科学决策：成本收益分析视角下权力决策的方法

■ 黄彦钦

一、问题的提出

规范国家权力的行使是提高行政效率、实现司法公正的根本途径。2013年1月22日，习近平总书记在十八届中央纪委二次全会上发表重要讲话强调，“要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里”[1]。在规范国家权力的背景下，亟待建立一种稳定、科学的权力决策①本文权力决策主要指公权力机关作出的决策，其本质是不经受决策影响的主体同意的决策，相对于个人事务的决策和当事人合意的决策（即权利决策）。方法，作为国家权力决策制度与机制的技术支撑。2013年11月，党的第十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”[2]。2019年10月，党的十九届四中全会通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，提出“健全决策机制……强化决策执行、评估、监督”，“形成决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行机制”[3]。经济与社会的发展对国家治理体系和治理能力提出了新的要求，在全面深化改革的关键时期，治理必须跟上步伐，提高权力决策的科学性对推进国家治理体系和国家治理能力现代化起着重要作用。

从“权力进笼”到“国家治理能力现代化”，这些命题体现出当代中国的权力决策是推进社会主义现代化建设的关键。然而，无论是加强权力制约还是推进决策科学，都蕴含着对权力决策方法的需求，即一个被制度保障、机制支持的权力决策科学方法是构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系的关键所在。

二、缘起：由比例原则到成本收益分析

谈及现有可供借鉴的系统性权力决策方法，必然会提及比例原则。比例原则是行政法乃至整个公法体系中的“帝王条款”，如同“诚实信用”之于民法[4]。主流观点认为，比例原则包含三个子原则，即适当性原则、必要性原则和狭义比例原则。比例原则起源于19世纪德国的警察法，最初是为了限制警察的权力。这一时期的比例原则实际上是指必要性原则。立法与判例的相互促进，使得比例原则的三个子原则结合在一起形成了现代意义上的比例原则[5]，并且逐渐扩大适用领域，成为了行政法原则和宪法原则。如果比例原则就此止步，成为公法领域的独有原则，那么权力决策方法的建立似乎并不需要对其作过多的考虑。然而，比例原则的适用领域进一步扩大，不仅在公法领域，在民法、商法、经济法、程序法等领域都被广泛应用，并被适用于立法、执法、司法和政策制定等环节，立法机关在立法时、行政机关在行使行政权力时、司法机关在裁判案件时都应遵守比例原则[6]。因此，权力决策方法的建立应当充分考虑和借鉴比例原则的内容。

比例原则的适用遵循“阶层式”的模式，即三个子原则按照顺序依次适用，对于行政决策而言，需要依次满足三个子原则，对于决策评估、司法审查来说，则是依次判断行政决策是否满足三个子原则。第一个子原则是适当性原则，它是指决策的内容必须有助于目的之达成，决策者和审查者需要判断决策内容、手段的适当性，即是否有助于实现决策目的。第二个子原则是必要性原则，在行政决策满足适当性原则后，就进入必要性原则判断。必要性原则要求决策者在满足适当性原则的方案中选择对权利损害最小的方案。这一原则主要是为了防止公权力对基本权利的侵害，希望尽可能地平衡决策目的实现和基本权利的保护。第三个子原则是狭义比例原则，若满足必要性原则，便来到最后一步，即狭义比例原则分析。狭义比例原则是指实现目的之手段必须与所追求的目的价值成比例，即决策增进的利益必须大于决策损害的利益。综观比例原则的内涵，会发现比例原则追求手段与目的的平衡、权力与权利的平衡。适当性原则和必要性原则都是对权力单方面的要求，而狭义比例原则直接体现了对权力和权利双方的比较。在公权力决策的制定和审查中，任何一项子原则被违反均表明该项决策不符合比例原则。

比例原则在公民权利保护上功不可没，但比例原则存在一定缺陷。传统的比例原则将目的合理性判断排除在其体系之外[7]，使得决策的前提基础不稳固。在非正当目的的情况下，越符合适当性原则的手段所达到的社会效果越恶劣，这也是被历史所证明的事实。适当性原则要求决策的手段必须有助于决策的目的，即决策能够实现目的蕴含的利益增进，能够改进社会现状，但是狭义比例原则实际也需要考量决策的利益增进。即使删掉适当性原则，狭义比例原则也可以实现合目的性判断。而且，“即使只要部分有助于目的之达成，即不违反适当性原则。基本上，联邦宪法法院采取了一个最低的标准，质言之，只要手段不是完全或全然不适当，即不违反比例原则”[8]。因此，适当性原则的功能就更值得反思了。无独有偶，必要性原则对决策手段损害最小的要求同样可以包含在狭义比例原则对决策“负效应”的考量中，毕竟，狭义比例原则正是对决策“正效应”和“负效应”的权衡。此外，“最小侵害在同样有效的前提下才会发生。因此，在运用必要性原则时，必然要首先确定所使用的手段是否可以达到‘同样有效’，否则将违背必要性原则。对于何为‘同样有效’不存在客观统一的判断标准，而存在诸多争议”[9]。而如果必要性原则能够确定“同样有效”之下的“最小侵害”方案，那么各种可选方案在这一步就已经确定，使狭义比例原则的均衡思想只能在“同意”与“否决”间徘徊。狭义比例原则是比例原则的核心，如同法益衡量是法益保护原则的最重要的内容[10]。科学的权力决策方法应当建立在更精细化的利益平衡之上，将以增进社会福利和公平正义作为根本原则。而比例原则的内在结构决定了其在利益平衡上存在缺陷，难以支撑其成为决策的一般方法，只能作为一种借鉴，在决策时予以考虑。因此成本收益分析作为一种精细化的利益平衡方法，可在权力决策中加以运用。

三、前提：依法决策

依法决策是法治原则、合法性原则在具体决策中的体现与落实。科学决策的方法不能忽视法治的要求，因此，即使依据科学决策的方法，通过了利益平衡测试，但违反代表合理社会秩序和公认伦理道德的法律规范，该决策也难被认为是科学决策。作为外化于科学决策的依法决策要求，可以检视科学决策的合法性和可行性，可以作为科学决策的前提。当然，依据科学决策方法作出的决策结果如果与法律规范相悖，从另一个方面也可以反思该法律规范的科学性和合理性，审思法律规范是否仍然适应当前时代特点和社会现实，是否有利于经济、政治、文化、社会、生态文明的进步与发展。因为立法也是一种权力决策，而且是很典型的权力决策。与此同时，依法决策也可以内化于科学决策方法，作为科学决策方法的第一部分。科学决策作为一种提倡的决策方法，显然应当是一种具有合法性的决策，而这就需要在科学决策的过程中，甚至是第一步，检验决策的合法性，因此依法决策是科学决策的应有之义。在决策的第一步检验合法性可以节约决策成本，如果决策或者决策的各种可能性中部分违法，则可以尽早排除该决策或其中违法的可能结果。

依法决策是指决策主体依据法律的要求进行决策。依法决策是依法治国的必然要求，是权力决策方法运用的前提，也是广义权力决策方法的一部分。在法治时代和法治社会，任何裁量和决策都应该符合法律目的、依据法律规定、实现法律价值。“依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，法治是治国理政的基本方式，要更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用，全面推进依法治国，加快建设社会主义法治国家。”[11]“十二五”规划纲要指出，“创新社会管理体制”必须“坚持科学民主依法决策”，“推进行政体制改革”应当“实行科学决策、民主决策和依法决策”[12]。“十三五”规划纲要指出，“全面推进法治中国建设”必须“健全依法决策机制”[13]。健全依法决策机制就是要让公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论成为重大行政决策法定程序，确保决策方法科学、程序正当、过程公开、责任明确[14]。

探讨依法决策的方法是在明确了为什么要“依法”和法律正当性这两大问题及以法治为目标的前提下进行的研究。“依法”具有两方面的含义，一是符合法律的规定，二是不违反法律的规定，这两者是辩证统一的关系。因为法律文本容量是有限的，语言文字具有一定模糊性，因此法律规范不可能穷尽现实，而往往只能做一般性、原则性的规定或进行例示，因此“符合法律的规定”是指不违反法律规范的内容，即没有超出法律语词许可的范围。

首先，依法决策要求决策主体具备法律要求的决策资格，没有决策资格的主体做出的决策不应当具有法律效力，也不能得到法律的肯定评价，这不仅适用于公权力决策，而且适用于私主体的权力决策，如对监护人资格的要求、从业资格的要求等。其次，依法决策对决策者的主观目的也有一定要求，对于公权力决策，决策者主观动机、目的必须具有正当性，即决策目的必须是为了实现公平正义、保障法律实施、保护法益，必须符合人民意志和法治精神；私主体的权力决策则不必须具有合法的主观目的，只要客观行为和结果不违法即可。再次，依法决策要求手段合法，一个目的可以有不同的实现手段，一种结果也可能由不同的方法产生，依法决策要求手段必须具备合法性，即是法律允许、不违反法律原则和规则的手段。最后，依法决策要求可预期的结果必须符合法律的规定。任何行为主体必须对自己的行为负责，决策者应当对作出的决策负责。然而，社会关系的复杂性增加了决策的不确定性，除了少数的情况，法律对不可抗力和意外事件进行免责。因此，依法决策在大多数情形下仅要求决策的可预期结果符合法律的规定。

对司法决策、行政决策、私人决策而言，依法决策要求决策者遵循一切现行有效的法律规定。对立法决策而言，依法决策要求下位法依据并符合上位法的规定，所有法律符合宪法规范的精神。“坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。”[15]“依宪治国主要确定治国理政的基本模式，依法治国主要确定治国理政的途径、手段”[16]。

依法决策不仅是对权力决策的要求，而且是对权利决策的要求。只是权力决策应当遵循“法无规定不可为”，而权利决策则遵循“法无禁止即可为”。因此，法律对权利决策的要求很少，而对权力决策进行严格规范，故而依法决策更强调对权力决策的合法性进行判断。可以发现，依法决策是一个系统的判断标准和决策方法，它以法律为标准对决策的主体、程序、内容、效果等各方面进行评价，这充分体现在羁束行政行为中，即法律用一义性的语言对各要件和效果进行详细的规定。然而，“现实世界的复杂性、变动性、个别性与法律的抽象性、稳定性、普遍性之间始终存在矛盾，于是不确定法律概念、多种法律效果就会出现”[17]21。除了为数极少的羁束行为中不存在裁量，其他的行为中均存在裁量[17]30。因此，依法决策虽然是一个系统全面的决策分析体系，但法律的特点决定了这个体系仍存在自由裁量空间。而如何进一步降低权力决策的主观任意性，仅靠依法决策是不够的，还需要建立科学的权力决策方法。

四、划界：识别利益相关者

合法性是权力决策的基本要求，但并非决策最优的充分条件。面对大量的自由裁量，权力决策除了具备合法性，还应当具有科学性。这需要在法律的框架内进行更为细致的决策方法构建，充分考虑权力决策的社会效应。而决策的社会效应主要体现在权力决策对利益相关者的效果和影响，因此，权力决策首要的就是界定利益相关者范围。

（一）利益相关者概念界定

利益相关者（stakeholder）最早由弗里曼于1963年提出，用以定义与企业有密切关系的主体，即“任何能够影响组织目标的实现或受这种实现影响的团体或个人”[18]。这一理论主要应用于企业管理与公司治理，强调企业对利益相关者的影响和利益相关者对企业的影响两个方向。而权力决策是决策者对利益相关者单方面的影响，即使很多情况下，利益相关者能够直接或间接地影响决策，但这并不是权力决策方法构建应该考虑的问题。权力决策应当以社会福利最大化和公平正义为决策的根本目标，不能仅因利益相关者对决策的干扰、影响程度不同而对各利益相关者差别对待。因此，在识别利益相关者环节，不对利益相关者的反馈机制做过多考虑，只考虑决策对利益相关者单方面的影响即可。但是，利益相关者反馈作用带来的执行、实施成本和社会福利损失应当在成本测量中予以考虑。在权力决策中需要识别的利益相关者是权益受到决策影响的组织和个人。

（二）利益相关者识别方法

利益相关者分析是为了估计和判断在具体领域和特定问题中利益相关者的利益取向和利益变动，这首先需要识别利益相关者。权力决策中的利益相关者识别就是要将利益受到决策影响的组织和个人筛选出来，在决策制定过程中充分考虑和权衡对利益相关者的影响。公权力决策涉及的领域和范围非常广，宏观调控政策甚至涉及整个国家，并在世界范围内产生影响。因此，对公权力决策而言，利益相关者识别的系统方法显得尤为重要。

公权力决策涉及的利益相关者主要有三类，即政府相关者、企业相关者和相关自然人。政府相关者又可以分为决策制定者、决策执行者、决策监督者和其他被决策影响的部门。决策制定者作为利益相关者主要产生决策制定成本，如立法成本、规范制定成本等，决策执行者主要产生决策执行成本，决策监督者主要产生监督成本，其他被影响的部门往往会产生附带的执行成本和决策引起的机构内部变动成本，但同时也可能产生一定的收益，特别是决策带来的未来收益。一般情况下，政府作为公权力决策的利益相关者主要产生决策成本。企业相关者指的是生产经营成本收益受到决策影响的企业，其中一些企业是决策受益者，决策可以降低其生产经营成本，增加其营业收入，如税收优惠、有利的土地规划、以其为供应商的政府购买等；另一些相关企业是决策受损者，其生产经营成本因决策而增加，收入因决策而减少。与企业相关者相似，自然人往往由于自身利益受到权力决策的影响而成为利益相关者，决策往往会直接或间接地影响一些自然人的权益，权益被增加或减损的自然人就是相关自然人，他们的权益必须在公权力决策时予以考虑。很多情况下，自然人会以集体、团体或组织的形式保护自己的权益，发出自己的声音，这些集体、团体或组织作为利益集体，代表着一类相关自然人的利益。因此，可以通过考虑利益集体的权益变动达到对相关自然人的关切，而利益集体的出现也使得相关自然人的界定更加全面和准确。依据以上分类，制作利益相关者清单，可以快速界定利益相关者范围，为后续的决策工作打下基础。

除此之外，决策流程分析法也可以用于识别利益相关者。决策在提议、讨论、审议、通过、执行、纠纷解决、监督、审查、评估、调整、中止、修正、终止等环节都会涉及到不同的权益主体，运用经验对决策流程进行分析可以逐步选出各个环节的利益相关者，形成权力决策的利益相关者范围。在识别过程中，可能会忽略一些利益相关者，但被忽略的重要利益相关者会通过政治参与、媒体舆论等方式表达自己的利益诉求。这时，应当迅速将被忽略的利益相关者加入清单，进行二次决策分析，以纠正、调整原决策或采取补救措施。

公权力决策的利益相关者清单应当在较长时间内妥善保存，用于决策后评估和决策调整，并在未来识别相关决策的利益相关者时用作参考。同时，决策的信息公开有助于识别利益相关者，公开的决策信息会及时向社会传递决策权益变动，一旦利益相关者的诉求表达收益大于诉求表达成本，决策的利益相关者就会向决策者表达利益诉求，通过甄别诉求表达者可以识别利益相关者。信息化时代为线上公告登记利益相关者提供了可能。

现存的自然人、法人和非法人组织可以成为利益相关者，死亡、注销和解散的自然人、法人和非法人组织的既有利益可能被继承、转移、转化。国家作为当今国际体系的基本单位[19]，是最重要的利益分割线。因此，国家公权力决策无论是中央层面，还是地方层面，都应当以一国国内的利益相关者作为决策考虑对象，只需识别国内利益相关者。国际组织和国家重大涉外决策可能需要在全球范围内界定利益相关者，但国家决策仍是优先考虑国内利益相关者。

（三）利益相关者识别程序

界定利益相关者范围就是利用利益相关者识别方法，通过识别程序列出一个清晰的利益相关者清单。利益相关者识别程序的第一步是要明确决策的目的和针对的问题、领域。除了关乎全国各领域的全局性决策，大部分决策的动机和目的往往是为了解决某种问题、改善某个现象、促进某个行业。明确决策的目的和它针对的对象能够缩小利益相关者的范围，降低识别难度。第二步，在明确了范围后，应当根据该范围内的具体情况设置利益阈值，利益影响低于利益阈值的利益相关者以及决策对其影响过于间接使得利益影响无法测度衡量的利益相关者不在决策中予以考虑，不列入利益相关者清单，除非能够低成本地获得其利益影响。第三步，在锁定范围、设定阈值以后，就可以运用上文的识别方法选择利益相关者。选出的利益相关者可以按照一定的标准分类计入清单中，这些标准包括公私性质、地域、性别、年龄、行业、工作类型等一般分类标准，也包括合法性、权力性、紧急性、直接性等专业分类标准[20]。选用何种标准或复合使用哪些标准应当考虑决策性质、对后续工作的影响以及决策者的习惯和能力。第四步，在形成利益相关者清单后，应当补充利益相关者信息，包括同类别利益相关者数量、代表人、联系人、联系方式，决策影响其利益的概率、正负、大小、直接程度，可能的反馈行为，涉及的权益类型，各类型权益的数量，决策影响的时间等，详细的信息能够为后续的决策工作打下坚实的基础。第五步，应当及时根据新的信息不断调整利益相关者清单，补充应添加的利益相关者，删去增量利益明显微小和影响过于间接而无法测度利益影响的利益关系者，使利益相关者清单不断趋于完整、准确、合理。

五、平衡：比较得失

权力决策者可以单方面决定他人事务，利益相关者被动地接受权力决策的影响。既然权力决策不是一种相关人合意的状态，必然要求决策者在作出决策时不仅仅考虑自身的利益，而且考虑所有利益相关者的利益。比较所有利益相关者的“得”与“失”构成了权力决策方法的核心。公权力的行使应当有严格的要求，除了满足程序要求，符合法律规定以外，公权力决策在价值判断和自由裁量时应当比其他权力决策更加重视利益相关者的得失分析。得失分析是指权力决策者在制定决策时，计算、权衡决策给利益相关者带来的利得和损失以及给社会带来的影响。

（一）权力决策得失分析

1.权力决策的成本具有必然性

权力决策得失分析体现了中国古代的“舍得”思想，即有舍方有得，得伴随着舍，舍带来得。“宇宙的道理，都是一增一减，非常简单；好像天平一样，一高一低，这头高了，另一头一定低了，所以只有加减，包括了乘除，也包括了一切数理”[21]，这种思想在西方体现为卡尔多—希克斯改进。卡尔多—希克斯改进是指一项决策使受益者所得足以补偿受损者所失，但卡尔多—希克斯改进并不要求这种弥补实际存在。帕累托改进和卡尔多—希克斯改进不同，帕累托改进指的是不损害任何一方利益的情况下改进一部分人的利益。帕累托改进总是合理的，然而，帕累托改进在微观实践层面上往往难以实现，决策的制定与实施会给制定者和实施者带来成本。因此，帕累托改进只是理论层面的思想，现实中权力决策总会带来成本。

2.权力决策的得失观是一种净得观

货币化的成本收益可以直观地进行加减运算，收益减去成本即是净收益，若计算出的净收益为负则表明产生净损失。基数效用和社会福利也可以通过加减运算计算净效用和净福利。问题的关键是计量的单位的选择和定义。如果决策者统一运用货币化的单位对决策得失进行计算，那么就需要将物质财富之外的其他价值予以适当的量化；如果用效用或福利对决策得失进行计算，则需要定义并测算效用单位或福利单位。目前，可行的做法是将得失进行货币运算，如司法裁判时对死亡赔偿金的计算。本文用“得”指代收益、效用增进或福利增进，用“失”指代成本、效用减少或福利减少。

3.权力决策的得失观是一种机会成本观

资源的稀缺性和用途多样性使得决策者在制定决策、实现某种目标时，往往要舍弃实现该目标的其他决策方案，而其他决策方案能实现的最高净收益就是被选择的决策方案的机会成本。机会成本是一种潜在利益的减少而非实际支出的增加。因此，公权力决策的机会成本是指公权力机关在社会公共资源有限的情况下，作出决策时不得不放弃其他决策机会而导致的潜在净收益的减少。决策一经作出便如离弦之箭，不能重来或重来的成本巨大，因此在权力决策作出时必须充分考虑拟采用决策方案的机会成本。机会成本思想在权力决策中的运用主要体现在对可选方案的比较上，这要求决策者形成充分的可选方案，并依次计算可选方案的净得，选取净得最大的方案便可以使得决策的机会成本最小。

4.权力决策的得失计算需要借助财务会计工具

权力决策需要比较不同方案的净得，然而，在计算各方案的净得时需要运用一种完整、逻辑严谨的计算方法。财务会计是一套成熟的成本管理、收益分析系统，运用财务会计的方法计算决策方案的净得是目前不二之选。货币化的项目净收益计算类似于决策方案会计利润的计算，而用效用单位或福利单位对决策净得进行计算，也可以借鉴财务会计的计算方法。在决策后评估的过程中，则不应当局限于会计净得，而应结合经济利润的理论对决策方案进行评估。经济利润通过运用机会成本思想对会计利润进行改进，在计算利润时考虑机会成本的影响，并排除沉没成本的影响，即“经济净得=会计净得-机会成本+沉没成本”。会计净得和经济净得都可以用于决策后评估，且经济净得由于考虑了机会成本并排除了沉没成本的影响，更具有先进性。

5.权力决策得失观包含对时间价值的考虑

资源的稀缺性、自然人的短视性和未来的不确定性使得货币具有时间价值，货币时间价值是指货币经历一定时间的投资和再投资所增加的价值。因此，在计算权力决策的净收益时，应当将未来的成本和收益进行折现，客观地评价决策造成的价值变动。而对于效用和福利而言，时间分布也是有影响的，自然人往往希望尽快获得利益，尽量降低时间成本。同时，未来的不确定性也使得自然人更愿意将美好的事物把握在当下，将厌恶的事物留给未来。因此，计算决策净效用或净福利时，也要考虑时间的影响，将未来的效用或福利进行折现。

（二）个别利益相关者净得计算

一项权力决策的制定、实施、监督和审查都必须充分考虑决策对社会产生的成本与收益，这种社会成本与社会收益的考量最终的结果就是决策的社会净得。

净得的计算依赖于识别出的利益相关者，第一步是计算决策利益相关者的净得，采用收益的概念需要将“得失”货币化，计算政府、企业、自然人和其他组织的成本、收益。而采用效用或福利的概念则需要设定一个计算单位，对自然人的效用或福利的净得进行计算，此时，所有利益相关者均为自然人，机构、组织的收益和负担必须予以拆解，转换为成员的效用或福利净得。

假设某项权力决策给利益相关者A带来的净得总和ND（A以下简称A的决策净得），可以将可计量影响期内每期给A带来的净得，折现为决策时点的净得现值，再求和得到NDA，如式（1）所示。

NDA为决策时点计算的A的决策净得总和，为权力决策在第t个时期（通常以“年”为单位）给A带来的净得，为折现到决策时点的净得现值，代表A在第t期的“得”，可以是货币化的收益，也可以是效用增量或福利增量。同理，代表A在第t期的“失”，可以是货币化的成本，可以是效用损失或福利损失。r为折现率。这种方法可以得到权力决策在每个时期给利益相关者带来的净得。不仅可以计算决策时的利益相关者净得，还可以通过比较各时期的净得数进行平滑操作，设计或调整决策实施速度和强度，尽可能使权力决策给利益相关者带来的净得在各个时期平均分布，避免出现个别时期利益相关者得失畸高，造成社会不稳定和不公平因素。

除了净得折现法，还可以使用得失折现法计算A的决策净得现值再求和得到NDA，如式（2）所示。

决策者应当根据决策的性质、计算的难度、决策者自身的习惯等选用净得折现法或得失折现法。应该注意的是，一些决策的结果具有不确定性，如果决策具有多种结果，每种结果给利益相关者造成的权益变动不同，则需要测算每种结果发生的概率，计算每种结果中利益相关者的净得，然后求出利益相关者A的加权平均决策净得。用净得折现法计算如式（3）所示，用得失折现法计算如式（4）至（6）所示。

（三）所有利益相关者加权总净得计算

权力决策所有利益相关者净得总和并非简单地由所有利益相关者净得相加得到，而应该基于公平、正义和决策目标考虑各利益相关者的权重设置，这体现在每个利益相关者净得的权重分布上。出于公平，第一个层面需要考虑各利益相关者的增量差异，即一些利益相关者获得了正的净得，一些利益相关者产生了负的净得，且彼此净得绝对值也不同。第二个层面需要考虑利益相关者的存量利益差异，即决策时点之前利益相关者原有的财富、效用或福利差异。增量低、存量少、受损害的利益相关者应当被更多考虑，赋予较高权重；增量高、存量大、受益的利益相关者应当被赋予较低权重。

出于正义，利益相关者的过错程度、诚信指数和主观状态等都应影响权重设置。过错程度低、诚信指数高和主观善意的利益相关者应被赋予更高的权重。决策目标也会影响权重的设置，“三农”相关的决策必然对作为农民的利益相关者设置更高的权重，军人优抚相关的决策必然对作为军人和军人家属的利益相关者赋予更高的权重。

（四）权力决策社会净得计算

公权力决策往往具有很大的社会效应，规则制定、制度构建本身需要尽可能地影响社会，执法、司法等活动通过媒体传播也会产生极大的示范效应和警示作用。因此，有必要设置社会影响乘数体现决策方案对社会的影响，反映超出利益相关者范围的更广泛的社会利益格局变动。

公权力决策的社会影响是指公权力决策制定和实施以后，对利益相关者以外的社会组织和个人行为的影响。决策的社会影响的性质往往与决策的净得性质有同一性。如决策禁止利益相关者作一定行为，则决策的社会影响即是让整个社会避免出现这一行为。同样的，决策激励利益相关者作一定行为，则决策的社会影响即是让整个社会偏向作这一行为。所以，除了极特殊的情况（如不当宣传的误导、激励机制障碍、囚徒困境等），权力决策的社会影响与权力决策利益相关者总净得具有相同的正负性，可以认为是对总净得的放大。

六、结论与讨论

权力决策分析方法是在粗放的公权力决策已经不能满足现代化社会治理、国家治理需要的背景下提出的，通过建立科学的权力决策方法可以增强权力决策的科学性和客观性。对于数理方法的使用并非要求所有决策精确计算，得出具体数值，更多的是通过方法的建立使得决策者在进行权力决策时能够明确决策产生的利得与损失，避免得不偿失的冲动决策和任意决策。若能够在可选方案之间形成大致的社会净得大小排序，便足以达到科学决策的目的。例如，方案一的社会净得为200至400个单位，方案二的社会净得为450至550个单位，方案三的社会净得为600至630个单位，则决策可定于方案三。如果决策净得的精确性还不足以对各个决策方案的社会净得进行排序，则需要进一步精确决策社会净得。对于净得计算中参数和变量的取值，可以通过社会调查、统计分析和开展决策试验区试验等方式获得，执法、司法等个案决策也可以凭借利益相关者有证据的申报和决策者的调查获得。因此，决策分析的重点并不在于决策的社会净得的数理计算，而在于得失分析理念的把握。

决策目的之价值判断往往被认为是法学分析和公共政策分析中必不可少的内容。然而，权力决策分析方法是一种结果导向的分析方法，如果权力决策在客观上可以产生利益相关者的正净得，并且增进社会福利，则也从一方面提供了决策目的正当性的说明。

权力决策利益相关者的利益变动在大小和方向上都有区别，涉及受损者的补偿。权力决策分析是一种基于卡尔多—希克斯效率的分析方法，虽然总体福利增加，但是利益结构和分布却发生了改变，有必要通过利益再分配机制对受损者进行救济，这种再分配的成本应当计算在决策执行成本当中。