新发展阶段我国相对贫困治理评估机制的构建

张梦娣 涂 勤

(北京师范大学 经济与资源管理研究院/创新发展研究中心, 北京 100875)

2020年，我国已如期实现脱贫目标，但脱贫不是终点；“十四五”期间，我国将重点解决相对贫困问题、发展不平衡不充分问题。新时期我国减贫战略将从消除绝对贫困向减缓相对贫困的转变，从农村贫困向城乡统筹转变，从绝对收入标准向多维度福利改善转变。党的十九届四中全会指出，要建立解决相对贫困治理的长效机制；十九届五中全会公报中指出，“十四五”要扎实推动共同富裕，不断增强人民群众获得感、幸福感、安全感。解决相对贫困问题是新时代推动共同富裕的重要抓手，标志着我国未来减贫工作的重心将从消除绝对贫困转向缓解相对贫困。随着减贫任务与形势的变化，构建解决相对贫困的长效机制，成为未来减贫事业的常规化工作，如何提升相对贫困治理成效也成为新时期缓解相对贫困的重要课题。未来时期，从加强评估机制顶层设计、调整评估方式和完善评估指标等方面，推进相对贫困治理效果评估机制改革，是适应实现共同富裕新时期我国相对贫困治理形势和社会经济高质量发展战略的新任务，也是提升我国贫困治理体系和能力现代化水平的新目标。

一、构建相对贫困治理评估机制的意义

创新和实施相对贫困治理评价机制是促进共同富裕的重要内容，也是衡量和测度减贫成效的制度保证，对完善相对贫困治理体系和丰富共同富裕理论具有促进作用。

1.保持贫困治理工作的延续性，实施常规化减贫举措。党的十八大以来，我国形成了以“六个精准”“五个一批”为核心的精准扶贫方略，精准扶贫改变了以往“大水漫灌”的粗放式扶贫办法，实现了“精准滴灌”的靶向治疗，精准扶贫方略成为指导新时代中国扶贫减贫工作行动指南。2020年后，随着我国消灭绝对贫困，扶贫开发工作进入相对贫困治理阶段。从国际视野来看，相对贫困是任何一个国家和地区都存在的普遍问题，而且是一个长期存在的客观现实[1]。从国内减贫来看，现阶段脱贫质量处于低水平阶段，提升相对贫困时期减贫质量是贫困治理工作的重点。同时，我国扶贫开发多年的理论总结和实践积累，已为未来的相对贫困治理提供了可参考借鉴的先进经验模式，尤其是现阶段的减贫研究理论和评估指标体系，已为绝对贫困转向相对贫困提供了基础支撑。因此，进一步建立和完善与缓解相对贫困减贫任务相适应的评估机制，有利于保证扶贫开发工作的延续性和有效性。

2.提升相对贫困治理的效果，巩固脱贫攻坚成果。在精准扶贫精准脱贫过程中，实行最严格的考核评估制度是打赢脱贫攻坚战和实现全面小康的一个关键环节。十八大以来，通过加强减贫成效评估机制的顶层设计和基层实践，我国建立和完善了贫困退出机制，区域性性贫困和整体性贫困得到有效治理。2020年后，面对现阶段贫困退出的脆弱性和相对贫困群体依然存在的客观形势，应该更加重视减贫效果评估机制对治理相对贫困的促进作用。依据国际上相对贫困测度标准，我国相对贫困群体依然有数千万之多，这些相对贫困群体既包含绝对贫困标准下脱贫质量不高的易返贫群体和处于绝对贫困标准上的贫困边缘群体，也包括新纳入处于较差福利状态的群体[2]。这些相对贫困群体的减贫发展质量依然需要评估制度保障，相对贫困治理效果评估机制的建立和完善，有助于认清相对贫困治理工作过程中存在的问题，为科学制定缓解相对贫困的政策和巩固脱贫攻坚成果的措施提供决策依据，促进减贫工作取得实效。

3.完善相对贫困的治理体系，实现贫困治理能力现代化。减贫成效评估机制是中国特色减贫路径的重要内容，为打赢脱贫攻坚战和实现全面小康提供了制度保障。减贫考核评估机制研究，不仅是对考核评估理论研究的有益探索，也是贫困与反贫困理论的实践发展，能够为世界各国扶贫开发提供理论借鉴和行动指导。随着中国特色社会主义进入新时代，国家治理能力和现代化水平不断提高，我国的减贫任务和战略也进入治理相对贫困的新时期。在前期的精准扶贫实践探索过程中，我国在贫困治理能力和体系方面积累了丰富的理论基础和宝贵的实践经验[3]。为适应国情发展和贫困治理形势要求，在相对贫困治理阶段，应进一步丰富和发展相对贫困治理效果评估机制，继续发挥评估的指挥棒作用，确保减贫工作始终沿着正确方向扎实推进，不断提升国家贫困治理体系和治理能力现代化水平，促进我国从全面小康稳步走向共同富裕。

二、构建相对贫困治理评估机制的理论依据与实践基础

为确保到2020年现行标准下农村贫困人口全部脱贫、贫困村全部出列、贫困县全部摘帽，消除绝对贫困、实现全面小康，我国在精准扶贫精准脱贫时期构建了完善的减贫考核评估机制体系，实施了科学合理的减贫考核评估方式，使考核评估工作更加科学有效、符合实际。这些理论探索和实践模式不仅为打赢打好脱贫攻坚战提供了制度保障，也为构建相对贫困治理效果评估机制提供了可参考、可借鉴的基础内容(见图1)。

图1 我国脱贫攻坚的考核评估机制

1.理论基础：我国已形成科学完善的减贫考核评估体系。为保证脱贫攻坚成果经得起历史和实践检验，精准脱贫攻坚战以来，我国在减贫考核评估机制和指标体系方面，不断创新和丰富理论成果。在减贫考核评估机制方面，吴国宝认为，精准扶贫以来，通过横向和纵向的考核评估机制，对不同的帮扶主体和责任主体进行全方位的考核评估，有效的杜绝了虚假扶贫和数字脱贫[4]。黄承伟认为，减贫考核评估机制是中国特色减贫道路和精准扶贫方略的重要内容，也是中国取得巨大减贫成就的制度保障[5]。汪三贵认为，现阶段我国在考核评估减贫成效、扶贫资金使用成效、贫困退出等方面，已形成相对完善的减贫考核评估机制体系[6]。减贫考核评估指标方面，陆汉文认为，贫困县脱贫成效指标体系包含了区域贫困发生率、群众认可度、基础设施和公共服务等主客观内容，使区域减贫考核评估指标体系得到丰富[7]。张琦用减贫发展、生态环境保护、可持续发展等指标，构建了中国绿色减贫指数，并对贫困地区的绿色减贫成效进行测度评价[8]。

上述理论成果为探索构建相对贫困治理效果评估机制提供了研究基础，但现有相关理论研究基于绝对贫困视角，较少从相对贫困角度进行讨论分析，缺少对中国减贫战略转型后贫困治理效果评估机制的前瞻思考和系统分析。为此，本文立足精准扶贫以来的减贫成效理论总结和实践分析，从构建相对贫困治理效果评估机制的思路和设想、重点和难点等出发，推动完善新时期相对贫困治理效果评估机制，以实现相对贫困治理效果评估的科学化和解决相对贫困的长效化目标。

2.实践基础：我国实施了科学合理的减贫考核评估。针对不同的考核主体、内容等，在精准扶贫过程中，我国将交叉考核、第三方评估、媒体暗访等作为减贫考核评估的常态化手段，不断丰富和完善考核评估方式[9]，力求全方位展示扶贫脱贫成效。一是交叉考核。交叉考核评估是减贫评估的重要方式。交叉考核通过组织相关部门管理人员组成考核组，采取部门座谈、查阅资料、入户走访、干部访谈等方式，对各级党委政府的责任落实、政策落实、工作落实、贫困人口识别准确率、脱贫人口退出准确率、群众满意度等方面进行多维度考核评估，全面反映扶贫脱贫工作成效。同时，针对存在的突出问题和薄弱环节，督促全面落实整改措施，全面提升扶贫工作水平。二是第三方评估。第三方评估是扶贫成效考核和贫困退出评估的核心内容。第三方的独立性是保证评估结果公正的前提，其专业性和权威性是保证评估结果公正的基础。第三方评估区别于政府机构的“内部评估”，评估机构独立设计扶贫评估指标体系、评估内容和评估机制，形成科学、合理的考核评估方法，通过定性与定量相结合的方式，形成其独立的评估结论。第三方评估检查采取抽样调查、重点抽查、村组普查、座谈访谈等相结合的方法进行。三是媒体暗访。近年来，扶贫考核评估在传统交叉考核和第三方评估基础上，增加了媒体暗访。媒体暗访通过直接排查扶贫问题，能够完善当前的考核评估方式，有效弥补其他考核形式的不足。新闻媒体是开展社会治理的重要资源，在精准扶贫精准脱贫过程中，特别是考核评估过程中，运用新闻媒体能够推进扶贫工作的有效示范。

三、构建相对贫困治理评估机制的重点与难点

立足现有减贫考核评估的理论和实践，我们对构建相对贫困治理效果的评估机制和目标进行设计，初步扩展了减贫评估机制、方式和指标等。但基于构建相对贫困的长效机制而言，构建相对贫困治理效果评估机制还有以下重点和难点，需要进一步强化和克服。

(一)构建相对贫困治理评估机制的重点

1.关注减贫质量和巩固脱贫攻坚成果。全面实现小康社会之后的首要任务就是巩固脱贫攻坚成果和防止返贫，因此，相对贫困治理效果评估机制要重点关注减贫质量。在注重解决相对贫困的同时,“后脱贫时代”的减贫工作要更加重视多维贫困标准,特别是在相对贫困群体所处的基础设施条件、公共服务水平、社会保障等方面进行衡量和测度, 减少相对贫困与多维贫困，提高保障标准和减贫质量。

2.促进实现法制化保障和常态化减贫。精准扶贫时代，我国的扶贫政策和落实机制都采取超常规措施进行，但随着相对贫困治理的长期化，相对贫困治理效果评估机制要促进形成法制化保障和常态化减贫措施。目前，我国还没有出台扶贫方面的法律法规，绝大多数扶贫工作靠部门规章、行政条例来推行，还没有上升到法律保障的高度和水平，相对贫困治理的长效机制缺少法制保障。因此，要重点研究和出台相对贫困治理和评估的法律法规，推动相对贫困治理的常态化和制度化。

3.促进相对贫困治理与乡村振兴有机衔接。解决相对贫困和实施乡村振兴战略是未来农村发展工作的两大重点。解决相对贫困的任务是缩小发展差距，改善相对贫困群体的福利水平，乡村振兴的目标是在解决农村绝对贫困的基础上，促进农村产业、生态、基础设施和公共服务等高水平发展。因此，在构建相对贫困治理效果评估机制时，应该将两者的政策措施、成效测度等进行有效融合，强化满足相对贫困群体的不同层次需求，进而达到实现缩小收入差距、促进公平发展的政策目标。

(二)构建相对贫困治理评估机制的难点

1.如何缩小区域差异和城乡差异。区域发展不平衡和城乡二元结构一直是我国经济社会发展不平衡的主要表现。未来如何平衡区域和城乡差异性依然是相对贫困治理的难点和困境。由于中国区域经济和城乡发展水平差异依旧明显,全国统一的相对贫困标准或将难以制定,即使统一标准制定之后，贫困群体规模也存在区域和城乡差异。因此，在相对贫困治理效果评估机制中，如何兼顾不同区域和城乡的减贫成效也将成为未来相对贫困治理评估的难点。

2.如何科学应用评估结果。减贫考核评估的目的，是为了促进扶贫工作取得实效。随着精准扶贫的减贫考核评估结果在各级工作成效中的应用，现阶段的减贫考核评估在确保打赢脱贫攻坚战中已经起到了指挥棒的作用。在扶贫工作常态化的相对贫困阶段，怎样才能科学运用考核评估结果，进一步使其发挥正向激励作用将成为评估工作另一难点。

3.如何促进形成解决相对贫困的长效机制。构建相对贫困治理效果评估机制的最终目标，是为建立解决相对贫困的长效机制提供制度保障。纵观全球相对贫困治理理论和实践，尚没有形成具有国际可比价值的相对贫困治理体系和可供参考借鉴的经验模式。因此，在提升我国相对贫困治理体系和治理能力现代化的新时代，如何以相对贫困治理效果评估机制促进形成解决相对贫困的长效机制，将是缓解相对贫困问题的又一挑战。

四、构建相对贫困治理评估机制的思路与设想

结合2020年后相对贫困治理趋势的发展变化和构建相对贫困治理评估机制的积极意义，参考精准脱贫时期所形成的减贫考核评估理论和实践，在相对贫困治理新时期，我们要从已有的贫困治理评估机制的路径出发，立足未来时期的贫困趋势发展变化，提出对相对贫困治理效果评估的设想[10]。进一步创新和完善相对贫困治理的评估机制，完善贫困治理效果的评估方式，建立多维度福利状态的指标体系，进而构建贫困治理体系和治理能力现代化体系，不断提升扶贫质量和减贫成效。

(一)构建相对贫困治理评估机制的思路

2020年，全面实现小康社会之后，扶贫开发工作进入以推动共同富裕为目标，转入相对贫困治理新阶段，减贫效果评估也将面临新任务。一是需要建立相对贫困区域减贫政策的监督机制,跟踪相对贫困人口的减贫过程,确保减贫资源合理用于相对贫困人口,同时对脱贫与返贫情况进行监督管理,切实巩固减贫成果。二是建立解决相对贫困的考核评价机制,以可持续脱贫为标准,针对相对贫困人口的脱贫质量进行考核评价,实现相对贫困人口高质量脱贫。总体而言，相对贫困治理评估机制的总体思路是实现从关注减贫进度向更加关注减贫质量转变[11]。

1.统筹城乡扶贫，将城市减贫成效纳入相对贫困治理效果评估机制。《国家人口发展规划(2016-2030年)》强调，在探索建立符合国情的贫困人口治理体系过程中，要“由主要解决绝对贫困向缓解相对贫困转变，由主要解决农村贫困向统筹解决城乡贫困转变，实现全体人民共同迈入全面小康社会、共同迈向现代化”，对新时期扶贫战略提出了重视城镇贫困的明确要求。在此背景下，未来的相对贫困治理战略将向城乡统筹方向靠拢。

伴随相对贫困标准调整所带来的城乡贫困群体变化，相对贫困治理效果评估机制同样将进行相应调整。就城市贫困而言，未来减贫重点要重视三方面。一是从农村转移到城镇的农民工逐渐构成城镇化进程中不可分割的一部分，也形成了与城镇劳动力之间的竞争关系，潜在的影响着城镇职工的整体性收入和收入差距。二是受城乡分割的户籍制度影响，大量农业转移人口难以融入城市社会，市民化进程滞后，被统计为城镇常住人口的两亿多农民工及其随迁家属，未能在教育、就业、医疗、养老、住房等方面享受城镇居民的基本公共服务。三是因城镇空间分布和规模结构不合理矛盾而产生的东、中、西部区域显著差异，以及特大城市主城区人口压力偏大、而中小城市产业和人口集聚不足的问题，导致城市之间发展鸿沟巨大。这些城市贫困主体和区域差异将是未来相对贫困治理和效果评估的扩展对象。

2.实施常规化考核，调整相对贫困治理效果评估方式。当前，扶贫开发工作成效显著，考核方式呈现多样化和多元化趋势，但也存在考核评估重复和考核评估主体部门多元等问题。在扶贫政策密集和超常规举措的脱贫攻坚关键时期，这些考核评估方式有利于压实扶贫责任，确保减贫成效，全面实现小康社会，但也在一定程度上加重了基层迎检迎考的负担。同时，这些考核评估方式和手段带有短期性、运动式的特点，没有形成长效常规的制度保障。以省级扶贫开发工作成效考核为例，从2016年到2020年，交叉考核、第三方考核和媒体暗访，每年开展一次，尚未形成常规化制度化考核机制。

相对贫困阶段，形成贫困治理工作的长效机制是未来治理贫困的趋势，我国的减贫工作将进入常规化阶段和法制化阶段。实施常规化考核，调整相对贫困治理效果评估方式重点要从两个方面进行完善：一是整合现阶段评估方式，减少运动式、规模化考核评估模式，形成与相对贫困治理相适应的评估方式；二是优化第三方考核评估，减少重复性评估，提高第三方评估机构的专业化水平。

3.参考国际多维贫困标准，完善相对贫困治理效果评估指标体系。2020后，我国相对贫困的表现形式多元化会愈发突出，贫困不只是收入贫困，而是多维贫困，收入贫困只是贫困形式表现之一。收入差距之外其他维度贫困表现突出，诸如教育、医疗卫生、社会保障等公共服务差距。要摒弃单一的贫困人口识别标准，对过去的贫困线和识别标准进行扩展，由收入的单维评估扩展为包括收入、教育、健康、生态等多维评估，构建相对贫困治理效果评估的指标体系，更有效评估和测度综合性减贫成果，提升减贫质量。

要参考和借鉴国际多维贫困减贫指标体系，创新和完善我国相对贫困治理效果评估指标体系，将个体可行能力和福利状态改善等多维度发展指标变化纳入评估指标体系。多维贫困识别体系是基于发展个体可行能力，检验不同群体能力指标得分情况，准确识别那些在发展过程中，因自身发展能力不足而陷入贫困状态的个人和家庭，并综合判断这些群体的贫困深度，比单纯的绝对收入标准判断方法更为系统和科学。“可行能力”强调的是发展人的可行能力，也就是实现人在基础性发展中的能力提升。一旦提高上述基础性能力的获取性，就相当于为个人的基础及扩展性发展创造了公平的起点。在实践中，多维的救助理念，能够通过赋予贫困人群发展能力，形成良性循环，降低返贫概率，降低贫困脆弱性，实现高质量减贫。

(二)构建相对贫困治理评估机制的设想

贫困治理效果评估是一种综合性的测度和评价，具有极其复杂的内涵和广泛的外延。在谋划相对贫困治理效果评估机制过程中，在完善构建评估机制的思路基础上，根据减贫任务变化、贫困标准确定等形势变迁，重点从考核评估机制、方式、内容等方面，确定考核评估制度体系变革的新方向和新重点，进而建立与相对贫困阶段相适应的常规性考核评估机制，满足新时期减贫成效考核的科学评价需要。

1.探索建立国家指导、省级具体负责的评估机制。改革开放以来，我国的减贫考核评估机制都是从中央到地方的自上而下大范围考核评价，对于强化地方扶贫责任和减贫有效性发挥了积极作用，但同时也造成了考核成本增加、工作重复和资源浪费。在相对贫困时期，应该建立中央提供技术指导、省级为责任主体的考核评估机制，针对不同贫困区域、不同帮扶方式等设计更具可操作性的评估方案。比如在中央定点帮扶、东西协作帮扶机制下，省级的考核评估将促进帮扶协作转向合作协作，即以贫困地区的需求为出发点，形成专项合作发展机制，不再以综合指标为全面衡量标准，更多衡量和测度贫困地区的实际需求，以缓解相对贫困状态为考核机制的核心目标。

2.探索建立第三方定期抽检的评估机制。目前所建立的贫困退出第三方专项评估国家抽检机制，已经成为减贫考核评估的关键措施，为科学评价绝对贫困标准下的减贫成效，提供了客观公正的制度保障。在相对贫困治理阶段，国家主导的第三方评估方式应该继续保留，但需在组织规模、考核时间、评估主体等方面可以进行适当变革。在组织规模方面，参照常规性考核方式，提升评估机构的专业化水平，减少评估人员数量，以常规性考核组织和实施第三方评估。在考核时间方面，取消年度考核评估，参考相对贫困标准的调整时间进行评估，即每调整一次相对贫困标准，组织实施一次减贫成效第三方评估，确保评估的针对性和有效性。在评估对象方面，第三方评估要更多注重贫困个体的发展，按照相对贫困的治理逻辑，将城乡贫困群体、收入不稳定群体作为评估对象，以贫困群体的减贫发展效果来提升政府贫困治理能力和水平。

3.探索制定相对贫困群体福利状态改善的多维评估指标体系。现阶段减贫考核评估指标体系，是基于消除绝对贫困的减贫目标，以收入标准为核心的单维评价体系。同时，减贫工作目前更多依靠行政手段和行政措施，这种扶贫方式和手段带有短期性、运动式的特点，没有形成长效的法律制度保障。在相对贫困时期，扶贫措施将成为常规化的日常施政行为，不再以消除贫困为核心目标，因此，减贫考核评估指标体系将更多聚焦相对贫困群体的福利状况改善。减贫考核评估指标将从贫困群体享受的政策落实方面转向贫困群体的生活水平、基础保障、条件改善等多维度，注重贫困群体个体和整体的能力提升，以改善相对贫困群体的整体福利状态。同时，统一考核评估城乡贫困治理，尤其在城乡基础设施水平、公共服务均等化等方面进行全方位监测和评估，为解决城乡贫困问题提供思路和建议。