潍坊市自然保护地现状及整合优化对策

侯占勇，赵玉杰，吴玉新，张勇鹏

（潍坊市林业发展中心，山东潍坊 261041）

自然保护地是生态建设的核心载体，在维护国家生态安全中居于首要地位[1]。开展自然保护地整合优化是贯彻习近平生态文明思想的重大举措，是建立以国家公园为主体的自然保护地体系的重要步骤[2]。结合第三次国土资源调查数据、生态红线评估和国土空间规划，对潍坊市省级以上自然保护地基本情况进行调查摸底，摸清现有自然保护地类型[3-4]、数量、分布现状、面积、边界和主要保护对象等基本情况，调查自然保护地交叉重叠、管理体制、机构编制、人员队伍等情况，分析其存在的主要问题，提出符合潍坊自然保护地实际的整合与优化对策和建议。

1 潍坊市自然保护地基本情况

潍坊西南为泰沂山脉，东南为崂山山脉，中部为平原，北部倚靠莱州湾海域，山地、丘陵、平原、滩涂、海岛等各类地貌兼备。气候属于暖温带半湿润大陆性季风型气候，冬冷夏热，四季分明，春季风多雨少；夏季炎热多雨，温高湿大；秋季天高气爽，晚秋多干旱；冬季干冷，寒风频吹，年平均气温12.3℃。独特的地形和气候为动植物生长提供了良好的环境，同时也为建立自然保护地提供了优越的基础条件。潍坊现有省级以上自然保护地共45 处，从保护地类型来看，自然保护区2 处，森林公园10 处，湿地公园23 处，地质公园5 处，风景名胜区4 处，海洋特别保护区1 处；从保护级别来看，国家级自然保护地22 处，省级自然保护地23 处（见表1）。

表1 潍坊市自然保护地类型表

2 存在的主要问题

2.1 保护地交叉重叠

在潍坊，自然保护地的交叉重叠问题比较典型，潍坊市45 处省级以上自然保护地，存在交叉重叠的保护地有29 处，全市自然保护地交叉重叠的面积为20213.22hm2。其中两两交叉重叠的有8 处，其余的21处大部分为3 个甚至4 个自然保护地之间交叉重叠，且多为不同类型的自然保护地之间的交叉重叠。由于不同类型自然保护地的管控规则不同，导致自然保护地重叠区域在规划编制、管理政策等方面存在冲突，不利于自然保护地的保护和发展。具体交叉重叠情况（见表2）。

表2 潍坊市自然保护地交叉重叠表 单位：hm2

2.2 历史遗留问题

潍坊市的自然保护地历史遗留问题主要包括自然保护地内存在基本农田、人工集体商品林、村庄、矿业权等矛盾冲突[5]，其中有22 处自然保护地内存在有永久基本农田，有39 处自然保护地存在人工集体商品林，有15 处自然保护地内有村庄，有9 处自然保护地内有人口生活。在资源权属方面，目前潍坊市部分自然保护地内存在村民的林地、基本农田或者人工商品林、经济林，涉及后续采伐或是耕作问题。另外，还有部分自然保护地将保护价值较低和未能得到权属证明的土地划入，存在与周边村庄（社区）的争议。

2.3 管理体制问题

目前潍坊市45 处省级以上自然保护地，有23 处自然保护地设置了独立的管理机构（见表3）；未设置独立管理机构的自然保护地有22 处，大部分为省级自然保护地。45 处自然保护地中，有12 处自然保护地为一套人马多块牌子的管理体制。从事自然保护地管理的人员大多为临时抽调人员，对自然保护地的重要性认识还不到位，自然保护地管护的专业知识储备不足，没有形成上下衔接机制，考核机制也不完善，规章制度落实还不到位。部分自然保护地管理机构的行政级别不高，人员配置不足，且缺少专业技术人员，不利于保护工作的开展。2018 年机构改革后，部分管理机构改为运行服务中心，无行政管理职能，管理权限受到了限制。

表3 潍坊市自然保护地管理机构情况表

2.4 自然保护地空间布局不完善

潍坊市湿地较多，基本各县市区都有湿地资源分布。森林资源主要分布在临朐、青州、安丘、昌乐、诸城，海洋资源主要分布在寿光、昌邑、滨海。在临朐、青州等西南山区，自然保护地交叉重叠现象严重，一个地理空间的保护范围重叠多个保护地牌子；东南山区有较多基本农田、人工集体商品林分散在森林公园内，且公园周边生态价值较高的生态公益林没有纳入自然保护地范围；在中部平原，相邻相连的如弥河、白浪河、潍河等，有的县市区没有纳入自然保护地；在北部沿海，没有以盐碱地湿地保护与恢复的自然保护地，并且自然保护地范围较小，不能与海洋资源连为一个整体。

3 整合优化对策建议

3.1 优化全市自然保护地布局

潍坊市森林资源集中分布在西南山区和东南山地丘陵区，湿地集中分布在中部平原地区，海洋资源集中分布在北部沿海。在整合优化过程中，要进一步优化自然保护地布局，将相邻相连的森林、湿地、海洋之间的保护地归并优化，形成较为完整的生态系统，梳理出保护空缺区域作为现有保护空间的有益补充，使得保护地布局更加合理。在潍坊西南山区，应突出以森林生态系统为主的自然保护地，加强沂山、仰天山、嵩山等森林资源和动植物栖息地的保护，将原有自然保护地周边的生态公益林纳入自然保护地范围加强管理，布局自然保护区、森林公园和地质公园；在潍坊中部平原，应将弥河、白浪河、潍河等属同一水系的相邻自然保护地合理保护，成为一个完整的湿地生态系统，优化其他湿地公园无价值或者有遗留问题区域；在沿海，应加强入滨海湿地如白浪河、潍河等入海口河流的保护，全面提高莱州湾潍坊段淤泥质海滩、柽柳林、滨海湿地、海洋种质资源等方面的保护面积和保护强度，实现整个潍坊市自然生态系统应保尽保，维护好潍坊的绿水青山。

3.2 理顺管理体制与权属

要进一步理顺管理体制与权属问题，多级别共管的自然保护地，应由一个部门统一管理，避免多头管理。另外，没有人员编制与管理机构的自然保护地，应按照中央和省市有关要求，逐步落实管理机构与人员。同时，还应加大保护管理力度，针对部分自然保护地设立审批程序不规范、不严谨，未征求权利人意见，没有与权利人签订补偿和管护协议，未向社会公示、存在权属争议等问题，应尽快明确权属与权利主体，协调解决纠纷，合理补偿权利人合法权益，确保自然保护地范围内权属清楚，明确资源权属，依法依规对自然保护地进行保护、管理和建设。

3.3 有序解决历史遗留问题

潍坊市大部分自然保护地存在基本农田、商品林、经济林、村落等问题，应根据每个自然保护地的实际情况，协调解决历史矛盾、区域补入和规划衔接等问题，做到与国土三调数据衔接，与各种矿业权数据衔接，与生态红线衔接，与重大工程等规划衔接。在充分论证的基础上，将永久基本农田、村庄

以及无保护价值区域移出保护地范围，将保护价值高的区域纳入保护地范围，做到应保尽保；整合地理空间交叉重叠的自然保护地，保留自然保护地唯一类型；在生态价值高、资源条件好的区域，新建一批自然保护地，在全市建立起分类科学、布局合理、保护有力和管理有效的自然保护地体系。