华中抗日民主根据地锄奸保卫组织沿革述析

王虹铈

（南京理工大学，江苏 南京 210094）

华中抗日民主根据地是抗战时期中国共产党领导下建立的敌后根据地之一。从1938 年春开始，新四军深入华中敌后，开展抗日游击战争，在茅山、皖中、豫皖苏、皖东等地建立根据地，最终形成苏北、苏中、苏南、淮北、淮南、皖江、浙东、鄂豫等8 个战略区，建立了比较完整、系统的党、政、军工作机构。

华中抗日民主根据地（以下简称华中根据地）在建设过程中，逐步形成了锄奸保卫政策、策略和组织模式。所谓锄奸保卫是以抗日根据地区域为核心，执行抗日民族统一战线，针对主要敌人日本帝国主义，区分民族敌人与阶级敌人、汉奸与顽固派，主要依靠民主政权，通过强制力实施防卫职能的活动。一方面，严厉打击公开破坏的敌人，揭露、消灭、镇压隐蔽的奸细、敌探及其活动，巩固党组织、军队和政权；另一方面，安定根据地社会秩序，使真正的革命人民民主权力得到保障。

从事锄奸保卫的个体、群体组成的集合体称为锄奸保卫组织，简称为“锄保组织”。在“敌我友”斗争环境中，华中地区锄保组织针对敌伪顽奸特之敌情，结合敌后斗争特点，按照中国共产党的政策、策略，灵活变化组织形式，逐步从巩固内部的执行者向政权制度的捍卫者发展。抗战胜利时，基本形成党委社会部、军队锄奸部和各级政权公安局的组织架构。本文拟以史料为依据，尝试勾勒华中抗日根据地各战略区锄保组织演进的脉络。

一、华中地区锄保组织初创阶段（1938.4-1939.5）

抗战全面爆发后，中国共产党决定将南方八省红军游击队整编为国民革命军新编第四军，简称新四军。以此为开端，在中国共产党领导下，华中地区开始创立强制性暴力防卫机构，大致有南线和北线两种形式。

（一）南线之军法部门与调统机构

所谓南线，是指以皖南为中心奔赴华中抗战一线的闽浙苏皖湘赣前出地域。1938 年4 月，新四军第一、二、三支队在皖南岩寺，第四支队在鄂东七里坪相继集结点编成军。新四军编成即设置军队内部的军纪与保防组织，司令部下辖的军法处和政治部下属的组织部调查统计科。

1.新四军军法处。1938 年3 月新四军部司令部设军法处，是司令部下的工作机构，隶属指挥作战、教育训练及勤务管理的指挥系统。新四军军法处长汤光恢，副处长李一氓，处长兼军法官。军法处负责维持军内法治秩序、审理违反军律行为等一般军法任务外，还执掌军内防奸反特的保防事项、驻地周边奸尻防范及社会调查、防奸保密教育、提高军人政治警惕性等职责，看守所负责人犯羁押监管。支队一级设军法处，支队军法处长一般由参谋长或政治部调查统计科长兼任，团、营设特派员（室）。军法处配属执法队，新四军军部执法队属连级建制，是担负执行职责的武装力量，类似宪兵性质。执法队编制1 个连，包括2 个短枪排和1个长枪排。

2.新四军调查统计科。1938 年4 月，新四军在军部政治部设调查统计科，该科在成军时设置，采取政训系统下设调查统计科（股）的形式，隶属于监督保障政治方向、宣教鼓动、组织纪律等工作的政工系统，是政治部的内设职能科室，负责军内外锄奸、保卫工作。调统科（股）负责人多由组织部门副职兼任。军政治部调查统计科科长，时由延安南下的组织部副部长汤光恢兼任。军政治部以下各支队政治处设调查统计科，各团设调查统计股（室）（简称调统科〔股〕或调统室）。

（二）北线之锄奸部门与保卫组织

所谓北线，是指以豫南确山及山东为出发地，奔赴华中敌后战场的苏鲁豫皖鄂等抗战前出地域。1938 年3 月，新四军第四支队编成即东进皖中南，离开鄂豫皖前出抗战一线时，存念留存红色革命区域血脉之根基，在河南确山竹沟设新四军第四支队八团留守处。此后，鄂豫区竹沟形成一个战略基点，成为华中根据地发源地之一。

1.新四军政治部门锄奸科。1938 年初，新四军第八团（河南确山竹沟）留守处设置锄奸股。该年初，彭雪枫等撤离八路军驻晋办事处后，根据指示转移至竹沟八团留守处，以八路军驻竹沟办事处名义活动。新四军八团竹沟留守处暨八路军办事处设政治处锄奸股，股长由原八路军临汾办事处锄奸股长黄国山出任。1937 年7 月北方红军改编八路军时，军队政治保卫组织取消，组织部门下设调查统计科。但此举时间短暂，10 月，中共中央即在《关于加强党在军队中领导的决定的命令》中要求：组织部调查科改为锄奸部，旅、团设特派员，职权和工作均与过去政治保卫部门相同。接着，八路军各级政治机关恢复保卫工作部门，系统建立锄保组织。1938 年6 月，延安南下的朱理治率领河南（又称豫皖苏）省委机关迁入竹沟，在新四军八团留守处掩护下开展工作。省委政治部设置锄奸科，配属1 个特务队。

2.豫南省委、苏皖特委社会部。1939 年1 月，刘少奇等中原局领导从延安抵达确山竹沟，依托八团留守处组建中原局机关。当月，取消中共河南（豫皖苏）省委，改建中共豫南省委。豫南省委在新四军八团留守处内设省委社会部。原省委锄奸科长黄国山派回延安，参加军委锄保培训班学习，留守处（办事处）锄奸科陆续由延安派来的李林中、陈国良负责。此前，在中共六届六中全会会议上，毛泽东做了《论新阶段》报告，10 月，军委总政治部做出 《关于军队中的锄奸工作及组织条例的决定》，明确规定军内保卫组织设锄奸部门。11 月，中共中央决定取消长江局，设立中原局，刘少奇任书记。1939 年2 月中共中央书记处做出《关于成立社会部的决定》，决定要求在党的高级组织内成立社会部，针对敌探、汉奸、奸细的破坏，开展防范、打击、教育等工作，确保党组织的巩固。5 月，黄国山学成返回竹沟，将锄奸科改省委社会部，黄本人出任部长。同月，中共山东分局下属的中共苏皖特委社会部从鲁南随八路军陇海南进支队前出苏北宿迁，社会部部长胡寿海随队前往开辟苏皖边区。

二、华中抗日根据地锄保组织伸延阶段（1939.5-1940.12）

（一）根据地建设与锄奸保卫

中共六届六中全会后，中央增设派出机构中原局，将苏皖边区委员会从山东分局划归中原局领导。1940 年1 月，中共中央要求“必须以坚决和逐步的计划，极力争取山东、豫东、皖北、苏北的大部政权归入我们与进步人士的手中”。[1]

毛泽东在《抗日根据地的政权问题》中指出：根据地就是政权。政权必备之一的机构是承担暴力专政和治安服务职能的机器。在敌后根据地，抗日民主政权应当建设一个什么样的暴力机器呢？毛泽东在《论新阶段》中指出：针对斗争形势和敌人的破坏阴谋，“要厉行锄奸运动”，“在军队中设置各级管理锄奸之部门”。中共六届六中全会之后，以抗日民族统一战线和民主政治为主导，逐步形成铲除敌探内奸、消灭敌人、安定根据地秩序、维护抗战阵营的锄奸保卫概念。

锄是镇压消灭，具有暴力攻击性，奸者侧重对内和隐藏的敌对者。锄奸保卫就是铲除日特、汉奸及通敌奸细，巩固中共党组织、军队和根据地。土地革命阶段的肃反保卫时期，政权是苏维埃性质，基础是工人、农民和士兵，其农民还是有阶级划分的农民。肃反保卫组织是苏维埃政权与一切苏区内部反革命斗争的权力机关，同一切军事、政治、经济的反革命进行斗争，典型组织形式是肃反委员会、政治保卫局。全民抗战阶段的锄奸保卫组织是抗日民主政权，基础是一切赞成抗日又赞成民主的几个革命阶级的人们。所以，就锄奸保卫工作而言，其职能在民主专政过程的镇压与服务两方面，体现出更广泛的民众属性。

1938 年至1940 年期间，中共领导下的锄保组织，在八路军等军事团体政治工作系统形成稳定的锄奸部组织形式，在陕甘宁边区建立隶属边区政权的保安处系统。在晋察冀根据地建立了隶属于抗日民主政府的公安局系统。1939 年2 月，中央书记处发布的《关于成立社会部的决定》指出：为防止日寇汉奸、顽固分子派遣奸细在中共内部进行阴谋破坏活动，巩固和保障党的组织，中央决定在党的高级组织内成立社会部，从侦察、情报、保卫、保密等多个方面，系统地与敌探汉奸作斗争，保证党的政治军事任务的执行和组织的巩固。

（二）华中锄保组织伸延展开

1938 年春夏至1940 年秋冬，按照“向南巩固、向东作战、向北发展”战略，华中地区的锄保组织随新四军保卫组织北上、南下、东进迅速展开，由点及线、由线及面，逐步扩展到华中广大地区。

1.1938年随新四军战略展开向以下方向延展：

（1）淮南方向。1938 年4 月，新四军第四支队高敬亭部从鄂东北出发，前出皖中、皖东战场，支队所属军法部门及调查统计科（股）随行。1939 年5 月，在庐江东汤池成立江北指挥部。7 月，新四军四支队一部编成第五支队，支队设军法处、调统科。10 月，在定远设江北指挥部军法处。[2]

（2）苏南方向。1938 年5 月，新四军第一、二支队陈毅部从皖南出发，北上江南茅山、苏常太，开辟苏南战场，所部军法部门及调查统计科（股）随行。1939 年11 月在溧水成立新四军苏南指挥部，指挥部设军法处。1940 年7 月，苏南指挥部军法处随新四军北渡长江进入苏中。

（3）淮北方向。1938 年9 月，新四军游击支队彭雪枫部从竹沟出发，北上豫东、皖西北开辟淮北战场，该支队设政治处锄奸科。1939 年3 月在永城成立豫皖苏省（区）委，设社会部。10 月，成立政权性质的豫皖苏边区联防委员会，设保安处。1940 年2 月，游击支队与地方武装扩编新四军第六支队，支队内仍设（编）军法处和调统科。[3]

（4）淮北及淮海方向。1938 年12 月，八路军陇海游击支队钟辉部从苏北邳县出发，西出豫皖苏边区，支队政治处设锄奸科，随支队行动的山东分局苏皖边特委设保卫部。1939 年9 月，山东分局改苏皖边特委为区党委，党委保卫部改社会部，不久转属中原局。1940 年初，在泗县成立苏皖边区行政公署和皖东北专署，分设保安处、保安科，由区党委社会部，地委保卫科兼之。1940 年8 月，陇海南进支队编入八路军五纵队东进淮海，时已隶属中原局的苏皖边区党委社会部随行。9 月，在苏北沭阳成立淮海专员公署，设保安处，苏皖边区党委社会部长兼保安处长。[4]

2.1939年随新四军战略展开向以下方向延展：

（1）鄂豫方向。1939 年1 月，新四军独立游击大队李先念部从竹沟出发，南下鄂中开辟鄂豫地区。进军途中大队改为支队，设置锄奸科。11 月，整编为新四军鄂豫挺进纵队时，改为锄奸部。随队行动的党组织先后设鄂中区、鄂豫边区党委社会部。1940 年9 月，在京山建立鄂豫边区军政联合办事处，办事处下设公安处①鄂豫边区军政联合办事处有1940 年9 月设公安处之说，但暂未见任何资料。。[5]

（2）苏中方向。1939 年11 月，新四军江南指挥部辖挺进纵队、苏皖支队，从茅山地区东进苏常太、扬中、江都和杨仪天六地区，部队所属军法、调统组织随行。1940 年7 月，新四军苏南指挥部北渡长江进入苏中，成立苏北指挥部，随行北上的江南指挥部军法处，改为苏北指挥部军法处。11 月，海安成立苏北临时行政委员会，设保安处，保安处组织实际为苏北指挥部军法处兼。[6]

1940 年9 月，在苏北之盐阜方向，八路军第五纵队黄克诚部东进淮海。10 月，在苏中东台狮子口与北上新四军苏北指挥部陈毅部会师，时八路军第五纵队设锄奸科，新四军苏北指挥部设军法处。11 月，中原局入驻盐城，成立华中新四军八路军总指挥部，总指挥部设置军法处。

如上所述，1938 年至1940 年间，随着新四军向敌后的进军，隶属不同形式的保卫组织出现在苏南、苏北、苏中、淮南、淮北以及鄂豫等地域，为华中抗日根据地锄保组织提供了发展先机和前期准备。

（三）华中锄保组织延展脉络

截至1940 年冬，华中地区几块初建的根据地域，均已建立形式不一的锄奸保卫组织。华中地区锄保组织展开沿续脉络，梳理其源流，大约有如下几条：

1.中共东南局所属军事组织的军法处与调查统计科（室）。皖南、鄂七里坪出发部队所开辟的苏南、苏中、淮南、苏北之盐阜地区，设军法处、调统科（室）及其内设机构，1940 年春，新四军内调统科（室）陆续并入军法处。新四军军法、调统机构，侧重内部保防，不谋地方治权。对外防范奸尻，由军法处二科承担调查协调的职责。

2.中共山东分局所属党的保卫部—社会部和军事组织的锄奸科。1938 年12 月，根据按中共山东分局布置，苏皖边特委和八路军陇海游击支队南下淮海及淮北地区，执行中央关于八路军向华中发展的指示。中央正式决定设立社会部之前，山东地区已将党的政治保卫局改为社会部。工农红军改编的八路军，也经历了取消政治保卫部，设政训处调统科、政治部锄奸科，锄奸局等历程，但到1938 年10 月，已基本确定了政治部锄奸部的军队保卫组织形式。此时，冀鲁豫八路军政治部的锄奸部，已是军保组织基本形式。南下八路军陇海游击支队暨陇海南进支队时设政治处锄奸科，随支队行动的苏皖特委则设保卫部，不久就改为社会部。

3.中共中原局所属党的社会部和军事集团的锄奸科。其背景是1938 年底至1939 年初，从豫南竹沟出发，开辟淮北、鄂豫地区的新四军游击支队彭雪枫部和新四军鄂豫挺进大队李先念部，部队都设置政治部门的锄奸科，负责人都是从延安南下的红军时期保卫干部。彭雪枫部抵达河南永城地区后，组成中共豫皖苏（省）区委，设置社会部。1939 年10 月，在永城成立政权性质的豫皖苏边区联防办事处，办事处设保安处，机构由社会部兼。李先念部在安陆改编为鄂豫游击支队设政治部锄奸科。部队抵达湖北京山，整合当地武装，成立新的鄂中区党委，区党委设社会部。相对稳定于河南、湖北交界地区之后，随即组成鄂豫边区党委，党委设立社会部。1939 年11 月，游击支队改编为鄂豫挺进纵队，锄奸部门编制由科升部。

4.保安处组织形式的运用。1939 年10 月，皖东北方向彭雪枫部开辟的永城地区，建立了淮北第一个政权性质的豫皖苏边区联防委员会，办事处下设保安处。保安处组织形式是皖东北建设根据地时，在抗日民族统一战线大环境下，运用河南省保安部队、安徽省六区保安司令部等名义，开展军运、建政和建设锄保组织的策略。保安处类似非常时期军管会或警备区下的公安部，拥有战时执法、司法权，即“捕、杀、押、罚”权力，可用于解决治域内社会保防事宜。建政初期，恰好利用其针对汉奸、敌探、奸细、顽特、土匪，行使清剿、侦察、逮捕、审讯、处决之权，为抗日民主政权服务。

此阶段锄保组织形式多样，中共中原局、山东分局所属军事集团开展的建党建政工作，对其后抗日民主政权暴力机器和治安机构建设影响深刻，对华中根据地锄保组织体系形成发挥了引领作用。

设和是等价交换扩张,是Hom-Jordan李代数同态且满足F∘i=j, q∘F=p。由于pσ=id, qσ′=id,因此qFσ(xi)=pσ(xi)=xi=qσ′(xi),于是Fσ(xi)-σ′(xiKer(q)≅V，进而,

三、华中抗日根据地锄保组织发展阶段（1941.1-1942.12）

（一）根据地锄保组织体系化

1941 年1 月，“皖南事变”爆发。中共中央决定将东南局、中原局合并为华中局，加强党的全面领导，重建新四军军部，以反摩擦的统战方针应对敌方，明确提出“一要枪杆子，二要有家”的根据地建设方针，改变了华中对顽软弱态势。在此背景之下，华中根据地锄保组织迅速发展。

1.党委保卫组织社会部。1939 年2 月，中共中央成立的社会部是党的锄奸保卫领导机关和工作机构。党内锄奸保卫领导采用保卫委员会的会议制度方式。1939 年10 月10 日中共中央《关于反奸细斗争的决议》规定，从中央局到地委成立保卫委员会，由党的书记、组织部长、社会部长或专门负责特别工作的人员组织之，委员会党委书记为主席。1941 年中共华中局成立后，执行党委保卫委员会制度，委员会主任为党委书记。保卫委员会定期听取保卫工作汇报，决定工作方针政策，研究重大事项并作出决定。地委、各县委亦建立保卫委员会，地委、县委书记任保卫委员会主任。

社会部是锄保工作日常的领导机关，也是党委具体的工作机构。1941 年5 月4 日，中共中央将中原局、东南局合并，组成华中局。若干公安史研究曾认为“华中局没有成立社会部”。这种观点或可商榷。4 月27 日，华中局召开会议研究委员工作分工，决定“华中局将来要成立社会部，由汤光恢或梁国斌负责，暂时不必决定”，显示成立党的锄保机构是华中局议题之一。中共中央组织部、中共中央党史研究室和中央档案馆联合编撰资料显示，1941 年7 月中共华中局设立社会部，未任命部长。副部长是从皖南突围刚抵达苏北的原军法处副处长李一氓。[7]从此开始，华中自上而下逐步形成党的社会部系统。

表1 “皖南事变”后华中根据地中共党锄保工作机构一览表

2.军队统一体制锄奸部。1941 年1 月“皖南事变”后，先期渡江的军部军法处人员，迅速集结至苏北重建新四军军部。按照中央、总政《关于军队锄奸工作及组织条例的决定》《各级锄奸（保卫）委员会工作条例》等规定。新四军逐步将军法部门改为锄奸部（科），明确“军队的锄奸工作是整个党的军队的主要工作之一，各级政治委员及政治部(处)主任应负责领导各级锄奸部(科、股)积极进行这种工作”。7 月4 日，军委总政治部发出《对新四军政治工作方针的指示》，要求新四军政治部设立宣传、组织、敌军、民运、锄奸等部，宜短小精干，使之成为有工作能力的指导机关。8 月，新四军在阜宁停翅港正式建立政治部机关，公开设置锄奸部。原军法处执掌的锄保职责，划归政治部锄奸部。锄奸部长汤光恢，副部长梁国斌，锄奸部内设部队、地方、审讯、教育科室。锄保系统师政治部设锄奸部，旅政治处设锄奸科，团、营设特派员。

此次改制，沿续设锄奸部门，军法处一律改制。1942 年9 月，新四军颁布《新四军军法工作条例》，军部成立新军法处，隶属司令部系统，军参谋长直接领导，是“名副其实”的军法处，执掌部队内部司法职责。

表2 皖南事变后新四军及各师锄保机构设置概况简表

3.政府机构设立保安处。1941 年，淮南、淮北、苏中及苏北的淮海、盐阜地区，相继成立联防办事处、行政公署等政府行政机构，其中锄保机构均以地方军事机构的保安部门形式出现。1941 年1 月，津浦路东联防办事处成立。在新四军江北指挥部地方工作科基础上，联防办事处设保安总处，处长由新四军江北指挥部军法处长梁国斌兼。原隶属军法处系统的各县军法室改为保安分处，军法官改称保安分处主任，分处内设侦察、审讯、总务、看守所和警卫队。同月，中共皖东北地委在安徽省第六区行政督察专员公署设置保安科，科长由地委保卫科吴萍兼，内设侦察、审讯、行政3 个股室。同年9 月，淮北（苏皖）边区在行政公署在泗县半城成立，皖东北保安处改为公署设保安处，处长由区党委书记、社会部部长刘瑞龙兼，保安处内设秘书、侦察、审讯、教育、社会、军事等科以及便衣大队。下辖区县分别设置保安分处、保安科或特派员。同年3 月，苏北临时行政委员会改为苏北（中）行政委员会，下设保安处，处长由苏中区党委社会部长、新四军一师锄奸部长周林兼任。5 月，苏北成立淮海区专署，专署设保安处，处长由淮海区党委社会部长邵幼和兼。根据淮海行署《保安处组织条例》，各县（区）成立保安科，区配备治安员；乡建治安委员会，党的支部设锄奸委员。9 月，苏北在陈集成立盐阜区行署，公署设保安处，处长由区党委社会部长杨帆兼。保安处内设秘书、内勤、侦察、总务、看守所，警卫营和保安大队，下辖各县分别设置保安处、科或组。

1942 年，鄂豫、皖江、苏中地区行署的政府锄保组织形式，苏中、皖江行政公署是保安处，鄂豫边区行政公署是公安总局。3 月，鄂豫边区行署设立公安总局，行署民政处长娄光琦兼局长。总局内未置职能部门，只配手枪队、警卫班（连）武装。5月，苏北（中）行政委员会改组为苏中行政公署。苏中行署设保安处，新四军一师锄奸部长周林兼处长。保安处内设秘书，侦察情报科、调查研究科、干部教育科、审讯科、情报站（局）等业务科室，配属保安大队、政治保卫队武装。在专署一级政权设保安分处，县设保安科。7 月，皖江地区在党委领导下，以无为县抗日民主政府为基础，成立皖中（江）区行政公署，设保安科，治所无为县严桥恍城乡，科内按内勤、侦察、审讯等业务分工设岗。行署下辖各办事处亦设保安科。[8]

（二）华中第一次锄奸保卫工作会议

1942 年9 月至11 月，中共华中局、新四军在盐城（阜宁）召开锄保工作会议，会期40 余天。大会期间，新四军军政治部锄奸部长汤光恢主持会议，各师旅锄奸部部长、科长，县保安（分）处长参加。华中局代理书记饶漱石在会议结束时做《华中锄保工作的基本总结及今后的任务》报告。会议针对锄保机构组织问题，就加强党的“一元化”领导，改变锄奸保卫系统垂直领导关系等问题展开讨论，做出《华中局民主政权锄奸工作的决定》，制定锄保组织工作条例以及业务规范。

会议期间，在充分调查研究基础上，以盐阜地区为主要范例，总结了党内社会部、军队锄奸部和地方保安处的经验教训，围绕巩固根据地，坚持抗战，积蓄力量的目标和任务，克服锄奸工作中主观主义，脱离群众，扩大化、简单化等毛病。明确了以巩固自己为中心，强调党和政府对锄奸保卫的领导，统一规范了锄保组织建设模式，推进落实锄奸保卫“一元化”工作，使锄奸机构成为巩固部队和保卫地方政权的得力助手。此次会议，又称华中地区第一次锄奸保卫工作会议，简称“华中锄奸会”。

四、华中抗日根据地锄保组织健全阶段（1943.1-1944.9）

（一）政府保安处转制公安局

1943 年初，华中根据地地方政权的锄保组织陆续启动锄保机构变更称谓改制进程，由垂直领导的保安处改为各级政府的公安局。华中公安局组织条例规定，公安局是抗日民主政权维持治安的机关，是各级政权机构的一个组成部分，在政府直接领导下，保卫抗日民主政权，保障一切公民及各抗日党派社团的民主权利，保障人权自由，坚决镇压少数敌探、汉奸与阴谋破坏分子，以达到维持社会安定，巩固抗日根据地之目的。

1943 年上半年，苏中、淮海、苏南、淮北、淮南地区陆续改制为公安局①因时局环境影响，盐阜区保安处迟至1944 年5 月改为公安局。。相关统计显示，变更涉及5 个行政区共有48 个县级锄保机构，锄保干部340 人。

1 月，淮北（苏皖）边区行署保安处改公安局。边区行署公安局内设秘书、调研、侦察、审讯、社会、教育、总务等科室及便衣大队。下属（辖）邳睢铜专署公安局（地委社会部兼）及10 余个县级公安局。同月，苏中区行署保安处改公安局。苏中区行署公安局与新四军第一师锄奸部合署，新四军一师锄奸部长兼公安局长。公安局内设秘书、侦察、审讯科（室）和保安大队，下辖专署公安局5个，高邮等16 个县公安局及沙沟市公安局。

2 月，中共成立淮南（苏皖）边区委员会，简称淮南区党委，下属淮南津浦路东、路西地委，区党委社会部即新四军二师锄奸部。同月成立的淮南（苏皖）边区行署，将原津浦路东、路西联防办事处保安分处改为路东、路西专署公安局。淮南（苏皖）边区行署公安局由路东专署公安局兼，与新四军第二师五旅锄奸科合署。

3 月，皖江根据地政权皖中行署改为皖江行署。根据华中局会议决定，皖江地区保安机构改称公安局。皖江行署公安局暨新四军七师锄奸部，内设秘书、机要、侦察、审讯、教育、管理和政策研究室等7 个科室，配属武装警卫1 连。行署下辖的办事处、县政府设公安局，基层区设治安员，酌情设派出所、检查站等派出机构。

5 月，成立不久的苏南行署颁布暂行组织法，苏南行政公署设公安局。[9]公安局内部按内勤、外勤进行分工，配属政治侦察班和保卫队。行署下辖6 县政权设公安局（或军事科）。同月，淮海区行署保安处改为行署公安局，公安局内设侦察科、审讯科、警卫营和看守所。行署下辖保安科改设沭阳等9 县公安局和运河特区公安局，重要集镇设派出所，一般集镇设治安员，交通要道建检查站，乡建治安委员会。[10]

鄂豫边区建政之初锄保组织就是公安局（处）。1942 年3 月，在京山县杨家集缠丝岭成立鄂豫边区行署公安总局。[5]鄂豫边区是华中唯一直接采用公安局组织形式建设抗日民主政权锄保机构的根据地。此举与鄂豫边区独挡一个战略方向及其所处周边政权环境不无关系。值得注意的是：公安总局成立一年前，鄂豫边区就设立了区党委社会部的锄保工作机构，从内设科室可以看出社会部与公安总局的业务侧重，这种差别直至社会部与公安总局合并为止。

华中保安处改公安局，锄保体制发生很大变化。“将单独系统的保安处改组为各级政权的公安局”，把过去带有军事、军法属性和垂直领导的保安处组织，改为隶属于各级抗日民主政府，执掌防奸反间、镇压匪特、维持公共秩序的公安局，此举在于从关注民主专政和治安服务出发，维护更广泛民众的利益，有利于巩固根据地抗日民主统一战线。从1943 年春季至抗战胜利，华中根据地政府锄保组织一直沿用公安局称谓，接受同级政府和党委领导，改变了垂直领导和孤立开展锄奸的状况。[11]

（二）华中锄保组织“一元化”

1.华中锄保组织“一元化”过程。1942 年9 月1日，中共中央发出《关于统一抗日根据地党的领导及调整各组织间关系的决定》，决定实施组织领导一元化、机构一元化，强化党的领导。决定指出：党政军民关系 “党是最高形式”，“领导其它一切组织”，每个根据地应当有一个统一的领导一切的党的委员会。“加强各抗日根据地领导的统一，是为了更顺利地进行反对日寇的战争，‘一切服从战争’是统一领导的最高原则”。在特殊性区域，党政军民的机构在必要时也需一元化。

华中抗日根据地处于敌后沦陷区、顽区之间，治域范围内基本区、拉锯区、游击区时常交替转换。提升抗击打能力和环境适应性，是根据地各类组织一项严峻课题。1943 年初，根据地发展使日寇惊恐不安，视之为肘腋之患，叫嚣“扫荡长江中下游匪军之必要”，谋划予新四军以毁灭性打击。华中根据地军民为粉碎日伪扫荡，坚决贯彻党的“一元化”要求，决定彻底精简，保存主力。

华中第一次锄保工作会议刚结束，随之而来的就是敌伪大扫荡。客观形势逼迫之下，“一元化”成为锄保组织当务之急，“一元化” 先在苏北地区施行。“一元化”期间，新四军三师锄奸部兼代苏北军区；淮海专署公安局、淮海军区锄奸科先后由三师九旅、四师十旅锄奸科兼代；盐阜专署保安处、盐阜军区锄奸科由新四军三师六旅锄奸科兼代。

1943 年1 月，苏中区行署保安处改公安局。改制后的公安局即与新四军第一师锄奸部合署，一师锄奸部长周林兼苏中行署公安局长。同月，新四军第四师锄奸部与淮北行署公安局合署办公，仅对外保留两个机构称谓名称。2 月，淮南地方党政锄保组织与军队保卫机关合署。新四军第二师锄奸部兼淮南区党委社会部、淮南军区锄奸部和淮南行署公安局。路东专署公安局与二师五旅锄奸科、路西专署公安局与二师六旅锄奸科分别合并。3 月皖江区党委社会部、皖江行署公安局与新四军七师政治部锄奸部合署，对外公安局，对内锄奸部，一套人马，三块牌子。同月，鄂豫边区党委社会部与鄂豫行署公安总局合并。1944 年初，鄂豫边区党委社会部（暨边区行署公安总局）与新四军五师锄奸部合署办公，直至抗战胜利。5 月份，江南区党委发出关于调整锄奸保卫机构的决定，决定苏南保安司令部锄奸科与茅山专署公安局合署办公，苏南行署公安局与新四军十六旅锄奸科合署办公，公安局设在十六旅旅部。

2.华中锄保组织“一元化”特征。抗战开始后，组织上对锄奸保卫工作的领导，一直采用党的委员会形式，并且在发展中不断完善。委员会不是工作机构，是会议领导制度。1939 年，党内委员会称谓是“保卫委员会”。同一时间前后，军队、群团组织是“锄奸委员会”。“一元化”实质是进一步加强中共党的领导，华中局规定“各师、各边区在区党委统一领导下组织锄奸委员会，主任由区党委书记兼任，师锄奸部长和边区公安局长为锄奸委员，对外仍称部长、局长。旅及地委一级都如此”。华中地区锄保组织“一元化”中，委员会称谓逐步统一为“锄奸保卫委员会”。1942 年初时，淮北根据地苏皖边区组织“锄奸委员会”，区党委社会部长刘瑞龙为主任。1943 年2 月，淮北区党委组织成立“保卫委员会”，委员会由新四军锄奸部副部长梁国斌、区党委社会部部长刘瑞龙、新四军第二师锄奸部长张德绍、行署公安局长唐劲实4 人组成，梁国斌任书记。[12]1943 年5 月，苏皖区党委作出《关于苏南锄奸保卫机构与职权的决定》，将委员会确定为“锄奸保卫委员会”或“锄保委员会”，明确工作领导由各级党委及锄保委员会负责，“一元化”加强了党对锄保组织的领导。

五、华中抗日根据地锄保组织完善阶段（1944.9-1945.11）

（一）反攻中的华中根据地锄保组织

1944 年春，以华中地区局部反攻为标志，锄保组织迎来新的发展阶段。

1.恢复建设豫皖苏地区淮北路西锄保组织。1944 年8 月，彭雪枫率领新四军四师十一旅、九旅及骑兵团等部队从半塔西进，越过津浦路，恢复路西萧永宿夏地区，相继建立萧县、永城等县委和抗日民主政府。1944 年12 月，淮北区党委在蒙城召开路西地方工作会议，宣布成立淮北二地委、二专署和第二军分区，设置地委社会部、专署公安局和军分区锄奸科。

表3 1944 年8 月-10 月华中根据地局部反攻时恢复豫皖苏地区锄保机构情况

2.军队锄保组织在游击新区得到发展。1944年2 月，新四军一师南下恢复苏南，在湖州长兴成立苏浙军区，设军区政治部锄奸科，下辖作战兵团纵队设锄奸科。1944 年1 月，浙东游击纵队在余姚梁弄成立，标志着浙东根据地基本形成。[13]早在三北游击司令部时，浙东军事系统就设锄奸科，浙东游击纵队延续设政治部锄奸科。湘鄂赣地区，1944年11 月八路军在延安组成“南下支队”，开辟华中五岭抗日根据地。南下支队政治部设锄奸部。1945年3 月，南下支队与五师一部整编为“国民革命军湖南人民抗日救国军”进抵湖南。5 月正式成立湘鄂赣边区临时党委、湘鄂赣边区行政公署和湘鄂赣军区，领导平江等14 县的斗争。湘鄂赣军区时设政治部保卫部，抗日救国军辖各支队设锄奸科兼分军区保卫科。7 月，湘鄂赣边区撤销部队北返鄂南，保卫部系统归并补充鄂豫锄保机构。

3.根据地基本区域锄保组织格局定型。1944年10 月，鄂豫边区改为鄂豫皖湘赣边区。12 月，政府的公安总局与新四军五师锄奸部合署。随八路军南下支队的保卫干部，抵达鄂豫边区，加强鄂豫湘等地锄保力量。1945 年7 月，湘鄂赣军区保卫部、南下支队锄奸部北返，编为鄂豫皖湘赣下属鄂南地委社会部暨军分区锄奸部。至此，鄂豫皖湘赣区党委社会部、政府公安总局，以新四军五师锄奸部为载体，三块牌子，一套人马，合署办公。1945 年7 月9 日，盐阜、淮海行政区合并为苏北行政区，成立苏北临时行政委员会。以盐阜区公安局为基础，成立苏北行政公署公安局。至此，由1942 年11 月苏北区党委成立社会部始，经1943 年1 月成立苏北军区政治部锄奸部，苏北根据地形成党委社会部、军队锄奸部、政府公安局的锄保体制。[14]

在局部反攻中恢复、拓展、开辟的地区，基本多属于根据地游击区域，夹杂于敌顽之间，作战流动性大，斗争任务十分艰巨。锄保组织虽然在局部反攻中得到很大发展，但除豫皖苏、鄂豫相对成果较为显著外，其他区域内党组织、政府，特别锄保建政方面成效不够突出，锄保施政多借军政机构名义，以军队锄保组织为主体，配合游击武装性质的武工队以及群众性的锄奸组织开展。

（二）政府主导的保卫组织新模式

1.抗战胜利后锄保组织的格局。1945 年8 月，日本宣布投降，抗战取得胜利。华中抗日根据地地域包括江苏、安徽、浙江、河南、湖北、湖南、江西等7 个省。中共中央华中局设置社会部，领导全面锄奸保卫工作。下属8 个区党委有7 个设立了社会部。主导军事斗争的新四军政治部设锄奸部，政工部门形成锄奸部系统。根据地相应8 个政府行署有7 个设立公安局，8 个地方军事机构均设置或兼设锄奸机构。此时，华中已形成党委社会部，军队锄奸部，政府公安局锄保组织格局（见表4）。

表4 抗战胜利华中各根据地锄奸保卫系统组织概览

1945 年8 月，日本投降后，为实现国内和平，经国共谈判中共方面主动提出退出浙东、苏南、皖南等8 个区域。华中地区在10 月上旬撤出浙东、苏南、皖南3 个根据地党政军力量。战略调整之后，华中地区形成苏皖、鄂豫（后属新的中原局）2个新战略区域。北撤结束后，2 个根据地区党委社会部、行政公署公安局和3 个军事部门锄奸机构合并组建苏中、苏北、淮南、淮北和湘鄂赣5 个根据地党政军系统锄保机构。从华中锄保组织角度比较，这个阶段看似管辖地域缩小，机构数减少，但组织得到规整，力量集中统一，治理能力提升，恰如把伸出的五指收拢成了拳头。

2.苏皖边区政府公安总局。1945 年10 月至1946 年上半年国内相对和平，保卫组织的形式从锄奸保卫向政府的公安保卫转变。1945 年11 月，经中共中央批准，华中地区的苏中、苏北、淮南、淮北的党委和行署撤销，合并组成中共华中分局和苏皖边区政府。相应设立中共华中分局社会部，苏皖边区政府公安总局和地方军事机构的华中军区锄奸部。

1945 年11 月1 日，苏皖边区政府成立的同时，苏北淮阴成立了政府公安总局。总局置所淮阴清江市，龙潜任总局长，同时兼淮安、淮阴城防卫戍司令。公安总局成立时，实际内设1 室3 部3科，即秘书（研究）室、一部（侦察）；二部（治安）；三部（审讯），以及总务科、警卫营和便衣大队等。公安总局内设机构基本继承锄保组织框架，但业务机构增设了二部（治安）。从整个苏皖边区所辖组织看，地委设社会部，专署置公安局。县级以一二地委为例，设公安局占91.6%，设社会部占33.3%。但短暂“和平民主新阶段”一过，内战全面爆发前夕，在县一级立即开启社会部、公安局并存组织模式。

1945 年9 月中旬，清江成立市政府，隶属边区政府为直辖市，市政府设公安局。同年11 月，淮城市设公安局。从乡村集镇派出所的一般治安管理，到规模城市的保卫和治安行政，工作职能发生了转变，成为中共保卫组织建设的新课题。华中七地委社会部长兼公安局长陈元良总结道：我们城市锄保工作和国民党的警察局绝不相同。我们不仅夺取城市，而且善于治理城市，因此我们进城后就要立即建立革命新秩序，注意爱民工作。除发挥警察、宪兵的特殊作用外，主要还是发动组织群众锄奸，对商民的财产加以保护。[15]苏皖边区以政府为主要依托和骨干的公安保卫组织模式，是治安行政组织体制的新尝试。

六、结语

华中根据地锄保组织沿革，是中国共产党领导下建设专政工具与治安行政机构的又一次实践。人民公安体制是关于公安保卫组织形式的制度，从历史角度审视，人民公安确实经历过一段集公安保卫于一身的历史。人民公安内涵与一般意义“公安”之区别，在于人民公安体制包含的组织形式更趋于宽泛。华中抗日根据地锄保组织的沿革成果，党的委员会统一领导，党委社会部主导，政府公安局为主体，军队保卫机构为主要构成的三位一体模式，是奠定公安保卫组织形式实践活动的重要内容，为新中国人民公安体制提供了铺垫。