组织化视域下个人环境责任的审思与修正

季虹

（南京信息工程大学，江苏南京210044）

引言

在现代公司制下，权利与义务直接归属于一个由法律抽象出的“人格化”实体。公司制使得责任承担方式由自然人担责转变到组织担责，进而引发个人责任与组织责任分配的难题，这一难题在生态环境损害责任的承担中尤为突出。组织体所引发的生态环境损害在责任追索中具有内在特殊性。具体表现为：生态环境破坏行为大部分是由组织化的法人或其他社会组织造成，而在责任承担上组织的实际控制人却游离在责任制度之外。[1]这一特殊性导致组织的责任过度引发破产困境、实际控制人的责任缺失扭曲激励机制，使得生态环境损害责任落入虚置窠臼。为破解当前局面，应当构建组织体中个人环境损害责任追索机制，促进良性激励机制的形成并推动生态文明建设。

1 问题的提出

1.1 案例回顾

2015 年10 月21 日，济南市章丘区普集街办上皋村废弃煤井发生一起重大非法倾倒危险物事件，造成4行为人当场死亡，应急处置阶段直接经济损害3000余万元。本案于2016年经原山东省环境保护厅组织济南市章丘区政府与6家涉事企业经过4轮磋商后达成协议并与其中4家涉事公司签订赔偿协议。随后在3家企业赔偿金已足额赔付到位的情况下，利丰达公司逾期未履行赔偿协议，催告后仍逾期拒支付赔偿金。故原山东省环境保护厅对利丰达公司提起诉讼。

2019年3月13 日，济南市历下区人民法院做出（2018）鲁0102 民初8786 号民事判决，要求利丰达公司继续支付生态损害赔偿款和违约金。利丰达公司主张对赔偿合同金额予以变更，提出上诉。2019 年7 月30 日，济南市中级人民法院依法组成合议庭，进行了二审，做出驳回上诉维持原判的决定。

1.2 提出问题

现代组织环境责任①经典模式是“管理人员决策——组织污染——组织担责”，在这一模式下，“有组织不负责任”成为常态，往往只追究企业责任，而忽视个人责任。“有组织不负责任”实质上是由主、客观两方面所共同推动的，即客观上环境责任的模糊性，加之主观上存在侥幸心理、对责任承担的不情愿与转移、推卸责任的倾向性。“有组织不负责任”还造成主体责任在不断建构但主体责任愈发缺失的怪象。在此种背景下，②主观上人们能够通过各种借口否认和转移自己所造成的环境风险，推卸自身的环境责任；客观上人们对于自己行为所引起的系统性后果难以认识清楚，也就难以分清各自责任，责任的分担和分配成为难题。这两方面的原因导致了“有组织不负责任”，为环境风险扩散营造了一种放纵机制。

在“有组织不负责任”的追责模式下，若组织采取特殊手段逃避责任时该向谁追责以及如何追责？股东、董事、高级管理人员作为组织实际控制人，利用组织实施生态环境破坏行为获取高额利润后却以有限责任制度防止被追索，收益与风险、权利与义务的失衡致使生态责任难以追究，引发“公地悲剧”，亦有违“损害担责”的环境政策目标。[2]若严格固守现有法律规范，将难以实现责任的完全追索并最终使得生态环境损害赔偿责任虚置。对组织行为的约束和规范本质是对内部管理人员的行为约束，若对管理人员的约束不足，将难以督促企业履行环境责任。

2 环境责任的本质与价值追求

环境事故将会给涉事地区带来长期甚至永久不利影响是不争的事实。在生态环境损害是由组织本身(即作为集体的公司，或所说的“公司集体”)造成的是客观事实；但另一层面而言，损害亦至少部分地、隐性地由公司中的个人③造成也是既存事实。然而在进行责任追究时，公司承担承担全部责任体现出事故责任分配中个人责任的缺失，有违责任分配的正当性与公平性原则，亦有违环境正义的目标。

环境责任所要寻求的目标系对行为人的环境破坏行为产生威慑和实现矫正正义。以主体论观之，环境责任的实质为环境义务。为敦促该义务的履行，一方面应当实现矫正正义，合理分配个人与集体的责任；另一方面应当澄清个人环境责任，督促集体理性的形成。

2.1 敦促集体理性的形成

生态环境损害赔偿责任的确立将为事故环境中潜在当事人的谨慎行为提供约束和激励。就环境责任而言，环境责任的意义不仅在于从环境破坏行为中获取赔偿，“恢复”环境；更在于敦促环境保护意识的提高，预防环境风险。故应当强调责任对当事人的威慑作用。众多研究表明，环境责任确实具有威慑作用，其可以影响污染者的行为。法律上的环境责任包罗万象，涵盖民事、刑事、行政法律责任，并不断延伸生产者责任等新型责任类型，[3]其目的在于对社会成员行为不断规范与威慑，扩大并充分发挥预防功能。

环境责任作为矫正和分配环境正义的工具，不应当仅关注“组织”责任，更应当关注组织下的个人责任。公司等组织体作为一个集体，其所具备的“理性”是由内部个体所赋，故为减少集体的生态破坏行为，应从个体这一环境责任有效载体出发，以个体理性促进集体“理性”的形成。环境灾难或者环境事故通常具有较强的人为性特征。对于环境事故和生态损害，应当遵循预防原则和污染者付费原则的要求，在源头采取行动能够给予生态环境更高水平的保护。

2.2 实现矫正正义

通过对生态环境事故各方的责任规范来矫正环境损害后果，从而在责任分担上达致平衡状态，并最终实现环境正义系环境责任的主要价值追求。矫正正义并不局限于报应正义，涵盖对环境违法行为的处罚与环境损害的补救。[4]在实践中，对于生态环境损害存在“企业污染-群众受害-政府买单”的有违公平的范式，其内嵌对环境恶物分配的非正义性。生态环境损害不仅对相关群体的生存权带来威胁，其隐形损害亦难以估量。对于环境正义而言，不仅要求公正的分配环境善物，亦需要消除环境恶物分配的非正义所引发的社会不公现象。[5]

矫正正义具有逻辑必然性与道德必要性。于整个社会而言，制度的最优目标系在损害发生之前进行预防，而不是出现损害后果时转移损害或责任。社会中的个体（或群体）应当为其造成的损害依据某种归责方式进行补救以期矫正该损害的代价是矫正正义的基本原理。[6]环境责任应当扭转环境责任分配中的不正义现象，阻止该种责任分配带来的潜在风险与损害，发挥保障与救济功能。

3 企业个人环境损害责任规范现状与问题检视

3.1 规范现状：责任形式多样化

企业所面临的环境责任规范有正式与非正式之分，正式规范涵盖法律、行政法规、部门规章等法律文件，非正式规范包括文化传统、行业习惯等[7]。相较于非正式规范，法律规范对于企业行为具有更强的约束力，故下文主要从法律规范层面对单位管理人员责任制度进行分析。“主体+责任+后果”的立法模式是我国法律制度中的常见模式，只有法律条文中体现出该种完整结构并在法律体系中统一才能构成强制性的法律规则。[8]然而在我国法律规范中有关单位管理人员的生态环境损害责任的规范散见于各个部门法之中，缺乏体系性，且各部门法中的具体规范表述存在差异。

3.1.1 单位管理人员的刑事责任

《刑法》第338 条污染环境罪及《最高人民法院最高人民检察院关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》均规定了犯罪构成、犯罪主体以及相应刑罚，其中犯罪主体涵盖单位及个人，即在单位犯罪且适用“双罚”的情况下，单位内直接负责的主管人员和其他责任人员存在承担环境责任的可能。

3.1.2 单位管理人员的行政责任

不同于环境损害刑事责任，单位管理人员的环境损害行政责任规范呈现差异化。一方面表现为主体上的差异性，具体表现为除《固体废物环境污染防治法》第18条、第108条、第114条等条款中对于须承担责任的单位管理人员表述为法定代表人、主要负责人、直接负责的主管人员和其他责任人员外，其他部门法中均表述为直接负责的主管人员和其他直接责任人员。另一方面表现为责任承担方式上的差异性，主要有三种类型。（见表1）其一为暂时限制人身自由的行政拘留。如《环境保护法》第63 条规定的对直接负责的主管人员和其他直接责任人员须承担十五日以内行政拘留的4项环境违法行为；《固体废物污染环境防治法》第120条规定的法定代表人、主要负责人、直接负责的主管人员和其他责任人员须承担以十五日以下行政拘留责任的6 类环境污染行为。其二为数值上限型、比率上限型的金钱罚。如《建设项目环境保护管理条例》第23 条规定对于违反“三同时制度”的行为，除对建设单位进行处罚外，同时对直接负责的主管人员和其他责任人员处以20 万元以下的罚款；《大气污染防治法》第122 条规定对于造成大气污染事故的、《水污染防治法》第94条规定对于造成重大或特大水污染事故的、《海洋环境保护法》第90条规定的对于造成海洋环境污染事故的单位、《水污染防治法》第94 条规定对于造成重大或特大水污染事故的单位，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处以上一年度从本企业事业单位取得收入百分之五十以下的罚款。其三是行政处分。如《环境影响评价法》第29条、第30 条、第31 条对于违反规定的行为，对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；《海洋环境保护法》第90条、《水污染防治法》第92条等均规定对对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分的情形。

表1 责任类型一览表

3.1.3 其他责任

有限责任成为现代公司制的基本特征之一。作为规范企业运行基本法的《公司法》以及作为规范企业内部成员行为的自治性章程，一般授予股东、管理人员有限责任，《公司法》第20条虽规定“法人人格否认制度”下的股东连带责任，但是在相关司法解释中仅以行为模式对该条款进行释义，未从责任类型上做出解释及划分，股东环境责任要以行为模式来判断是否属于“法人人格否认”的情形。故除符合“法人人格否认”情形下，单位管理人员诸如控股股东、董事、高级管理人员等仅须对公司的环境侵权、生态破坏行为承担具有补充性的有限责任。股东、高级管理人员的责任机制阻碍侵权责任法与公司法对企业事故成本的分配，并激励管理人员将侵权事故成本转移至第三人之上。[9]

3.2 问题检视：组织责任过度与个人责任不足

上述规范对于应当承担环境责任的管理人员主体表述不一且散见于各个部门法之中，使得环境法律责任界限不明、管理人员责任虚化，进而造成单位责任过度引发的破产风险及错位激励等问题。

3.2.1 规范性缺失下的责任泛化

首先，管理人员责任主体规范不明确，将带来责任泛化风险。对于违反《水污染防治法》《大气污染防治法》等造成严重环境事故的，除单位应当承担责任外，单位中直接负责的主管人员和其他责任人员也应承担责任；而对于违反《固体废物污染环境法》造成环境事故的，单位中法定代表人、主要负责人、直接负责的主管人员和其他责任人员应当承担相应责任。此上述部门法中对于应当负责的管理人员规范表述不一，将导致实践中环境事故责任人的无序扩张或限缩。其次，组成生态系统的各个环境要素在理论上处于相同地位，该种责任人范围的差异化将造成各环境要素的实质分级。最后，规范体系化及统一性的缺失将阻碍各地索赔工作的有效进行。在法律规范中，未明确生态环境损害赔偿与《水污染防治法》《大气污染防治法》等适用顺序或相互之间的联系，那么对于造成生态环境损害的单位，索赔权利人在责任确定时适用生态环境损害赔偿制度本无争议；但是若造成严重的水污染，是否还应适用如《水污染防治法》等单一环境要素治理法律规范，若两者都适用，是否会造成规范的冲突与重复适用等等问题将导致适用难题。

3.2.2 管理人员环境责任“不足”加剧责任虚置风险

个人（即管理人员）环境责任不足给企业带来破产风险。管理人员应当涵盖公司控股股东、高级管理人员等主体。公司的管理人员在进行生产经营活动时遵循股东利益优先原则，该原则对管理人员行为有明确的导向和激励作用。[10]公司股东作为“操纵”公司行为的终局控制者，无论其具体表现形式是自然人或其它组织，都应当对公司行为承担相应责任。

根据法理基础，自然人与公司等其他组织享有平等地位，故应当受到同等对待。但是在现代公司法规制下，公司的独立人格及公司与其股东之间的投资关系致股东在公司责任承担的顺位上具有“从属性”，[11]并且公司股东在承担责任时具有数额限制，其以出资额为限承担有限责任。③而有限责任规则的本质是将损害后果的成本由股东自身转移至企业甚至受害者身上，从而使股东受益。众所周知，生态环境损害赔偿修复资金往往十分巨大，动辄上百万，通常会给公司带来经营困境甚至致破产风险。

其次，公司一旦启动破产程序，则该项债权则被视为普通债权，清偿率往往较低甚至无法得到清偿，最终导致责任落空。虽然在公司法制度下公司可以通过派生诉讼的方式对股东的侵权行为进行追偿，但是在公司承担巨额赔偿金后其是否能够正常经营尚存有疑问，此时公司很难承担起二次追责的诉讼成本、时间成本等，[12]终导致公司的过度责任以及管理人员责任的虚化。

最后，公司经历破产清算程序后，生态修复责任、生态环境损害赔偿金无论是否履行及赔付到位，都将随着公司的注销一同“消亡”。该种制度设计将激励企业通过申请破产来逃避环境责任，从而损害公众的生态环境权益。

3.2.3 管理人员环境责任不明扭曲激励机制

环境责任的承担通常以企业向政府监管部门支付的一定数量的罚款或者向受害者支付的损害赔偿金。企业人为地将生态要素转化为可以预测的罚款和赔偿金，该种方式将对企业的生态环境损害行为带来不当激励。工业事故引发的生态环境事故愈发频繁，这表明商业实体在遵守环境法规和忽视基本安全规则的不当现象，该种实践现状对生态环境具有高度危险性。

内在约束机制将发挥更大作用。企业作为从事市场经营活动的主体，其对社会的环境责任除受到外部约束外，更重要的是其内在约束机制。而对于企业行为的内在约束主要依靠对管理人员的责任分配制度来实现。现行法律体系下对管理人员的有限责任制度扭曲了公司的激励机制，致企业对生态环境损害行为缺乏谨慎的注意义务及预防行为。若所有权人、管理人员对公司债务无须承担责任或仅需承担有限责任，那么他们可以最小化公司成本并忽略事故的潜在成本以获取最大收益。任何为潜在环境安全投入更多资金的公司都将处于劣势竞争地位。有限责任是现代经济组织的普遍特征，然而，由于潜在损失有限，公司所有者以及股东等游离在风险活动有关的所有成本之外，使得该类风险由债权人、周围群体和整个社会等其他利益相关方承担，缺乏对管理人员的问责机制将进一步加剧错位激励。

4 组织体中个人生态环境损害赔偿责任完善进路

相比之下，国家、政府的责任在于制定预防措施、监督危险活动和提供责任分配方案，而不是承担由私人造成的损害的修复责任。责任的分配与确定将为环境事故中潜在责任人的谨慎行为提高激励。[13]有限责任理论使得上述人员环境责任的缺失，造成生态环境的严重损害。通过创设股东等管理人员对企业经营造成生态环境的积极责任制度、良性激励制度，可以有效敦促其在做出决策时充分考虑生态环境因素，提高对环境风险的防范，减少环境事故。

4.1 个人责任内嵌于生态环境损害赔偿制度

生态环境损害赔偿制度作为以生态环境为客体的法律制度，对未来生态文明的建设将发挥至关重要的作用。当前以自然人侵权为模型建构的环境责任体系难以适应企业环境侵权日益增加的现状；关于企业个人环境责任条文散见于以各个环境要素治理为主的部门法之中，难以实现法律的统一适用，故应当将个人环境责任整合至涵盖各个环境要素的生态环境损害赔偿制度规范中，以实现法律的统一性。具体路径为：第一，扩大生态环境损害赔偿义务人的范围，将单位管理人员涵盖在内。在《生态环境损害赔偿制度改革方案》中赔偿义务人的表述“违反法律法规，造成生态环境损害的单位或个人，应当承担生态环境损害赔偿责任，做到应赔尽赔。”中增加一个条款“其中单位造成生态环境损害的，应当由单位与管理人员承担连带责任。”第二，在相关司法解释中明确单位管理人员的范围，先将控股股东、董事、高级管理人员涵盖在内，待相关经验成熟后再进行范围调整。

4.2 构建个人的积极责任、不作为责任

4.2.1 管理人员的积极责任

股东对于公司的生态环境损害行为应当承担积极责任。第一，股东存在责任阻止过失。如果行为人对于自己的损害行为“免责”，那么其不会对自己的行为保持谨慎。若理性人需对损害行为责任自担，他们就会趋向于采取合理措施避免损害结果的发生或扩大。第二，对个人所造成的损害进行追责会提高分配效率。若不存在该种责任追究机制，生态损害行为因其不产生额外成本甚至起到缩减成本而被过度适用。第三，如果企业因承担生态环境损害赔偿责任而破产，股东仍旧可从先前环境损害行为中获取利润，且避免承担公司债务。故股东没有足够的动力来确保公司保持合理的注意义务。

生态环境损害侵权行为的受害人与合同债权人不同，在与有限责任实体进行“交易”之前，其缺乏“讨价还价”的机会。在该情形下，受害人未得到事先的通知或协商一致就要被迫接受公司侵权行为人带来的损害，受害人所承担的损害后果具有被动性。受害者能且只能事后寻求赔偿，若公司缺乏足够的资金，全额赔偿将不会出现。鉴于生态环境损害活动附加的较高社会成本，在环境事故中应当突破有限责任。受制于可预见性规则，有限责任应当用来保护投资者免受不合理的、不可预见的损害，而不是通过有限责任来鼓励故意或忽视第三方安全而造成的环境事故。故在生态环境损害赔偿责任的承担上突破股东有限责任，使股东承担积极责任，敦促其在作出企业决策前将生态要素纳入考量范围，避免作出环境损害决策，从而实现对环境风险的有效预防，是保障生态环境的基础。

4.2.2 管理人员的不作为责任

管理人员可以仅仅因为有阻止或取消侵权行为的权力或权限而负有责任，但是也不应当泛化。适用民事侵权的严格责任和连带赔偿责任加重了该类人员的赔偿责任，极有可能导致高管未参与侵权行为，亦不存在疏忽时却要承担巨额赔偿责任。这一结果违背法律的基本价值，故在建构高级管理人员“不作为”责任体系中，不应随意加重。

《公司法》或公司章程一般授予有限责任，对于高级管理人员的个人责任一般只有在其存在过错时才会承担，只要高级管理人员不做会引发个人责任决策，其将“安逸”的获得报酬。现代法人制度背景下，公司所有权与经营权分离的实践现状使得高级管理人员在企业治理中居于重要位置，然而由于股东责任的前置与有限责任的双重保护，高级管理人员往往缺乏参与公司治理的积极主动性，与股东形成“寄生关系”[14]。由此引发的“不作为”行为加剧其谨慎义务的缺失。故对环境侵权、生态损害承担个人责任的高级管理人员应当是积极参与违规损害决策、行为或存在明显疏忽的情形。

4.3 建立良性激励机制

良性的激励机制的建立能够起到减少制度运行成本、促进制度从应然到实然的转化的双重作用。[15]侵权责任背景下的机会主义包括故意或者不计后果的将内部成本外部化。有限责任激励法人内部组织人员将内部成本外部化的实践。对于企业的环境责任，不仅需要内部责任体系的更新加以推动，亦不可缺失外部驱动力的加入。将社会中企业的个体理性导向集体理性是从源头上减少生态环境损害事故的重要方式[16]。

运行有效的良性激励机制需要正向经济利益驱动机制与反向利益惩罚机制共同发挥作用。[17]当代中国法律激励机制根植于法律实践之中，表现为“赏”与“罚”两个维度，[18]仅侧重于“罚”而忽视“赏”将严重阻碍激励机制发挥作用。我国自古以来就擅用激励机制来规范行为，最早的商鞅变法时期采用奖赏来激励、引诱人们遵守法律，故正向奖励机制是激励机制的重要组成部分。现有环境保护法律体系中对单位内部成员的责任追究原则扭曲了激励机制，故在对责任追究制度进行修正以达到制度激励的基础上，亦应当建立经济激励机制，对生态友好型企业给予相应奖励或补贴进行奖励诱导，对于损害生态环境的企业通过惩罚加以约束，形成鲜明的对比从而促使企业向生态友好型发展转化。

5 结语

企业所造成的环境破坏绝大多数是以追求利润为最高目的的资本的逻辑所引起的。[19]即企业为追求经济利益进行粗放式发展破坏环境后，为降低生产成本又随意排放、倾倒废弃物造成严重的生态破坏。山东章丘特大倾倒案、贵州息烽大鹰田倾倒案件等系列生态环境案件充分凸显企业违背环境责任造成的恶果和当前对于企业履行环境责任激励制度的缺失。由企业造成的环境事故层出不穷催生出社会对企业承担环境责任的强烈需求；对管理人员问责机制的缺失会消解企业承担环境责任的积极性，不利于遏制环境事故，故亟需构建企业管理人员的环境责任，以敦促企业履行环境责任，确保生态安全。

注释

①本文将环境损修复、环境损害赔偿统一称为环境责任。

②当代风险社会：基于哲学存在论与复杂系统论的研究。

③此处的个人主要是指法定代表人、董事、股东等在组织体内享有决策权力的人，下文简称高管。

④《公司法》第三条 公司是企业法人，有独立的法人财产，享有法人财产权。公司以其全部财产对公司的债务承担责任。有限责任公司的股东以其认缴的出资额为限对公司承担责任；股份有限公司的股东以其认购的股份为限对公司承担责任。