“大国竞争”战略下美国对非军事外交

丁 山

2022年2月24日，俄罗斯与乌克兰冲突升级，战火瞬间燃起，至今仍在如火如荼地进行。探究冲突背后的原因，有学者认为台前交火的是俄乌，台后根子却在美国。近年来，美国把俄罗斯等大国锁定为“战略竞争对手”，不断释放“大国竞争”的信号，频频采用各种方式刺激其他大国，时不时搅动大国关系，最终导致今日的恶果。事实上，美国挑动大国竞争，绝不是局限于乌克兰或东欧一隅，与乌克兰相隔遥远的非洲大陆，也早已成为美国与其他大国角逐影响力和优先权的竞技场。利用非洲国家的迫切安全援助需求，开展对非军事外交，强化与非洲国家的安全合作，则成为美国为赢取在非洲的大国竞争所采用的重要方式选择。

一、美国对非战略的历史经纬

为维护本国国家利益，美国早在奴隶贸易时期就已经开始从军事上涉足非洲大陆。冷战时期，非洲成为美苏争夺势力范围的主战场之一。在此期间，美国对非的军事投入到达高潮，其通过培养军事代理人、发动“代理人战争”等方式大力对抗苏联在非洲的势力。冷战后，非洲地缘战略重要性下降，美国对非政策出现调整，一度在军事上进行收缩。然而“9·11”事件以后，小布什政府改变对非洲战略价值的判断，认为非洲在美国能源安全、反恐战争和大国竞争等方面占据了不可或缺的地位。自此，美国以反恐为名全面扩大对非军事介入的力度与广度，其首要标志就是于2007年成立美军非洲司令部，并赋予其在非洲开展军事外交和军事行动的职责。

2009年1月，美国历史上首位非洲裔总统奥巴马入主白宫，进一步拉近了美国与非洲的关系。2012年6月，奥巴马政府推出了“美国对撒哈拉以南非洲新战略”，强调“非洲对国际社会特别是对美国的安全与繁荣，将产生前所未有的影响”。该战略将国家安全、经济利益和传播民主列为美对非战略的三大首要目标，并随之出台了一系列的配套政策与措施。奥巴马时期的美国对非战略，包括了相互关联的四大支柱，即推动民主、促进经济、确保安全和创造机遇。然而2008年金融危机之后，美国国内经济自身增长乏力，加上长期忽视对非洲的贸易和投资，美国对非洲的经济影响力已被中国等新兴国家所超越。在加大对非援助、促进非洲发展机遇方面，美国也更多表现出有心无力。与此同时，“美式民主”金字招牌褪色，对非洲国家的吸引力已大不如前。面对其他三大支柱难以发挥作用的窘境，加大对非洲的安全投入成为美对非战略的重中之重。

特朗普上台后，2018年12月13日，美国发布新的非洲战略。该战略突出特朗普一贯标榜的“美国优先”原则，强调更有效地利用美国援非资金，设定对非援助“优先国家”。同时，“反恐至上”让位于“大国竞争”，遏制俄罗斯等域外大国在非洲的影响成为其核心目标。根据特朗普政府对非战略的要求，美国国防部对非洲的美军部署作出适度调整，把美军非洲司令部的7200名军事人员减少10%，放弃部分非洲非关键地域的军事基地，并且停止向在西非打击武装分子的法国军队提供援助。在这一原则指导下，美国声称今后非洲反恐作战的主体将是非洲国家军队，美国和伙伴国只负责提供训练、装备、顾问服务。美国削减了直接军事部署与军事行动后，转而强化和发展与非洲的军事伙伴关系，强调“合作性”，以军援、军售、军训、联合军演、反恐合作等多种形式开展对非洲的军事外交与安全合作。

二、拜登政府接续在非洲的“大国竞争”

2021年1月，拜登入主白宫，美国迎来了新一轮政府更替和权力交接。同年11月29日，经过近10个月的准备，美国国防部发布《2021年全球态势评估报告》。该报告以拜登政府《临时国家安全战略指南》为指导，重点分析美国本土以外主要地区的态势，并针对长期战略问题进行规划、指导和调整等。根据美国军方公布的信息，该报告主要涵盖五个区域，其中就包括非洲地区。报告对来自非洲地区“一定范围”的暴力极端组织威胁进行评估，为美国国防部在该地区的外交活动提出建议，以保障美国及合作伙伴的权益。虽然目前拜登政府的对非战略尚未正式发布，但由于该评估报告将为拜登政府正在酝酿的《国家安全战略》和《国防战略》草案提供关键信息支撑，通过研读该报告不难预测，拜登政府未来的对非战略尽管按以往民主党传统可能价值观色彩更浓、“民主、人权”的调门更高，但不会对特朗普政府2018年版非洲战略作出重大调整，集中有限资源开展大国竞争以遏制其他国家在非洲的影响力，仍将是美国在该地区的首要战略目标。

拜登上台后，美国对非战略之所以没有随着政权的交替而作出调整，主要是与当前的战略环境有关。目前，无论在全球层面，还是非洲地区层面，美俄等大国之间的竞争不仅没有消退，反而有愈演愈烈之势。随着非洲国际地位和影响力持续提升，以及其地缘战略位置重要性的凸显，域外主要大国更加重视非洲，竞相加大对非投入，尤其是军事和安全领域的投入，通过参与非洲安全能力建设来维持和扩大自身影响。非洲拥有丰富的资源和巨大的市场，近年来，经济一体化发展也取得了巨大成就，其发展前景和市场潜力吸引了世界各国的关注，其中也包括对非洲安全事务的关注。随着大国竞争的加剧，世界主要大国，包括新兴大国，也将对非军事外交视作重要的比拼手段，力求维持和扩大本国在非洲大陆的影响力。

以美国的主要竞争对手俄罗斯为例，苏联过去在非洲大陆曾经举足轻重，但苏联解体、俄罗斯继承衣钵后，由于综合国力下降，其对非洲的影响力大幅减弱。2019年10月，首届“俄非峰会”在俄罗斯索契举行，出席峰会的包括43个非洲国家的领导人、11个非洲国家的代表以及非洲地区多个主要国际组织代表，重点讨论了俄罗斯与非洲国家在经济和安全等领域的合作。以“俄非峰会”为标志，俄罗斯吹响了“重返非洲”的号角,依托的主要抓手还是靠与非洲的军事合作。近年来，俄罗斯已与21个非洲国家签订军事合作协议，与30多个非洲国家签有军事技术合作协议，被允许在中非共和国、埃及、厄立特里亚、马达加斯加、莫桑比克和苏丹等非洲国家建立军事基地。俄罗斯与非洲国家的合作还包括提供军事培训、派遣军事顾问等。在中非共和国，数百名俄罗斯教官被派往培训武装部队和执法人员，并指导与反政府武装的战斗。此外，俄罗斯还是非洲地区的主要武器供应国，长期占据市场份额的近三分之一。

三、美国对非军事外交的新动向

为服从服务于聚焦“大国竞争”的对非战略，在与其他大国的对非安全合作大比拼中赢得上风，自2018年底以来，美国对非军事外交举措也作出了相应调整，呈现出一些新动向、新特点。

一是算计“经济性”，讲求少投资源多办事。美国对非开展军事合作时会选择一些对资源要求不太高的项目，例如军事培训、联合演习、情报分享，以及举办各种会议等。通过与非洲国家部队广泛密切接触，加深了解、增进感情、推进合作。美国在非洲先后开展了包括“全球和平行动倡议”“非洲伙伴站计划”“非洲应急行动训练”等在内的军训合作项目近20项。根据美国国务院和国防部向国会联合提交的2018—2019财年军事外训报告，2019年美国共向45个非洲国家提供了军事培训。此外，美国还在非洲定期开展“燧发枪”“正义协同”“非洲雄狮”“短剑快车”等在内的多项联合军演，涵盖反恐、救援、医疗和海上巡逻等诸多内容。美国还非常重视多边框架下的军事活动，一次活动往往纠集多个非洲国家和域外伙伴国参加，既显带头大哥风头十足，又善于牵线搭桥、借花献佛，讲求投入产出比。例如，2019年11月，美军非洲司令部和加纳军方共同组织了北非、西非国家军事情报首长会议，有来自17个非洲国家的军情局长和北约伙伴国代表参会。2020年，在美国非洲司令部和埃塞俄比亚联合举办的第八届非洲陆军峰会上，有来自非洲42个国家的陆军司令和参谋长出席会议，是历次会议中规模最大的一次。在摩洛哥、突尼斯和塞内加尔上演的“非洲雄狮2021”演习规模更是“前所未有”，共有来自非洲和北约9个国家的7000余名军人，以及来自代表非洲、欧洲和美洲大约30个国家的军事观察员参与。

二是把握“关键性”，发力要害点位和重要对象。美国在选择军事合作对象时，重点考虑地缘位置重要的国家和地区。如扼守红海和亚丁湾要冲的索马里，美国常年帮助出兵国培训参加非盟索马里维和行动的官兵，还亲自出马训练索马里特种部队“闪电旅”。再如号称“非洲扳机”的刚果（金），据美国驻刚果（金）大使馆2021年8月发布的消息称，为落实美国和刚果（金）《和平与繁荣优先合作伙伴关系》协定，美国派遣特种部队同刚果（金）国防部和军队合作，打击东部地区叛军并支持自然公园的保护工作。此外，美国还重点关注其他大国有重要战略投资的非洲国家，如几内亚和埃塞俄比亚（不巧或者说恰巧的是，这两个国家先后分别发生政变和内战）等。

三是凸显“功利性”，搞双重标准。由于经济发展水平相对落后，非洲国家的军队大多缺乏资金、装备和训练，迫切需要得到外部力量的支持与帮助。应当指出的是，由于自身实力有限和对外部援助的依赖，在与美国这样的域外大国进行军事交往时，非洲国家总是处于从属、被动和受支配的地位，双方的交往具有单向性和不平等性，非洲国家从程序到内容都缺乏主导权和话语权，总是被对方定调子、带节奏。相反，作为手握决定大权的一方，美国在“大国竞争”战略的牵引下，在处理与非洲的军事合作时考虑的不是对方的安全利益和安全需求，而是把是否有利于大国竞争作为衡量标准，有利的就做，没有利的就不做，不能从平等互惠的角度来开展对非军事外交。事实上，一切从功利出发所导致的结果是美国在处理对非军事外交事务时大搞双重标准，甚至不惜违背自己所鼓吹的意识形态和价值观，一边高喊“民主”“宪政”，一边默许和纵容有美国受训背景的几内亚军人发动政变；一边打着人权的旗号指控厄立特里亚军队并制裁其国防军总参谋长，一边又为在西方人权名单上同样“排名不佳”的地区盟友埃及提供高额安全援助。再例如，摩洛哥是美国“非洲雄狮”年度演习的东道国，也是美国武器主要的进口国，2019年曾一口气向美国购买“陶”式反坦克导弹和供F-16战机使用的炸弹等武器，总额将近10亿美元，这对经济发展相对薄弱的非洲国家而言已经是惊人的数字。长期以来，摩洛哥与邻国阿尔及利亚因历史和现实原因关系一直不睦。在摩洛哥举行的“非洲雄狮2021”联合军事演习中，参演的美国及其盟友竟然模拟打击了俄制S-400防空导弹系统，而该地区拥有此系统的国家只有阿尔及利亚。不仅如此，该演习模拟袭击的两个虚拟目标国家，也都设定位于阿尔及利亚境内，这些带有明显针对性的做法也不禁引发外界的猜想。

四、后果及影响

和平与发展是人类社会的永恒主题，而对非洲大陆而言，也是困扰已久的老大难问题。值得一提的是，当前非洲安全的区域性特征明显。随着非洲一体化程度的加深，非洲单个国家的安全已经与区域的整体安全密不可分，形成“你中有我、我中有你”相互交织的局面。区域化的安全威胁需要区域化的方式应对，非洲国家的安全问题绝非脆弱的单个非洲国家能够解决，而必须借助非洲整体的力量，采取多边合作的手段，并求助国际社会的外部支持。在此过程中，非洲国家内部有必要加强团结、消弭分歧，而有能力的域外大国也应加强协调，整合优化各自手中的资源，为非洲安全提供更好的帮助。美国为了在非洲搞大国竞争、争夺优先权和影响力，从自身功利的角度出发，以安全援助为饵，时而拉拢，时而打压，逼迫和诱使“选边站队”，破坏了域内国家的团结，助推了地区矛盾的激化与升级。与此同时，也孕育了域外大国之间冲突风险。即便大国与大国之间不会直接正面交手，但大国与大国的小弟之间，或者不同大国的小弟之间则难免擦枪走火。在这方面，正在发生的俄乌冲突可谓是殷鉴不远。

此外，由于美国对非战略目标优先排序的变化，导致投入非洲反恐的力量和资源减少，非洲地区与“基地”组织、“伊斯兰国”等极端组织有关联的恐怖势力乘机而起，发动暴恐活动的频次不断增加，殃及的范围也在不断扩大，除传统的重灾区——沿萨赫勒地区、西非和非洲之角的“恐怖之弧”外，非洲南部的莫桑比克现已成为极端组织“伊斯兰国”的据点之一，这引起了域内国家的极大恐慌。2021年4月27日，在与美国国务卿布林肯的视频会见中，尼日利亚总统布哈里就提出在尼日利亚和萨赫勒地区、中非和西非及乍得湖地区等非洲次区域应对安全挑战的行动中寻求美国的支持，并敦促美国考虑将美军非洲司令部从德国斯图加特迁往非洲，以加强该地区正在进行的安全努力。此言一出，引发一片哗然，因为自美军非洲司令部2007年成立以来，因遭到绝大多数非洲国家的反对，一直想迁入非洲大陆而不得。布哈里作为非洲大国领导人的此番邀请，既让人担忧近年来饱受“博科圣地”恐怖组织活动困扰的尼日利亚是否有“病急乱投医”之嫌，也让人深深体会到其中的悲怆与无奈。