构运营情况越好。大多数老年人对民办养老机构知晓率较低，对其了解来自于身边的朋友，并且对该类养老机构的信任度低，致使对民办养老机构的入住意愿不高。如何提高民办养老机构的入住率，一方面应该注重和加大对机构的宣传力度，着力打造养老机构的品牌文化，提升机构的美誉度和知名度；另一方面在加强宣传的同时，也要注重提高服务质量，满足老年人多样化需求，提升入住老人的满意度，从而提高老年人入住率。

3.5 精准定位机构功能，促进各类养老机构的融合发展

各类养老机构需要通过科学的市场调研和预测，准确定位机构功能，开发和提供各种符合社会需要的服务内容和具有机构特色的服务。各类养老机构可以根据服务对象的不同，从而提供不同层次需要的养老服务。按照服务层次，将各类养老机构进行分类，建立高、中、低层次不同的养老机构体系。如民办民营养老机构以追求利益为主，其服务的对象是高收入老年人，应提供高水平、高层次的高端养老服务。公办公营养老机构具有一定的社会福利性，主要的服务对象是城市特困老人、五保户等贫困群体，因此所提供的服务是最低层次的保障基本生活的服务。公建民营养老机构福利性与营利性相结合，服务对象主要为中等收入的老年群体，所提供的服务在满足基本生活照料的前提下，也要满足老年人的精神娱乐等其他服务。不同养老机构应该准确把握自己的功能定位，提供更加符合老年人需要的服务，促进各类养老机构的协同发展。

4 结语

新时代的养老服务体系建设应立足于长者服务需求，坚持政府主导、社会参与、市场导向的原则，整合多方资源。对此养老服务既不能完全市场化、也不能完全依靠政府。养老机构的发展应适度引入市场机制，通过改革创新养老机构的管理机制、运行机制，盘活公办养老机构存量，促进公办公营、公建民营、民建民营等多元化经营模式的发展，从而提升资源的利用率以及养老服务质量。