中央调剂金制度对各省份养老金负担效应研究*

陈元刚，刘嘉艳，齐嵩喆

（1，2，3 重庆理工大学， 重庆 400054）

一、引言与文献综述

近年来，由于我国生育水平持续下降，未来人口总量趋于负增长以及我国老龄化程度不断加深，养老金负担不断加重， 部分省份开始陆续出现累计赤字，城镇企业职工养老保险基金的可持续性受到了极大的挑战。 2017 年10 月18 日，习近平同志在十九大报告中明确提出要尽快实现养老保险的全国统筹。由于我国各个省份之间的人口性别比例不同，年龄和经济结构存在差异，省际之间养老保险基金不平衡问题较大，养老保险全国统筹想要实现“一步到位”的难度系数自然也会很高，所以需要“循序渐进”，逐步进行。2018 年5 月30 日，国务院印发《关于建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度的通知》， 明确提出要率先建立养老保险基金中央调剂制度，作为全国统筹的第一步，缓解各省份之间养老保险基金不平衡的矛盾，以此增强基本养老保险制度的可持续性。

现阶段，国内外对此的相关研究较少，且大都偏向于测算分析。 魏升民、向景和马光荣（2018）通过静态模拟测算了在中央调剂金制度下，各省份养老保险基金的运行状况，研究结果表明，内陆省份在中央调剂金制度下养老金压力有了明显的减少，并且各省份之间养老压力的差距也有一定程度的改善； 金银凤、史梦昱（2019）以全国31 个省区市2000-2017 年的面板数据为基础，通过建立空间杜宾模型进行了回归分析，研究结果表明调剂金制度的落实能够较为明显地改善各个省区市之间养老金不平衡的问题； 彭浩然、王琳琳（2019）通过构建精算模型定量考察了不同中央调剂金比例对缩小不同地区之间养老金负担差距的影响，结果表明中央调剂金制度在短期内能够有效缩小各地区间养老金负担的差距，且最佳调剂金比例为5%；石晨曦、曾益（2020）运用泰尔指数法和精算原理测算研究了中央调剂制度对八大经济区域的影响，结果表明中央调剂制度在一定程度上能够缩小不同经济区域间的养老负担差距，且提高上解比例、遵缴机构改革对调剂效果有正向促进作用；范维强、刘俊霞和杨华磊（2020）从上解方案和拨付方案两个角度出发，模拟了中央调剂制度实施的变化情况，研究发现中央调剂金制度在一定程度上可以平衡各省份之间的养老负担；周心怡、蒋云赟（2021）构建了两期异质性行为人世代交叠模型，探讨基本养老保险全国统筹改革政策对各地区养老保险基金收支余缺的影响，研究结果表明，配套措施中的缴费率的降低和征缴率的提高有助于加强调剂效果，从而改善各地区间不平衡的问题；张松彪、刘长庚和邓明君（2021）通过构建精算模型重点考察了全国统筹对未来中国各个省份基础养老金缺口的影响，研究结果表明，中央调剂制度可以有效地均衡各个省份之间的养老负担，但无法从根本上化解基础养老金缺口。

由以上文献可知， 中央调剂金制度作为全国统筹的“第一步”，在一定程度上能够实现均衡不同省份间养老负担的目标。然而，已有研究大都是以基础养老金为对象， 并以此单独研究中央调剂金比例调整或者征缴率提高对养老金可持续性影响的文献， 而以基本养老金为研究对象、 分析延迟退休政策实施和遵缴机构改革对中央调剂力度影响的文献却非常少。基于此，本文通过构建精算模型，从长期角度出发，分析测算各个省份在中央调剂制度下的养老保险基金运行情况以及各种仿真情景的模拟研究。本文的创新主要体现在：第一，人口规模预测精算模型中充分考虑了省际流动，且将受益人口严格分类为“老人”“中人”和“新人”；第二，本文研究对象是中国城镇企业职工基本养老保险基金， 既测算了基础账户养老金也考虑了个人账户养老金；第三，仿真模拟实验设计了未实行中央调剂制度、实行中央调剂制度、加强中央调剂制度、渐进式延迟退休等这五个情景， 不仅能够定量测算分析出中央调剂制度的政策效果， 而且还能够为养老保险尽快实现全国统筹提供政策建议。

二、人口规模预测精算模型

（一）模型假设

1.测算区间。出于各项参数数据可得性和时效性的考虑，本文的测算区间设定为2021-2050 年。

2.平均参保年龄。 本文参照王翠琴、岳晓和薛慧元（2021）的做法，假定城镇职工平均参保年龄为22周岁。 并且，设定职工自参保后持续缴纳养老保险费用直到退休，不存在“断保”或 “停保”等现象。

3.平均退休年龄。我国现行的退休年龄方案：男性职工60 周岁退休， 女性职工50 周岁退休， 女性干部55 周岁退休。 根据王翠琴、田勇和薛慧元（2017），女性干部仅占职工总数的10%， 女职工和女干部的加权平均退休年龄为50.5 周岁，因此本文假定男性和女性城镇职工的平均退休年龄分别为60 周岁和50 周岁。

4.终极寿命。 本文参照生命表的做法，假定人口终极寿命为105 周岁。

（二）精算模型

预测未来人口规模作为人口学研究旗下的一个重要分支，对我国社会经济发展的影响逐渐增大。 在实际的人口预测中， 由于人口本身存在着出生率、死亡率以及迁移率这三大变动要素，因此，本文采用基于人口学原理的队列要素法对未来各个省份的人口规模进行动态预测，从而确定未来各年度的参保人口数和受益人口数。

1.人口规模预测模型

新生人口规模预测。 目前，国内外文献对此的测算研究方法可以归纳为以下两种： 一种是以整体人口规模作为基数乘以相应的出生率， 另一种则是以整体育龄妇女人口规模作为基数乘以相应的生育率。 在本文中， 为了重点突出各个省份 （在以下公式中统一简称“省”）之间新生人口出生率的差异性，故而采用第一种测算研究方法。 s 省t 年新生人口数=s 省t-1 年整体人口数×s 省t 年出生率×s 省t 年新生人口性别比例。以P表示人口数，s 表示省份，t 表示年份，x 表示性别，其中，当 x=m 时为男性，x=f 时为女性，n 表示年龄，N 表示终极寿命，b 表示出生率，sex 表示新生人口性别比例，于是，s 省t 年新生人口数为：

非新生人口规模预测。死亡率和迁移率是影响未来非新生人口数的两大重要变动要素，需要将其纳入到预测模型中。 s 省t 年非新生人口数=s 省t-1 年非新生人口数×（1-s 省 t-1 年死亡率）+s 省 t 年净迁入人口数。以d 表示死亡率，NM 表示净迁入人口，其中，当NM＜0 时表示为净迁出人口，因此，s 省t 年非新生人口数为：

根据公式（1）和公式（2），可推导出 s 省 t 年人口数为：

2.参保人口规模预测模型

s 省t 年城镇职工基本养老保险参保人口数=s 省t年城镇人口中的就业人数×s 省t 年城镇职工基本养老保险覆盖率×s 省t 年城镇职工基本养老保险收缴率。 以PA 表示参保人口数，a 表示平均参保年龄，re 表示平均退休年龄，u 表示城镇化率，j 表示城镇就业率，c 表示城镇职工参保率，η 表示城镇职工基本养老保险收缴率，则s 省t 年的城镇职工基本养老保险参保人口数为：

3.受益人口规模预测模型

根据国务院1997 年7 月16 日发布的《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》（国发〔1997〕26 号）和 2005 年 12 月 3 日发布的《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》（国发〔2005〕38 号）等相关文件规定，我国城镇职工基本养老保险的受益人口被划分为了 “老人”“中人”和“新人”这三类。

“老人”受益人口规模预测。 在本文，“老人”是指在1997 年之前就已经退休的城镇职工。 因此，以2021 年为衡量时间点，男性“老人”和女性“老人”的年龄区间分别为84-105 周岁和74-105 周岁。 于是，s省t 年的男性“老人”受益人口数和女性“老人”受益人口数分别为：

“中人”受益人口规模预测。 在本文，“中人”的定义需要同时满足工作时点和退休时点的要求，即1997 年之前参加工作和1997 年之后退休。所以，2021年，男性“中人”和女性“中人”的年龄区间分别为47-83 周岁和47-73 周岁。 在此，值得特别注意的是，在所有“中人”退休之前，“中人”受益人口的年龄区间为法定退休年龄到最年长“中人”的年龄；当所有“中人”退休以后，“中人”受益人口的年龄区间则变为最年轻“中人”的年龄到最年长“中人”的年龄。 以am 表示男性“中人”受益人口中最年轻的年龄，af 表示女性“中人”受益人口中最年轻的年龄。 所以，s 省t 年的男性“中人”受益人口数和女性“中人”受益人口数分别为：

“新人”受益人口规模预测。 在本文，“新人”的定义是1997 年之后才参加工作的城镇职工。 因此，以2021 年为衡量时间点，男性“新人”和女性“新人”的年龄区间均为22-46 周岁。其中，值得注意的是，男性“新人”和女性“新人”最早退休的时间不一致，男性“新人”最早于2035 年退休，而女性“新人”最早则于2025 年就会退休。因此，s 省t 年的男性“新人”受益人口数和女性“新人”受益人口数分别为：

（三）参数设定和数据说明

1.各个省份新生人口出生率b

各个省份的新生人口出生率本身在不同的年份之间就存在着或多或少的波动，如果仅仅截取某一年的面板数据作为依据进行测算研究会存在较大的误差。与此同时，尽管近年来我国不断优化生育政策，从“双独二孩”“单独二孩”“全面二孩”到现如今的“三孩政策”，旨在提高出生率以应对老年危机，但实际影响较小。所以，本文取2016-2020 年《中国人口和就业统计年鉴》中各地区出生率的平均值作为未来各个省份新生人口出生率的测算研究依据。

2.各个省份新生人口性别比例sex

各个省份新生人口性别比例是指各个省份在一定的时期内新生男婴总数与新生女婴总数的比例，通常以女婴数为100 时所对应的男婴数来表示。生物学原理表明，在自然且随机的情况下，新生人口性别比例应该趋近于1∶1。然而事实上，20 世纪50 年代中期，联合国从人口学和统计学的角度出发，明确认定了新生人口性别比例的正常值域为 102∶100～107∶100 之间。 2020 年第七次全国人口普查数据显示，我国平均新生人口性别比例为111.3∶100，虽然高出了联合国认定的正常值域， 但是与2010 年第六次全国人口普查数据相比较下降了6.8%，演变趋势良好。 因此，本着可持续发展理念，本文设定各个省份平均新生人口性别比例保持107∶100 这一正常比例数值不变。

3.各个省份分性别、年龄死亡率d

每次人口普查都会有相应的人口普查资料数据，通过数据查询可以得到各个省份分性别、分年龄的死亡率。 我国人口普查每10 年一次， 最近一次是2020年第七次人口普查。 因此，本文以第七次人口普查的各个省份分性别、年龄死亡率的数据为基础，运用金博轶（2012）提出的Currie 模型对未来各个省份分性别、分年龄的死亡率进行动态预测。

4.各个省份净迁入（或净迁出）人口NM

本文计算各个省份净迁入人口的具体方法为：先用各个省份“七普”的净迁入人口数减去“六普”的净迁入人口数， 得到各个省份十年间的净迁入人口数量， 然后再用此数据除以10 得到每年的净迁入人口数。 由于《中华人民共和国社会保险法》规定“城镇职工基本养老保险最低累计缴费期限为15 年”， 因此，本文具体研究各个省份净迁入（或净迁出）人口时只需考虑各个省份0-45 周岁之间男性和0-35 周岁之间女性的迁移情况即可。

5.各个省份城镇化率u

“七普”公告数据显示，我国城镇人口比重已经达到63.89%，与“六普”数据相比较，比重上升了14.21个百分点，城镇化程度进一步加深。 《城市蓝皮书：中国城市发展报告No.12》预计到2030 年我国城镇化率将达到70%，2050 年将达到80%左右。 在本文中，参照张松彪、刘长庚和邓明君（2021）的做法，设定各个省份的城镇化率在原基础上每年以0.85%的增长率增长，当达到80%这一临界值时，便设定该省份未来的城镇化率保持这一数值不变。

6.各个省份城镇就业率j

城镇就业率是指一定时期内城镇就业人数与城镇可能参加社会劳动总人数的比值。 根据历年《中国人口与就业统计年鉴》计算分析研究，我国各个省份的城镇就业率差距不大， 且都长期保持在80%-85%之间，因此，本文取其平均值82.5%作为各个省份的城镇就业率。

7.各个省份城镇职工基本养老保险覆盖率c

近年来，我国城镇职工基本养老保险覆盖率呈现出一种稳步上升的趋势。 2020 年末，我国城镇职工基本养老保险覆盖率达到了70%，基本实现了“制度全覆盖”。2021 年 6 月 30 日，《人力资源和社会保障事业发展“十四五”规划》把“基本养老保险参保率”纳入我国经济社会发展量化指标的范畴当中，旨在进一步提高制度覆盖率，实现更高水平的全覆盖。在本文中，参照薛惠元和张寅凯（2018）的做法，设定各个省份城镇职工基本养老保险参保率在原基础上每年以1%的增长率增长，直至达到100%实现全覆盖。

8.各个省份城镇职工基本养老保险征缴率η

城镇职工基本养老保险收缴率等于当年城镇职工基本养老保险实际征缴额与当年城镇职工基本养老保险应征额之比。 实际操作中，各个行业的企业部门或多或少存在着征缴保费不严格的现象， 除此之外， 职工缴费不充分、“漏缴少缴” 现象也时有发生。《中国企业社保白皮书2021》数据显示，我国社保基数完全合规的企业数量再次下降， 占比由2020 年的31%降至2021 年的29.9%，企业社保缴费合规之路任重而道远。 本文参照邓大松等（2018）的做法，设定各个省份城镇职工基本养老保险征缴率在2021-2035年之间为70%，2036-2050 年之间为80%。

三、养老保险基金收支精算模型

（一）模型假设

1.测算对象。本文测算的是中国城镇企业职工基本养老保险基金缺口，即基础养老金账户和个人账户养老金缺口的结合。

2.测算范围。 鉴于数据的可得性，本文的测算研究范围未考虑我国港澳台地区， 仅为中国大陆的31个省份。

3.本文研究不考虑外部资金流的影响，各个省份的基金收入仅考虑中央调剂基金拨付额和缴费收入两者，基金支出也只需考虑中央调剂基金上解额和基本养老保险支出这两大类。

（二）精算模型

1.基金收入测算模型

中央调剂金拨付额。中央对基金实行收入与支出持平的调剂政策，根据该项政策的要求，全国每个公民获取的基金拨付额是相同的，具体数值由中央筹集到的调剂基金总额除以人社部和财政部核定的全国离退休人数计算得到。 因此，s 省t 年的中央调剂基金拨付额=全国人均中央调剂基金拨付额×s 省t 年的离退休人数。以VB(C)s,t表示s 省t 年的中央调剂基金上解额，则s 省t 年的中央调剂基金拨付额VA(1)s,t为：

s 省t 年城镇职工基本养老保险基金缴费收入=s省t-1 年在岗职工平均工资缴费率×s 省t 年城镇职工基本养老保险参保人口数。 以表示在岗职工平均工资，g 表示在岗职工平均工资增长率，θ 表示缴费率， 则s 省t 年城镇职工基本养老保险基金缴费收入VA(2)s,t为：

2.基金支出测算模型

中央调剂基金上解额。 根据国发 〔2018〕18 号文件，各个省份以在岗职工平均工资和在职应参保人数作为计算上解额的基数。 以α 表示上解基数占平均工资的比例，β 表示上解比例，则 s 省t 年的中央调剂基金上解额 VB(C)s,t为：

根据国发〔2005〕38 号文件规定，基本养老保险支出执行“老人”老办法、“中人”过渡法、“新人”新办法。“老人” 的基本养老金按照改革前的老办法计发，“中人”的基本养老金由基础养老金、过渡性养老金和个人账户养老金三部分构成，“新人”养老金则由基础养老金和个人账户养老金两部分构成。

“老人”基本养老保险支出。“老人”养老金的发放仍按国家原来的规定， 同时执行基本养老金调整方法。 以 λ 表示“老人”的养老金替代率，则 s 省 t 年的“老人”基本养老保险支出VB(O)s,t为：

“中人”基本养老保险支出。 根据相关规定，基础养老金=（退休时上年度在岗职工月平均工资+本人指数化月平均缴费工资）÷2×全部缴费年限×1%，过渡性养老金=退休时上年度在岗职工月平均工资×视同缴费年限×计发系数，个人账户养老金=个人账户历年缴费本息总额÷养老金计发月数。以°表示指数化平均缴费工资，T视表示视同缴费年限，T实表示实际缴费年限，e 表示计发系数，I 表示个人账户历年缴费本息总额，M 表示个人账户养老金计发月数，s 省t 年的“中人”基本养老保险支出VB(M)s,t为：

“新人”基本养老保险支出。s 省t 年的男性“新人”和女性“新人”基本养老保险支出分别为：

3.基金余额测算模型

年度基金余额测算模型。各省份各年度的基金收支余额为年度基金收入减去年度基金支出， 令Ds,t表示s 省t 年的年度基金余额，则：

Ds,t为正表示s 省t 年度养老保险基金有结余，为负表示养老保险基金收不抵支、 有缺口， 为零表示s省t 年度养老保险基金收支平衡。

累计基金余额测算模型。各省份累计基金余额等于本年度的基金差额与上年度累计基金差额的本息和。 令R 表示基本养老保险投资收益率，Fs,t表示s 省t 年的累计基金余额，则：

Fs,t为正表示s 省t 年累计养老保险基金有盈余，为负表示累计养老保险基金有缺口。

（三）参数设定和数据说明

由于数据可得性的限制，与此同时也为了方便计算，本文参照艾慧、吴延东等（2012）的做法，设定各个省份的城镇在岗职工平均缴费指数为100%， 即各个省份指数化平均缴费工资与当地的城镇在岗职工平均工资相等。

2.各个省份平均工资增长率g

根据国家统计局《分省年度数据》栏目可得到各个省份分年度的城镇单位就业人员平均工资，本文取各个省份近五年城镇单位就业人员平均货币工资指数的平均值作为测算研究依据。

3.视同缴费年限T视

本文假设参保人在1997 年之前没有进行养老保险的缴费，那么职工自22 岁参加工作之日起到1997年这之间的时间为“中人”的视同缴费年限。

4.各个省份基本养老保险缴费率θ

城镇职工基本养老保险费用由个人和企业共同缴费承担， 目前各个省份的个人缴纳比例均为8%，企业缴费比例由于各个省份经济发展水平不同而有所差异。 近年来，为减轻企业负担，人社部于2016 年4 月号召逐步降低企业养老保险缴费率。《社会保障绿皮书2019》显示，目前上海为20%，福建和山东为18%，浙江和广东为14%，其他省份均为19%。

5.上解比例β

根据《国务院关于建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度的通知》（国发〔2018〕18 号）规定，上解比例以3%为基础，逐步提高。后文情景三中将对上解比例β 进行敏感性分析，以测算研究不同上解比例对各个省份养老金缺口的影响。

6.各个省份“老人”养老金替代率λ

本文参照张松彪、刘长庚和邓明君（2021）的做法，设定各个省份“老人”养老金替代率为85%。

7.各个省份“中人”过渡性养老金计发系数

“中人”过渡性养老金计发系数的值按规定在1%-1.4%， 各省的具体情况以各个省份劳动和社会保障主管单位的通知为准，目前北京和天津为1%，浙江和云南为1.4%，四川、山东、湖南、山西和安徽为1.3%，其余省份为1.2%。

8.个人账户养老金记账率r

根据《关于印发统一和规范职工养老保险个人账户记账利率办法的通知》（人社部发 〔2017〕31 号），从2017 年6 月开始， 国家统一公布企业职工基本养老保险个人账户记账利率，并且要求其数值不得低于同期银行存款利率，因此本文按照最近5 年记账利率的加权平均数7.474%作为测算研究依据。

9.基本养老保险投资收益率R

在当前低利率和优质资产荒的市场环境下，加强基本养老金基金权益投资势在必行。 根据《国务院关于印发基本养老保险基金投资管理办法的通知》（国发〔2015〕48 号），我国基本养老保险自 2016 年开始由全国社会保障基金理事会受托运营，本文设定基本养老保险投资收益率R 为最近5 年投资收益率的平均值6.89%。

四、情景设计与模拟

（一）情景一：未实行中央调剂制度

本文首先模拟未实行中央调剂制度情景下2021-2050 年各个省份年度基金余额和累计基金余额的情况， 即具体实验中不考虑收入模型中的中央调剂金拨付额和支出模型中的中央调剂金上解额。 根据前文的精算模型和参数设定，实验结果如表1 和表2 所示：

表1 各省城镇职工基本养老金年度余额预测 单位：亿元

表2 各省城镇职工基本养老金累计余额预测 单位：亿元

根据表1 和表2 可以分析总结出以下几点结论：

第一，2021 年，各个省份城镇职工基本养老金的年度余额和累计余额都存在着较大的差异。 从年度余额来看，收支盈余的仅有6 个省份，从高到低依次为广东 （628.04 亿元）、 北京 （342.79 亿元）、 云南（30.57 亿元）、西藏（21.77 亿元）、新疆（5.28 亿元）和湖南（4.45 亿元）。其余25 个省份均存在收支缺口，浙江的年度基金缺口最大，高达1323.57 亿元，上海和辽宁位居二、 三， 缺口金额依次为1045.15 亿元和1023.95 亿元。从累计余额来看，除了黑龙江存在累计基金缺口（-419.52 亿元），其余省份的基金累计余额均为正数。 其中，广东的累计基金余额最多，为20971亿元，北京和江苏位列二、三，分别为7338.21 亿元和5181.37 亿元。本文认为，不同省份之间养老保险制度赡养率的差异是造成以上结果的重要原因。 东部沿海地区由于得天独厚的自然条件和经济发展的利好政策，吸引了全国大量的劳动力向其聚集，进而降低了制度赡养率。 以广东省为例，由于珠三角的快速发展， 越来越多的外省人口不断流入，“七普” 公报显示，2021 年广东的外省流入人口高达2962.21 万人，位居全国第一。 大量的迁入人口不仅对广东省的经济增长和社会发展起到了正向作用， 而且还提升了该省的赡养率水平，2020 年广东省城镇职工基本养老保险退休领取人口数与该省在职参保人口数的比值仅为0.14，因此，养老金自然会出现结余。 还有一些沿海省份， 虽然良好的经济发展态势吸引了大批的劳动力，使其在职参保人口数不断增加，但由于老龄化程度较高，退休职工较多，养老金依然会存在收支缺口（例如上海）。 与东部发达地区比较而言，我国中西部地区和东北地区由于自然条件较差， 经济发展水平相对较低，其制度赡养率自然也就较高了。 以黑龙江为例， 一方面由于其在计划经济时期承担了过多的国家工业化成本，导致其历史包袱沉重；另一方面由于自身经济发展相对滞后，职工工资水平低，企业和个人缴费能力弱以及青壮年外流严重， 导致其基金征缴收入过低。 由于综合影响，2020 年黑龙江省城镇职工基本养老保险退休领取人口数与该省在职参保人口数的比值高达0.63，位居全国第一，因此养老金出现缺口难以避免。

第二，到2035 年，各个省份城镇职工基本养老金的年度余额和累计余额仍然存在着较大的差异。 从年度余额来看，除了北京和西藏，其余29 个省份的年度余额都为负数，其中，上海的年度基金缺口最大，为 5502.42 亿元， 浙江和辽宁紧随其后， 分别为5282.29 亿元和4721.45 亿元。从累计余额来看，有10个省份存在累计基金结余，其中，上海、北京和广东位列前三， 分别为 29245.37 亿元、20341.68 亿元和15427.51 亿元， 相较于 2021 年， 分别增长约 130%、177%和-26.43%。 其余的21 个省份均存在累计基金缺口，其中山东的缺口最大，达到了54801.26 亿元，湖南和辽宁的缺口分别为25975.53 亿元和23996.49亿元。

第三，到2050 年，所有省份的年度基金余额均为负数，累计余额方面，除了北京、上海和西藏三个省份之外的其他所有省份均存在缺口。 其中，值得一提的是，在2021 和2025 年都拥有较多累计结余的广东省在2050 年的缺口规模达到了第二， 为133200.19 亿元， 山东省则为第一， 累计基金缺口为142914.93 亿元。本文认为，造成这样的结果主要有两个原因：一是我国老龄化形势日益严峻，前期的缴费人口随着年龄增长开始陆续退休， 领取养老金的受益人口增长迅速；二是我国生育率持续走低，劳动力人口供给不足，缴费人口增长乏力，进而导致赡养率持续走高，基金收支严重失衡。

图1 给出了2021-2050 年全国层面的累计基金滚存额的情况。 从演变趋势来看，2021-2026 年，我国城镇职工基本养老金的累计资金一直存在结余，不过其规模呈逐年变小的趋势；2027 年之后，累计养老金开始出现缺口，并且，基金缺口规模呈逐年变大的趋势，直到 2050 年达到 1382590.26 亿元。 本文认为，在不实行中央调剂制度的背景下， 我国的城镇职工基本养老金结余终将会被耗尽， 如果不采取实时的补救措施，基金缺口将会越来越大，养老负担也将会越来越重。

图1 2021-2050 年全国层面城镇职工基本养老金累计余额

（二） 情景二：实行中央调剂制度

2018 年7 月1 日，为实现基本养老保险制度的可持续性发展，国务院决定在现行的城镇企业职工基本养老保险省级统筹的基础上， 建立中央调剂制度，对各个省份的基本养老保险进行适度调剂。根据前文的精算模型和参数设定模拟测算实行中央调剂制度对各个省份年度基金差额和累计基金差额影响的情况，结果如表3 和表4 所示。

表3 中央调剂制度对各省份城镇职工基本养老金年度余额的影响 单位：亿元

根据表3 和表4 可以分析总结出以下几点结论：

第一， 中央调剂制度会对那些经济发展水平较高、 养老负担较轻的省份造成基金净转出的影响，与此同时也提前了这些省份出现年度基金缺口和累计基金缺口的时间，例如北京、浙江和广东等；然而，那些经济发展水平较低、养老负担较重的省份则会出现基金净转入的现象，与之相对应的就是年度基金缺口和累计基金缺口的时间推迟，例如辽宁、吉林和黑龙江。

第二，某些省份虽然在前期存在基金净转出的情况，但是随着后期养老负担的增大，则又会出现基金净转入的情况，例如上海和福建；与此同时，某些省份虽然在前期存在基金净转入的情况，但是随着后期养老负担的减轻，则又会出现基金净转出的情况，例如江苏、海南和贵州等。

第三， 养老保险基金中央调剂制度在一定程度上可以平衡不同省份之间的养老负担， 避免部分经济落后、养老负担重的省份面临发不出养老金的风险。中央调剂制度从本质上来说是一种存量调整机制， 当养老金出现结余时，制度的效果将会体现出来，但是当大部分的省份出现基金缺口时， 这种调剂制度则会显得不太合理并可能会引起调出资金省份的异议。因此，本文认为， 中央调剂制度并不能从根本上化解基金收支的缺口，但能有效平衡不同省份之间的养老负担。

（三）情景三：加强中央调剂力度

根据《国务院关于建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度的通知》（国发〔2018〕18 号）可知，现行的上解比例为3%，保持其他政策参数不变，将上解比例分别提高至6%和9%，根据前文的精算模型和参数设定进行敏感性分析，结果如图2 所示：

图2 不同上解比例下各省份至2050 年的累计基金余额变动情况

根据图2 可以总结出以下两个结论：第一，各省份之间累计余额的差距随着不断提高的上解比例呈现出不断缩小的趋势，这说明加强中央调剂力度更有利于平衡各地区之间的养老负担。 第二，随着上解比例的不断提高，北京的养老金结余大幅度减少，上海和西藏也从基金结余的状态转变为基金缺口的状态，天津、浙江、广东、海南、贵州、云南、青海、宁夏和新疆则是更进一步加重了累计赤字额度，与此同时，上解比例的提高也在一定程度上减轻了一些省份累计赤字的压力，例如河北、山东、黑龙江等。

（四）情景四：延迟退休和中央调剂制度结合

我国渐进式延迟退休于2017 年正式推出，正式实施最早要到2022 年，直到实现男女65 岁同龄退休。 由于目前具体方案尚未公布，本文借鉴国际延迟退休的经验和国内专家的有关建议，并且充分考虑男女差异， 假定女性退休年龄每2 年延迟1岁，男性退休年龄每3 年延迟1 岁。 将延迟退休政策和中央调剂制度相结合，模拟测算各省份累计基金余额变动情况和全国累计基金余额情况，见图3和图4。

图3 延迟退休情景下各省份至2050 年的累计基金余额变动情况

实施延迟退休年龄政策后，各个省份的累计余额有了很大程度的改善。 具体而言，延迟退休情景下的东部、中部和西部地区的累计基金余额与未延迟退休情景下的累计基金余额相比较， 平均分别增加了49.36%、16.89%和32.67%。 由此可知，延迟退休政策对东部地区的影响最大，西部地区次之，中部地区最小。 除此之外，由图3 还可得知延迟退休年龄政策的实施有利于缩小各个省份之间累计基金余额的差距，有利于平衡各省份之间的养老负担。

图4 给出了延迟退休情景下2021-2050 年全国层面的累计基金滚存额的情况。具体而言，2021-2028年，我国城镇职工基本养老金的累计资金规模虽然呈逐年变小的趋势，却一直保持着结余的状态。 2028 年之后，累计养老金开始出现缺口，相比于基准情景一，出现缺口的时间推迟了整整2 年。 随着时间的推移，基金缺口规模逐年扩大，直到2050 年达到771843.19亿元， 与基准情景一的1382590.26 亿元的缺口相比较，基金缺口规模减少了610747.07 亿元。

图4 延迟退休情景下2021-2050 年全国层面城镇职工基本养老金累计余额

在当前人口老龄化趋势逐步加重的背景下，我国劳动人口相对越来越少， 然而退休的人口却越来越多，养老负担逐步增加。本文认为，延迟退休年龄政策和中央调剂制度的结合实施可以有效降低养老保险的制度赡养率，弥补养老金缺口，平衡地区间的养老负担，进而实现我国养老保险基金的可持续性发展。

（五） 情景五：提高征缴率和中央调剂制度结合

中共中央办公厅、 国务院办公厅于2018 年7 月20 日印发了《国税地税征管体制改革方案》，明确从2019 年1 月1 日起，税务部门将统一征收基本养老保险费、基本医疗保险费、失业保险费、工伤保险费和生育保险费等各项社会保险费用。这一方案的颁布体现了我国社保行业的进一步发展，意味着我国养老保险市场缴费不合理、不合规现象将得到有效的控制。 本文针对其他参数保持不变而征缴率提高至90%的情况进行模拟测算，各省份累计基金余额变动情况和全国累计基金余额情况如图5、图6 所示。

图5 提高征缴率情景下各省份至2050 年的累计基金余额变动情况

图6 提高征缴率情景下2021-2050 年全国层面城镇职工基本养老金累计余额

从省级层面来看：第一，提高征缴率后，各个省份的累计余额有了较大程度的改善。存在累计结余的省份在提高征缴率后基金累计余额进一步增加，例如北京、上海和西藏；还有省份虽然在基准情景一中是累计缺口状态， 但提高征缴率后存在累计基金结余，例如青海、宁夏和新疆；其余省份在征缴率提高后累计基金缺口都有了一定程度缩小。 第二，提高征缴率和中央调剂制度双结合的实施有利于缩小各个省份之间累计基金余额的差距，有利于平衡各省份之间的养老负担。

从全国层面来看：第一，提高征缴率可以有效延迟基金缺口出现的时间，与基准情景一相比较，累计基金缺口出现的年份推迟了整整3 年，换言之，在提高征缴率和中央调剂制度结合的情景下，我国累计基金缺口于2030 年才出现。第二，征缴率的提高可以有效减少我国累计基金缺口规模。在提高征缴率和中央调剂制度结合的情景下， 我国2050 年的累计基金缺口为940471.23 亿元，与基准情景一的1382590.26 亿元的缺口相比较， 基金缺口规模有效减少了442119.03 亿元。

本文认为，养老保险缴费“不充足”“不合规”等现象是养老金出现缺口的重要因素，税务部门统一征收养老保险缴费可减少企业单位“漏缴”“少缴”等不良现象发生，进而有效提高我国养老基金的收入，以实现养老基金的长期平衡。

五、结论与建议

为了达到平衡不同省份之间企业职工基本养老保险基金负担，实现基本养老保险制度可持续性发展的目的， 国务院规定于2018 年7 月1 日起实施养老保险基金中央调剂制度。本文在充分考虑了人口变化的前提下，建立了人口规模精算模型，对未来的参保人口和受益人口进行了预测，然后根据现行城镇职工基本养老金计发办法，建立了养老保险基金收支精算模型， 对31 个省份的基金运行情况进行了五种情景的仿真分析，研究结论如下：（1）在不实行中央调剂制度的情景下，我国各个省份之间养老金的年度余额和累计余额都存在着很大的差异， 到测算期末（2050年），极小部分省份存在基金结余，而绝大多数省份存在基金缺口；（2） 中央调剂制度可以调整各个省份之间的养老金分配，减少养老金负担；（3）提高上解比例会加强中央调剂力度， 进一步均衡各省间的养老负担；（4） 延迟退休年龄政策对中央调剂效果有正向促进作用；（5）在提高征缴率的背景下，实施中央调剂制度可以有效增强调剂效果。

基于以上研究发现，提出如下建议。

第一，规范落实中央调剂制度。 中央调剂制度具有平衡养老金负担的作用，然而，目前城镇职工基本养老保险并没有完全实现省级统筹， 省级层次的信息数据库尚未完全建立，因此，各地区落实中央调剂制度时要以加快实现省级统筹为前提，同时以按时、足额上缴中央调剂金为重点。 另外，随着各个省份养老保险基金管理和信息化水平的不断提升， 各项保障措施的不断健全， 可以再进一步改革和完善中央调剂制度。

第二，加快实行渐进式延迟退休政策。 本文研究表明，渐进式延迟退休政策的实行在一定程度上有助于延迟并且缓解养老负担。由于延迟退休一方面能在增加养老保险的缴费人数同时增加养老保险基金的收入，另一方面养老保险受益人口的减少也会带来养老保险支出的减少，这一增一减在很大程度上能缓解养老保险的支付压力。 除此之外，延迟退休政策让我国养老保险基金的收支平衡有了更充足的调节空间，对养老保险制度的稳步运行有着至关重要的意义。因此，在当前我国老龄化程度不断加深的背景下，加快实行渐进式延迟退休政策是非常有必要的。

第三， 尽快做实税务部门统一征收社保这一举措。 本文的研究表明，养老保险缴费“不充足”“不合规”等现象是养老金出现缺口的重要原因，而在提高养老保险的征缴率之后， 养老保险基金收入明显提升，养老金缺口规模明显缩小。 为了有效解决社保基金长期存在的费基不实等问题，解决企业“少缴”“漏缴”等不合规的社保缴费问题，加大力度调整优化税务机构职能和资源配置，秉持“优化高效统一”的原则，将各项社会保险费用统一交由税务部门征收。

第四， 实施中央调制制度的同时也要注重公平。中央调剂基金秉持“以收定支”的原则，当年筹集的资金全部拨付地方，并且会根据各个省份的离退休人数按权分配拨付资金，这对平衡地区间由于人口结构差异过大导致的养老负担有着非常积极的意义。 但是，省际间的“互助互济”并不意味着“大包大揽的兜底”，省级政府实施中央调制制度的同时要注重公平，不能指望通过调剂金来完全弥补养老金缺口，要贯彻落实弥补养老保险基金缺口的主体责任。

第五，尽快实现养老保险全国统筹。 中央调剂制度作为实现养老保险全国统筹的第一步，在一定程度上有效均衡了地区间的养老负担。 不断加大调剂力度，尽快实现养老保险全国统筹，能在更大程度上解决我国区域发展不平衡等一系列问题。养老保险的全国统筹，既是大势所趋也是发展目标，只有通过提高养老保险的统筹层次，养老金的征缴和运营效率才会有大幅度的提高，养老金的公平才能在更大的范围内有效实现。