生态公益林补偿政策20年的实践与探索——以江西省为例

王占印，张 桧，熊璐瑶，欧阳爵清

(1.江西省森林资源保护中心， 南昌 330038；2.江西省林业科技推广和宣传教育中心， 南昌 330038)

生态公益林建设是我国实行森林分类经营的重要举措，国家和地方依据生态保护的需要，将森林生态区位重要或生态状况脆弱的林地，及林地上的森林划定为公益林，经营目标主要是发挥生态效益。实施生态公益林补偿制度，在我国林业发展史上具有里程碑意义，开创了我国森林生态效益有偿使用的先河，对于巩固生态保护建设成果，促进林业生态建设协调可持续发展具有重要的战略意义和导向作用。2021年是我国生态公益林补偿制度建立和实施20周年，2001年，全国森林生态效益补助资金试点工作启动，标志着我国森林生态效益补偿基金制度正式建立。同年，江西省纳入全国首批11个试点省份，启动生态公益林保护和管理工作。

1 江西省森林生态公益林补偿制度的建立与发展

20年来，江西省按照国家部署，从如何调动林权所有人和森林经营者参与政策落实，提升保护积极性，降低政策负面影响，提升政策效益和可持续性等方面，积极实践探索，加大财政投入，创新管理机制，为全省生态公益林保护走出了一条可持续发展的道路。

1.1 建立和完善相关政策制度

生态公益林补偿政策制度是支撑江西省生态公益林补偿政策顺利实施的“四梁八柱”。从2001年启动试点以来，江西省在项目方案制定、公益林立法、项目组织、资金监督和可持续发展等方面，建立健全制度，为全省公益林补偿政策顺利推进和实施发挥了重要作用。

表1 江西省森林生态效益补偿制度建设情况

1.2 加大生态补偿投入力度

1.2.1 优化补偿范围

江西省5次对省级以上生态公益林补偿面积进行调增，截至2021年，全省省级以上公益林面积达到342.46万hm2，是2001年政策启动之初的2.7倍，占全省林地面积的近32%，高于国家明确的“重点防护林和特种用途林的面积不得少于本行政区域森林总面积的30%”规定。

1.2.2 加大资金投入

先后8次提高生态公益林补偿标准，由2001年政策启动之初的补助75元/hm2，到2021年达到322.5元/hm2，位居全国前列，中部省份首位。2021年，中央和省级财政年度投入补偿资金达到11.2亿元，是2001年投入资金的11.8倍，其中省级投入6.6亿元，占比58.9%。

1.2.3 加大地方投入

部分市、县财政主动筹集资金支持生态公益林补偿，从2005年开始，景德镇市安排100万元资金，用于当地1.33万hm2市级生态公益林的补偿，2021年资金规模达到420万元，补助标准保持与国家和省级公益林补偿标准一致。从2012年开始，新余市每年投入资金63万元，在孔目江流域上游周边实施市级生态公益林补偿，补偿面积0.19万hm2，补偿资金由市县两级财政4:6承担，项目的实施使孔目江流域生态保护得到明显加强，确保了当地人民的饮用水安全，深得群众赞誉。

1.3 健全生态补偿模式

1.3.1 加大重点区域生态公益林保护力度

2019年，探索开展生态公益林差别化补偿试点，对国家级自然保护区范围内的17.93万hm2生态公益林实施差别化补偿，即对全省国家级自然保护区范围的生态公益林，在全省统一补偿标准每亩21.5元的基础上，另外再提高5元，达到397.7元/hm2的标准，调动当地群众对生态公益林保护的积极性。

1.3.2 探索重点区域非国有林赎买

支持铜鼓等8个县通过租赁、完全赎买、协议封育、征收、置换等方式，赎买林地1.45万hm2，重点用于生态保护，破解了森林经营与生态保护间的矛盾，推动实现“社会得绿、林农得利”的目标，从2017年启动试点，截至2021年累计投入资金 8 000 万元。

1.3.3 探索生态公益林金融融资机制

2018年出台了《江西省公益林(天然商品林)补偿收益权质押贷款管理办法(试行)》《江西省林权抵押贷款管理办法(试行)》，将公益林补偿收益权纳入金融机构融资担保范围，联合江西省农信联社推出公益林(天然商品林)补偿收益权质押贷款产品，促使全省公益林获得补偿质押权能，在保护生态的前提下实现价值利用最大化，着力破解林农林企业融资难、慢、贵等难题。

1.4 提升经营管理水平

1.4.1 推动生态公益林管理信息化水平

将生态公益林与全省森林资源二类调查、林权制度改革等数据对接，至2010年底，全省完成了340万hm2公益林的地形图扫描纠错、小班界线矢量化、数据建库、图表关联、系统集成等，建成了公益林地理信息系统，实现了公益林管理从纸质档案到电子档案的转变。

1.4.2 推动生态公益林管护纳入“林长制”管理

2019年江西省全面推行“林长制”，整合森林资源管护力量，将公益林护林员纳入整合范围，“统一区划管护网格，统一购买劳务，重新落实管护责任”，生态公益林管护成为江西省林长制的主要任务之一。

1.4.3 规范生态公益林经营

要求生态公益林区域内的阔叶林实行全面禁伐，对生态公益林区域内的荒山荒地、火烧迹地等宜林地在3年内造林，明确对区划为生态公益林但未给予补偿的可视同商品林经营等政策，为全省生态公益科学经营，提质增效发挥了重要作用。

1.5 完善措施巩固政策成效

1.5.1 实施生态公益林政策保险

2009年，江西省与中国人保财险合作，对纳入补偿省级以上生态公益林实行火灾保险。2010年开始，对全省生态公益林实行综合保险，保险范围覆盖暴雨、暴风、洪水、泥石流、冰雹、霜冻、台风、暴雪直接造成保险林木流失、掩埋、主干折断、倒伏或死亡，森林病虫害等死亡林木，当年全省赔付公益林火灾保险61宗，理赔面积0.21万hm2，理赔资金870余万元，有效降低了公益林经营风险，保障林农的权益，受灾公益林得到及时更新，确保了公益林生态功能的持续发挥。

1.5.2 加大政策宣传巩固政策成效

2008、2009年安排省级财政资金400余万元，在庐山、井冈山、三清山和南昌市昌北机场等主要路口，设立公益林保护大型宣传牌20余处，广泛宣传生态公益林补偿政策。全省各级林业主管部门，坚持通过会议、发放宣传单、出动宣传车、竖立宣传碑牌，公布举报电话等，宣传公益林保护政策，公示公益林范围和界定情况，威慑破坏公益林等违法犯罪，生态公益林补偿政策被广大群众所熟知，得到了很好执行。

2 江西省森林生态公益林补偿制度取得成效

2.1 森林资源质量稳步提高

经过20年的保护和经营，江西省生态公益林以杉松阔混交林、落叶和常绿阔叶混交林为主体的森林结构逐步形成，野生动物栖息地得到很好恢复和保护，生物多样性不断丰富，野生动植物种类明显增多，天然水库、基因库、种子库得到了有效保护。2018年，全省公益林落界面积中，森林面积达到329.76万hm2，占公益林总面积的95.51%，森林以乔木林为主，其次是竹林和国家特别规定灌木林。林分种类主要以水源涵养林、水土保持林为主，面积和蓄积分别占全省公益林的82.63%和74.44%。马尾松、杉木，以及混交林和阔叶林为主，其中乔木型植被类中针叶林占比为60.14%，活力木蓄积量占比52.2%。林龄以中幼林为主。

2.2 生态系统服务功能得到增强

2016年江西省森林生态系统综合效益达到 13 510.22亿元，森林生态效益 10 096.33亿元，占74.73%;经济效益 2 614.28亿元，占19.35%，社会效益799.61亿元，占5.92%。其中：在调节水量、净化水质、涵养水源等提供生态服务功能价值达到 5 348.78亿元；提供负离子，吸收二氧化硫、氟氧化物、氮氧化物、滞尘等净化大气环境的价值达到 1 424.7亿元；生物多样性保护 1 432.19亿元，在公益林区，生态脆弱、水土流失和地力衰退状况得到有效控制，原来一些岩石裸露、植被稀疏的地段，如今满山翠绿，森林资源得到有效恢复，生态公益林在涵养水源、保育土壤、固碳释氧、积累营养物质、生物多样性保护、净化大气环境和森林游憩等方面发挥了重要生态系统服务功能，

2.3 社会效益得到充分发挥

江西省森林生态系统产生的社会效益为799.61亿元。其中:森林游憩价值632.48亿元，占79.10%;提供就业机会价值67.15亿元，占8.40%;科学、文化及历史价值99.98亿元，占12.50%。通过生态公益林的有效管理和保护，全省生态环境质量明显提高，生态系统更加稳定，抵御自然灾害能力得到增强。政策实施增加了民生福祉，其中：2021年全省年度增加地方资金投入11亿元以上，提供公益性管理岗位2万余个，生态公益林林分蓄积逐年增大，间接增加了林农收入。绿色产业发展得到有效促进，良好的公益林区生态环境和景观效果，为巩固发展江西生态旅游品牌，吸引投资和吸引人才提供了广阔的发展空间。

3 江西省生态公益林补偿制度存在的困难和问题

生态补偿制度的实施给全省林农带来了直接的、稳定的经济收益，提高了森林保护的积极性。在扩大补偿面积、提高补助标准等完善补偿制度方面取得了一定成效，但尚未能够结合资源优劣、区位和经济社会发展等情况实行科学、精准补偿。

3.1 补偿资金投入渠道单一

江西省生态公益林补偿资金主要来源于中央和省级财政投入，补偿政策未体现“谁受益，谁补偿”的原则。生态公益林补偿政策实质是生态公益林受益者给予生态公益林所有者、经营者和保护者的补偿费用，是对经营管理者利益损失的补偿，与财政补助有所不同。补偿资金尚未建立稳定的筹集渠道，来源无法得到保证。

3.2 补偿标准偏低

在实行林权制度改革后，江西省大部分集体所有的生态公益林已分山到户，户均生态公益林面积不足1.33 hm2，按照现行补偿标准补助322.5元/hm2计算，每年每户补助资金仅430元，与经营商品林相比，以南方地区主要栽种的杉木树种估算，每年的收益应为 4 200元，远远高于现行的公益林补偿收入。与森林生态系统综合效益相比，安排的年度财政补偿资金也是相差甚远。在一定程序上影响了经营者对生态公益林经营管理的积极性，给生态公益林的补偿管理工作带来难度。

3.3 补偿方式相对简单

目前，江西省生态公益林补偿政策基本采取统一的补偿标准，未结合地区间经济发展水平、农民的机会选择、不同的生态区位、林分质量高低和经营规模等客观因素，建立有针对性的补偿形式和补偿标准，未凸显生态公益林保护经营的重要性，在一定程度上也影响了林农对生态公益林保护、经营的积极性。同时，对财政补偿资金使用绩效的提升作用也非常有限。

3.4 保护基础设施薄弱

江西作为南方重点集体林区，生态公益林多分布在赣江等五河源头重点生态功能地区，多为地形复杂，通讯不畅，交通不便的山区。近年来，在国家的大力支持下，积极推动林区公路的硬化改造，一定程度上改善了林区道路的路况，但路网密度偏低的现状并未改变，据测算，仅为每万亩林地1.4 km，加之山区自然灾害多发频发，管理养护要求较高，亟需加大林业基础设施建设投入，为生态公益林管护、经营提供支撑。

4 完善生态公益林补偿政策的建议

优化完善生态补偿政策，贯彻执行新修订《森林法》相关精神，坚持公益林和商品林实行分类经营管理，突出主导功能，实现森林资源永续利用。

4.1 拓宽生态补偿投入渠道

进一步明确事权职责，完善生态公益林多渠道补偿机制，加大市、县(区)政府和社会受益主体投入力度。落实重点生态功能区转移支付政策，受益地区加大对森林生态保护和生态产品供给地区补偿力度。建立健全生态产品交易制度，由林业行业部门组织与生态产品使用受益行业部门，如旅游、供水、矿山、水电等部门进行交易，将交易获得的收益，用于生态效益补偿。

4.2建立科学补偿机制

依托森林资源管理信息化、精准化和动态化的有利条件，通过森林资产评估，明确生态地位差异，确定合适的补偿标准。建立合理的激励机制，对生态公益林管护成效进行绩效评价，对水源保护区、风景名胜区、自然保护区、国有天然林区等重点区域，根据生态区位、资源优劣，实行分级、分类补偿。对生态较脆弱地区、重要生态保护区域探索非国有林租赁、赎买、置换等保护措施。结合东部与西部地区，南方与北方人均林地差异，以及森林经营收益差别等因素，在国家层面建立差别化补偿政策。

4.3 健立补偿融资机制

江西省通过出台《江西省林权抵押贷款管理办法(试行)》《江西省公益林(天然商品林)补偿收益权质押贷款管理办法(试行)》将公益林补偿收益权纳入金融机构融资担保范围，促使全省公益林获得补偿质押权能，激活“沉睡”的森林资源，对有效破解林农林企融资难、慢、贵等难题，起到了重要作用，建议将该政策措施上升为国家政策，进一步激发森林生态效益补偿助推经济社会发展潜力。

4.4 盘活生态公益林林地资源

落实《森林法》合理利用公益林林地资源要求，将生态公益林经营纳入社会、经济、文化、政治及土地资源等社会管理中，采用综合森林经营措施，细化鼓励政策，充分利用林地资源，推动广大林农发展林下种养，依托种植花卉、食用作物、药材，栽种绿化树种，养殖家禽，推出生态产品，发展生态旅游，进一步提高林地生产力，充分发挥公益林生态功能，增加生态公益林保护经营收入。

4.5 提高生态公益林质量

优化完善生态公益林保护政策，鼓励对功能低下的疏林、残次林等低质低效生态公益林实施林分改造、中幼林抚育和近成熟林皆伐更新等，提高公益林的质量、生态保护功能和公益林木材经营收益。

本研究全面梳理了江西省生态公益林补偿政策实施20年来开展的各项工作,认为江西省对于生态公益林补偿的范围、标准、补偿途径、补偿方式和配套措施都建立了相应的管理制度，采取了行之有效的管理措施，达到了预期的保护效果，补偿政策得到了当地群众的支持和肯定。同时，以江西省为例对生态公益林补偿实施中存在的困难和问题进行了系统分析，提出了优化完善建议，为进一步优化完善生态公益林补偿政策提供了思路。