“一带一路”倡议下中缅农产品贸易合作的成效、问题与发展对策

■ 郑国富

缅甸作为东南亚地区的传统农业经济国家，农业是其国民经济支柱产业，约占国内生产总值的20%，农村人口占全国总人口的70%左右[1]36。缅甸自然条件优越，农业资源禀赋充裕，盛产大米、豆类、玉米、水果、甘蔗等农作物[1]38，农产品出口额约占全国外贸出口总额的1/3，是其出口创汇重要来源。缅甸高度重视农业经济，尤其是“一带一路”倡议提出后，中缅双方合作加深，助力缅甸加快实现农业现代化。中缅两国山水相连，两国人民关系友好，“胞波”情谊深厚。自2013年习近平主席提出“一带一路”倡议以来，缅甸政府积极参与“一带一路”建设，推动中缅两国政治与经贸关系不断迈上新台阶。2014年11月14日，中缅两国共同发表《中华人民共和国与缅甸联邦共和国关于深化两国全面战略合作的联合声明》，翻开了两国政治与经贸关系发展的新篇章，双方决定成立中缅农业合作委员会，中方继续向缅方提供小额农业优惠贷款，并为缅方农村地区民生改善提供帮助，双方同意加快中缅农业示范中心建设，共同推动两国农业领域合作互利共赢。2016年6月26日，中缅农业合作委员会第一次会议在缅甸首都内比都召开，双方就促进农业种植、农产品贸易、农业投资、水产养殖等合作事宜达成了广泛共识。2019年1月23日，中缅双方代表签署澜湄合作专项基金缅方项目协议，中方将在农村发展与减贫、鱼类产品加工、跨境动物和动物制品交易检疫、橡胶种植与生产、桑蚕研发等19个项目给予缅方支持。2020年1月17日至18日，中国国家主席习近平访问缅甸，开启了两国关系新征程，两国政府发表联合声明，同意继续深化经贸、农林、产能、投资、金融等领域务实合作[2]。新时期，构建中缅命运共同体成为中缅两国政府与人民的共同愿望，深化经贸合作是夯实两国全面战略合作伙伴关系的“压舱石”。近年来，农业合作已成为中缅双边经贸合作的重要内容与新方向，中缅双边农产品贸易合作快速发展，成效显著，惠及两国民众，成为构建中缅命运共同体的有效途径之一。

一、中缅双边农产品贸易合作发展取得的成效

（一）贸易总量持续增长，合作地位不断提升

1.贸易规模

2013—2020年中缅双边农产品贸易总量保持快速增长（见表1）①本文数据若无特别说明，均来源于联合国商品贸易统计数据库（UN Comtrade）。。2013年，中缅双边农产品贸易金额为4.12亿美元，其中，中国自缅甸进口金额为1.80亿美元，对其出口金额为2.32亿美元，中国贸易顺差金额为0.52亿美元。2014年，中缅双边农产品贸易额同比增长44.17%，2015年，双边农产品贸易额同比锐减16.16%，主要受缅北战事全面升级影响，中缅双边农产品进口与出口贸易额出现了“双降”，尤其是中国对缅甸农产品出口贸易额同比大幅下降21.63%。2016年，缅甸全国民主联盟上台执政，主动开展对华对话合作，积极参与中国“一带一路”倡议合作，进而有效推动了中缅双边农产品贸易发展止跌回升，并实现了连年正增长。2019年，中缅双边农产品贸易首次突破10亿美元大关，达到11.56亿美元，同比增长47.45%，其中，中国自缅甸进口贸易金额比上年翻了一番以上，因中国政府增扩自缅甸大米进口的数量配额，极大地推动了缅甸对华大米出口急剧飙涨，同比增长高达545.94%。2020年，新冠肺炎疫情暴发后中缅双边农产品贸易合作仍然逆势高涨，再攀升历史高峰，达到13.92亿美元，同比增长20.42%，其中，中国自缅甸进口金额为6.45亿美元，同比增长32.99%，对其出口金额为7.47亿美元，同比增长11.33%，中国贸易顺差金额为1.02亿美元，同比缩减45.16%。

表1 2013—2020年中缅双边农产品贸易额（单位：亿美元）

2.贸易地位

中缅双方在农产品贸易领域中的合作不断加强，贸易地位逐渐上升（见表2），尤其是近年来中国在缅甸农产品贸易中占比大幅提升，已成为缅甸农产品贸易第一大合作伙伴。2013年中国在缅甸农产品贸易中所占比例仅为9.30%，2018年中国首次超过印度成为缅甸农产品贸易第一大合作伙伴。2020年该比例增至19.07%，其中，中国在缅甸农产品进口、出口贸易中所占比例分别为30.82%、13.23%，均位居榜首。缅甸在中国农产品贸易中占比也由2013年的0.22%小幅增至2020年的0.56%，但总体影响力仍偏弱。2013年缅甸在中国与东盟农产品贸易中所占比例为1.53%，2020年所占比例提升至3.24%，缅甸在中国与东盟农产品贸易合作中排名第6位，其中缅甸在中国自东盟农产品进口贸易中所占比例为2.79%，缅甸在中国对东盟农产品出口贸易中所占比例为3.79%。

表2 2013—2020年中缅双边农产品贸易地位演进

（二）种类数量双增加，产品结构优化

1.产品类别

2013年，中国自缅甸进口农产品前三大类分别为HS12（含油子仁及果实，杂项子仁及果实,工业用或药用植物,稻草、秸秆及饲料）、HS03（鱼、甲壳动物、软体动物及其他水生无脊椎动物）、HS08（食用水果及坚果,柑橘属水果或甜瓜的果皮），占比分别为36.41%、30.60%、11.71%，合计为78.72%。同期，中国对缅甸出口农产品前3大类分别为HS05（其他动物产品）、HS22（饮料、酒及醋）、HS21（杂项食品），占比分别为18.14%、16.73%、13.79%，合计为48.66%。

2020年，中国自缅甸进口农产品前3大类分别为HS10（谷物）、HS12（含油子仁及果实,杂项子仁及果实,工业用或药用植物，稻草,秸秆及饲料）、HS07（食用蔬菜、根及块茎），占比分别为56.54%、11.68%、9.84%，合计为78.06%。同期，中国对缅甸出口农产品前3大类分别为HS08（食用水果及坚果,柑橘属水果或甜瓜的果皮）、HS21（杂项食品）、HS09（咖啡、茶、马黛茶及调味香料），占比分别为32.98%、16.15%、15.43%，合计为64.56%。

2.具体产品

以联合国商品贸易统计数据库《商品名称及编码协调制度（2017）》6位为基准，2013年，中国自缅甸进口农产品具体种类为63种，其中，金额超过1000万美元的有4种，排名前5位的商品分别为HS121293（甘蔗）、HS030624（海蟹）、HS071331（绿豆）、HS120740（芝麻）、HS100590（玉米），金额分别为4543.1万美元、2316.0万美元、1329.1万美元、1156.3万美元、731.1万美元，占比分别为25.25%、12.87%、7.39%、6.43%、4.06%。同期，中国对缅甸出口农产品具体种类为73种，其中，金额超过1000万美元的有7种，排名前5位的商品分别为HS050510（填充用羽毛,羽绒）、HS220300（麦芽酿造的啤酒）、HS210690（未列名食品）、HS071239（其他蘑菇、木耳、银耳及块菌）、HS080520（柑橘），金额分别为4216.2万美元、2872.2万美元、2179.1万美元、1254.6万美元、1252.7万美元，占比分别为18.14%、12.36%、9.38%、5.40%、5.39%。

2020年，中国自缅甸进口农产品具体种类增至90种，其中，金额超过1亿美元的有1种，金额超过1000万美元的有9种，排名前5位的商品分别为HS100630（精米）、HS100640（碎米）、HS121293（甘蔗）、HS071331（绿豆）、HS100590（玉米），金额分别为2.23031亿美元、9026.2万美元、5342.5万美元、4856.5万美元、3896.6万美元，占比分别为34.57%、13.99%、8.28%、7.53%、6.04%。缅甸已成为中国精米第一大进口来源地，占比高达29.56%。同期，中国对缅甸出口农产品具体种类增至153种，金额超过1亿美元的有1种，金额超过1000万美元的有14种，排名前5位的商品分别为HS080520（柑橘）、HS210690（未列名食品）、HS080810（苹果）、HS090230（红茶）、HS220300（麦芽酿造的啤酒），金额分别为1.23162亿美元、9153.43万美元、7400.2万美元、7236.7万美元、4733.4万美元，占比分别为16.49%、12.26%、9.91%、9.69%、6.34%。

3.产品层次

2013—2020年中国自缅甸进口农产品的产品层次有小幅提升，但仍以初级产品为主，2020年中国自缅甸进口农产品中初级产品所占比例为88.43%；而中国对缅甸出口农产品中制成品（HS16—HS24，HS3301，HS3501—HS3505，HS380910，HS382460）所占比例总体呈小幅波动（见图1）。

图1 2013—2020年中缅双边农产品贸易中制成品所占比例

（三）竞争优势彰显，贸易互补性增强

1.显示性比较优势

显示性比较优势指数主要用于衡量一国贸易商品在世界市场中的比较优势（或竞争优势）。其公式如式（1）。

在中缅双边农产品贸易合作中，双方农业互补性优势得到了较好体现。以联合国商品贸易统计数据库《商品名称及编码协调制度（2017）》6位为基准，2013年，中国对缅甸农产品出口额中优势产品出口额占比46.44%；缅甸对中国农产品出口额中优势产品出口额占比高达81.66%。2020年，中国对缅甸出口农产品中以较强竞争优势产品为主，其出口额占比40.04%；缅甸对中国出口农产品中以极强竞争优势产品为主，其出口额占比高达86.53%，优势产品出口额所占比例高达90.80%（见表3）。

表3 2013年、2020年中国与缅甸农产品贸易中具体产品显示性比较优势

2.贸易互补性指数

贸易互补性指数主要用于衡量两国某种商品进出口贸易的互补性程度[3]。其公式如式（2）所示。

2013—2020年，中缅双边农产品贸易互补性指数总体增强，其中，缅甸对中国农产品贸易互补性指数显著高于同期中国对缅甸农产品贸易互补性指数（见图2）。2013年，中国对缅甸农产品贸易互补性指数为0.39，缅甸对中国农产品贸易互补性指数为2.58。2020年，中国对缅甸农产品贸易互补性指数为0.44，缅甸对中国农产品贸易互补性指数为2.68，显著高于同期缅甸对印度农产品贸易互补性指数（1.89）。从具体产品分析，中国的柑橘、苹果对缅甸贸易互补性指数分别为18.57、3.17；而缅甸的大米、玉米对中国贸易互补性指数分别为14.67、5.70，均具有极强互补性。

图2 2013—2020年中国与缅甸农产品贸易互补性指数

二、中缅双边农产品贸易合作发展中存在的主要问题

（一）贸易总体规模有限，格局不平衡

中缅农产品贸易具有较强互补性优势，虽然近年来双边农产品贸易保持高速增长，但是双边农产品贸易总体规模仍较小，尤其是在两国贸易合作中占比低、影响力弱。2020年中缅双边农产品贸易金额为13.92亿美元，而同期两国贸易总额高达188.93亿美元，农产品在两国贸易合作中占比只有7.37%。近年来，随着中国经济高速增长、城镇化进程加快及人民物质生活水平不断提升，对海外农产品需求日益增长，中国农产品进口贸易额持续增长。2020年，中国农产品进口贸易额为1708.01亿美元，增幅达13.72%，已位居世界第二位，仅次于美国，但缅甸在中国农产品进口贸易中所占比例较低，只有0.38%，且增势较为缓慢，发展后劲明显不足，尤其缺乏一批具有较强带动效应的“明星产品”；同期，中国自泰国进口农产品贸易额达77.84亿美元，仅榴莲进口额就超过23亿美元。另外，中国占缅甸农产品出口贸易总额的13.23%，虽排名首位，但占比不高。因此，双方巨大的合作潜力尚未得到充分发挥，有待进一步挖掘。

在中缅双边农产品贸易格局中，缅甸长期处于逆差地位，不利于中缅经贸关系的良性发展，也不利于中缅关系的稳步发展。对此，亟待引起双方高度重视和妥善解决[4]。另外，缅甸对中国的出口增长主要依赖于部分大宗农产品的数量型扩张，增长质量总体不高。2020年缅甸对华碎米（HS100640）出口数量（3222吨）较2019年（33吨）增长约98倍，但缅甸大米产品质量相对偏低、品牌效应不显著，与泰国大米尚有较大差距，难以适应中国居民消费层次不断升级的发展趋势。

（二）产品种类较少，结构不合理

中缅双边农产品贸易合作中产品种类相对较少，2020年中国自缅甸进口农产品、对缅甸出口农产品具体种类分别为90种、153种，远低于同期缅甸农产品进口（514种）、出口（398种）贸易具体产品种类。近年来，中国农产品进口贸易持续增长，但缅甸对中国农产品出口种类数量拓展有限，2020年较2013年仅增加了17种，显著低于同期泰国（247种）、越南（214种）对中国的农产品出口种类数。中缅双边农产品贸易往来主要集中于少数几种产品，如大米、玉米、豆类等，谷物类占比高达56.54%，而其他大多数产品贸易额相对低，合作潜力挖掘不充分，在较大程度上影响了双边贸易规模的全面提升。虽然缅甸国内自然条件优越，农业资源丰富，2020年缅甸农产品出口贸易中富有竞争优势的产品种类达172种，但是较多富有优势的农产品对中国出口严重不足，如花生、芭蕉等一批具有极强竞争优势的产品至今无对中国出口业务。

在2020年缅甸对中国出口农产品贸易中（见表4），前10位产品贸易集中度超过85%，为历年最高值，仅HS100630（精米，不论是否磨光或上光）一项就占缅甸对中国农产品出口贸易总额的34.57%，产品种类数量相对有限且集中度高，大大加剧了外部风险集聚，一旦遇到自然灾害、外部竞争或人为限制等，都将波及和影响双边农产品贸易的正常发展，不利于双边贸易合作可持续稳定健康发展。

表4 2013—2020年中国与缅甸农产品贸易产品结构特征

（三）产品附加值偏低，投资合作滞缓

缅甸国内农业以传统种植方式为主，农业机械化未广泛普及，水利灌溉基础设施落后，专业技术人才缺乏，现代化程度有限，农业生产率低，综合效益不高。缅甸对中国农产品出口贸易中以大宗商品为主，如大米、绿豆、甘蔗、玉米等初级产品。同时，囿于缅甸国内工业及农副产品加工制造业发展的滞后，其农产品精深加工有限，附加值低，效益不显著。另外，大宗农产品也易受国际市场价格波动影响，以致发展缺乏稳定性。2013—2018年，中国自缅甸进口的第一大农产品为甘蔗，占比维持在20%左右。自2019年以来，大米一直位居中国自缅甸农产品进口贸易的首位，虽然缅甸盛产大米，但是因缅甸国内缺乏大米精深加工产业，大米品质普遍不高，加之缅甸国内农产品质量认证体系尚不完善，与国际标准差异较大，所以在对华出口中其产品难以达到我国进口检验检疫标准，进而大大影响其出口业务发展[5]。中国对缅甸农产品出口以温带水果为主，如柑橘、苹果等，多为初级产品，制成品所占比例呈持续下降趋势。

长期以来，中缅投资合作主要集中于能源、电力、矿业等领域，而对其农业领域投资相对不足，且呈下降趋势。中国农业农村部国际合作司统计数据显示，2018—2020年中国对缅甸农业投资流量金额分别为2.4亿美元、1.82亿美元、1.35亿美元。截至2020年底，中国对缅甸农业投资存量只有8.46亿美元，大幅低于同期中国对老挝农业投资存量（21.51亿美元）[6]。目前，中国对缅甸农业投资合作项目大多集中在两国边境接壤的缅北地区，主要形式包括替代种植、农业科技推广、粮食种植与加工，项目企业主要来自云南、四川等，企业规模相对较小，协同效应较弱，尤其缺乏一批中缅农业合作的示范项目。中缅两国政府在跨境农业产业园项目合作中关于劳务人员出入境、农机设备设施进出口、农副产品返销国内市场等问题上协调不足，也成为开展跨境农业合作发展的限制因素。

（四）贸易自由化与便利化程度低，互联互通基础设施落后

缅甸仍是世界上最不发达的国家之一，经济发展水平低下，加之长期被西方国家制裁，国内市场经济体制与法律法规不完善，导致国际营商环境较差，贸易自由化与便利化水平不高。缅甸政府对农业设置的保护壁垒较高，农产品进口许可证制度、绿色贸易壁垒、农业领域外商投资限制等非关税壁垒问题仍较为突出。如2020年缅甸对中国柑橘、苹果等农产品所征收的进口关税税率为15%，其降至“零关税”的时间跨度长达20年，对茶叶所征收的进口关税仍保持15%的税率，且未纳入降税清单[7]。中国自缅甸进口的热带水果种类较少。2019年4月9日，中国海关公布《获得我国检验检疫准入的新鲜水果种类及输出国家/地区名录》，允许自缅甸进口的新鲜水果种类只有8种，且部分水果还限定了具体进口口岸，而同期中国许可自泰国进口的新鲜水果种类数量多达22种[8]。2020年，中国自缅甸进口水果贸易额为450万美元，仅相当于中国自泰国进口水果贸易额（40.1695亿美元）的0.11%。世界银行发布的《国际营商环境报告（2020）》显示，缅甸的跨境贸易指标在190个经济体中排名第168位，较为靠后，并大幅低于邻国老挝（第78位）。

此外，缅甸国内交通基础设施落后，公路密度低，路况差，尚未建立全国性运输系统，各邦、省内公路连接不畅，成为双边农产品贸易合作顺畅发展的“瓶颈”[9]。世界银行公布的《国际物流绩效指数（LPI）》显示，2018年缅甸在世界167个国家中排名第137位，相对靠后，而同为东盟国家的泰国、越南分别排名为第34位、第45位。中缅两国陆路接壤地区开放口岸数量较少、层次较低，尤其缅方边境口岸地区基础设施建设滞缓，货场仓库有限，拥堵现象较严重，通关时间长、成本较高。

三、推进中缅双边农产品贸易合作发展的政策建议

（一）增进两国政治互信，完善农业合作机制

新时期，中缅两国政府应继续秉承传统友好关系，密切高层往来与对话，增进政治互信，推动两国农业政策与发展规划的良性对接，重视农业领域中长期合作规划，加强两国农业部门对话与合作，继续发挥好中缅农业合作委员会等政府间务实合作机制作用，统筹规划双边农业合作发展方向与重点项目，形成科学合理的区域性分工与产业布局，充分发挥彼此竞争优势，增强互补性，拓展合作交集，构筑两国农业合作一体化协同发展模式，打造一批两国农业领域合作的旗舰项目，实现“以点带线、以线促面”的全新发展格局。大力推进两国沿边地区合作，鼓励两国国内非沿边地区灵活参与，进一步落实和细化两国政府间达成的合作协议，完善地方间农业合作机制，建立地方层面合作的具体清单和项目库，做到有序推进、精准实施。将传统的国际农业援助、农业投资与农产品贸易合作有机融合，形成合力，协同发展。创新农产品贸易合作模式，推动双边农产品贸易更快更好发展。搭建两国农产品交易信息共享平台，大力发展两国农产品跨境电子商务新业态。

（二）拓展产品种类，增扩贸易规模，优化贸易结构

第一，深化中缅双边农产品贸易合作，适当增扩自缅甸进口农产品的规模。拓展更多类型的农产品跨境贸易合作，既可较好地满足中国国内多样化的物质需求，也有利于降低对其他市场的依赖，进而优化我国农产品进口贸易结构。一方面，适度进口符合我国粮食安全战略的要求，另一方面，有助于推动缅甸国内农业经济发展及外汇增收，增进合作共识，构筑更紧密的利益共同体，夯实长远合作根基。第二，统筹规划合作实施清单，增扩双方互补性产品贸易，减少竞争性产品贸易。立足两国彼此产业优势与贸易互补性，建立重点产品合作清单，有序推进双边农产品贸易合作。继续发挥好中缅经贸和技术联委会、农业合作委员会等政府间务实合作机制的作用，以加强优势互补，促进共同发展。第三，加大对缅甸农产品种植、检验检疫等技术援助，提升其农产品出口质量与层次，以增扩其对中国出口规模。扩大对缅甸农机设备、农药化肥等物资出口，帮扶缅甸国内农业加工企业技术升级，提高产品品质，提升合作层次。第四，助推缅甸农业企业发展有机绿色农业，实施特色化经营，针对中国市场开展规模化生产与精深化加工，提高农产品质量和市场竞争力，走高质高效发展之路。

（三）适当加大对缅甸农业投资，打造全产业链合作

我国可不断完善国家和地方层面的协调机制，推动农业、海关、商务、运输、财政、保险等多部门协调合作，助推国内农资类企业投资缅甸市场。鼓励引导企业“抱团出海”，形成合力，协同发展，强化优势互补，增进农业领域产业内深度融合，提升合作层次与综合效益。缅方可主动积极申报澜湄合作专项基金，以推动该国实现农业现代化进程。拓展中缅跨境农业合作示范园项目数量，优化地区和产业布局，提升合作层次，充分发挥重大项目建设的影响力，带动中下游产业集聚发展，构筑全产业链，形成多领域、多层次、全方位合作发展格局。发挥两国农业领域行业协会的助推功能，加强沟通，增进合作。推进两国地方农业科研院所、农业类高校合作，增强对缅甸农业科技人员技能培训力度，鼓励缅甸农业从业人员来中国参观考察和交流学习。缅甸应通过积极参加中国—东盟博览会等方式，提升其农产品在中国国内市场的知名度，密切两国“三农”领域人员对话合作与交流，夯实民意合作根基，谋划长远可持续发展。

（四）提升贸易自由化和便利化水平，完善基础设施建设

以《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）生效为新契机，不断提升双边农产品贸易自由化与便利化水平，减少农产品贸易合作中非关税贸易壁垒。推动两国海关、检疫等部门联合办公，简化通关手续，提高海关通关效率，提升贸易数字化水平。设立农产品“绿色通道”，增扩边贸农产品种类；简化动植物检验检疫程序，完善农产品“两国一检”模式；推动贸易信息共享，降低交易成本，提高综合效益。充分发挥两国沿边口岸优势和人文优势，大力发展农产品边境贸易业务，推动边境贸易加工制造业转型升级。利用澜湄合作专项基金、丝路基金等加强对缅甸国内公路、铁路及中缅铁路项目建设的资金支持，升级和完善两国交通基础设施，补足短板，提速降费，加快两国边境口岸地区基础设施建设，实现双边农产品贸易顺畅发展。

当前，新冠肺炎疫情全球蔓延，世界正经历百年未有之大变局，但经济全球化的大势不可逆转。“一带一路”倡议、“中缅经济走廊”建设、澜湄合作专项基金项目、RCEP生效等为中缅双边农产品贸易合作发展提供了新平台，创造了新机遇。中缅双边农产品贸易合作具有天然互补性优势和坚实基础，巨大的市场潜力孕育着未来中缅双边农产品贸易合作的光明前景，中缅双方应秉持“共商共建共享”原则，携手推进两国农产品贸易合作全面深入发展，释放更多惠民红利，携手构建新时代中缅命运共同体。