金融支持脱贫攻坚到金融支持乡村振兴的转型路径研究——以内蒙古自治区为例

李 睿

(内蒙古自治区金融发展服务中心，内蒙古 呼和浩特 010010)

1 引言

2022年1月4日，中央一号文件就从容应对百年变局和世界疫情，接续全面推进乡村振兴，再次做出全面部署。如何巩固脱贫成果、有效防止返贫、实现乡村振兴，是在经历长期脱贫攻坚战实践考验后，面临的又一重要任务。习近平总书记曾指出“金融活，经济活；金融稳，经济稳”，金融在过去助力打赢脱贫攻坚战中发挥了重要作用，同时也是实施乡村振兴战略不可或缺的重要支撑。做好金融精准扶贫与金融服务乡村振兴的有效衔接转化，是顺利实现乡村振兴的题中应有之义。

2 金融扶贫实践分析

2.1 金融扶贫的运行机理

结合金融作为要素的特性，以及金融扶贫作为重要政策工具的现实意义，金融扶贫是有效发挥政府政策引导作用，将金融以要素之名嵌入到贫困户的生产生活中去，畅通生产生活的各环节和各链条，进而形成合力效应乃至乘数效应，为贫困户增产增收提供内生动力的扶贫方式。金融扶贫是典型的非营利性活动，溯源可至西方社会的社会公益性运动。为进一步增强其可持续性，逐步加入了盈利性原则，以鼓励商业金融机构积极参与。但受逐利本性所限，金融资源并不能自发、可持续地流向贫困户。为解决这一先天缺陷，尤努斯引进金融互助原则创办了格莱珉银行，催生了小额信贷(microfinance)模式。该模式引入中国后，不断与本土文化互相融合。随着运行机制和条件不断完善和固化，成为金融扶贫中最重要的组成部分，产生了良好的经济效益和社会效益。

金融之所以对扶贫产生正向促进作用，是因为贫困问题的产生归根结底是实物资本短缺引发的恶性循环，因此实现可持续的生产经营成为有效脱贫的关键，金融资本作为促进人力资本与生产要素有机结合的桥梁，其重要作用也在于此。一方面，有效劳动力缺失，也即人力资本缺失或是不足(实际中因病因残因学为致贫主要因素)使得贫困户缺乏脱贫的内生动力，金融有助于提升人力资本；另一方面，贫困群体获取金融资本极为困难，金融要素缺位直接约束了贫困户的生产经营。通过金融扶贫：一方面提升贫困户信贷资本可得能力，进一步实现其农业生产能力提升，增加经营性收入；另一方面通过帮助农牧企业扩大再生产提供就业岗位，增加贫困户工资性收入，改善单一收入结构。

2.2 金融扶贫政策演化及内蒙古地区金融扶贫实践

20世纪80 年代的专项扶贫贴息贷款可以说是金融扶贫政策演化的开端。在开发式扶贫方针指引下，金融扶贫资金主要在贫困县层级内流转，投射到贫困户的资金有限。《国家八七扶贫攻坚计划》实施后，合作互助性的小额信贷扶贫模式基本成型。随后《农村信用社农户小额信用贷款管理暂行办法》等文件的出台，推动小额信贷扶贫广泛开展。党的十八大以来，习近平总书记高度重视金融扶贫，强调要做好金融扶贫这篇文章。2017年，中国银监会等五部委联合印发《关于促进扶贫小额信贷健康发展的通知》，对扶贫小额信贷的特定投放对象及政策要点进行了明确和规范。随后，在国家脱贫攻坚成效考核及地区间交叉考核中，扶贫小额信贷的规范投放均成为衡量金融扶贫成效的最重要指标。2019年，五部委接续又出台了《关于进一步规范和完善扶贫小额信贷管理的通知》，对扶贫小额信贷政策进行了进一步说明。

内蒙古自治区原有31个国家级贫困旗县和26个自治区级贫困旗县，3681个贫困嘎查村，加之其欠发达地区的经济背景，脱贫攻坚任务艰巨。脱贫过程中，金融扶贫发挥了重要的支撑作用，特别是扶贫小额信贷的有效投放，推动实现“造血式”扶贫转变。其在内蒙古的发展推广大致分为两个阶段。

第一个阶段以“金融扶贫富民工程”为主体，有效整合金融的市场属性和政策赋予的临时公共产品属性。其运行机制为：由政府出资设立信贷风险补偿金，建立风险缓释机制，引导金融机构扩大信贷投放。以农业银行内蒙古分行为例，2013—2017年，农业银行内蒙古分行作为首批与政府签订开展“金融扶贫富民工程”协议的金融机构，其投放“金融扶贫富民工程”贷款覆盖了内蒙古93.5%的乡镇和62.27%的行政村，在57个贫困县累计投放贷款344.58亿元，完成协议计划额119.29%。“金融扶贫富民工程”实施取得了一定成效。一方面，加大了对单个农牧户的金融支持。金融机构为农牧户办理扶贫小额信贷，降低了农牧民贷款准入门槛，提升了有生产能力的农牧民获贷率；另一方面，为了进一步降低信贷风险，金融机构研发专项产品，将支持农牧民增收致富与扶贫龙头企业辐射带动相结合，对新型农村生产经营主体、扶贫龙头企业产生了连带金融支持。“金融扶贫富民工程”与扶贫小额信贷类似的运行逻辑在一定程度上解决了贫困户获贷难的问题，但其中产生的“户贷企用”“五户联保”等贷款形式，极易转嫁传递企业经营风险和个人信用风险，增加了贫困户信贷风险，不仅有违扶贫初衷，还可能引发其他社会问题。

第二个阶段则是严格执行国家扶贫小额信贷政策规定，全面规范扶贫小额信贷投放。随着国家层面扶贫小额信贷政策逐步明确，为进一步规范扶贫小额信贷投放，2018年内蒙古成立金融支持脱贫攻坚专项推进组工作，建立政府相关部门与金融机构的“5+3”联席会议机制。修订了扶贫小额信贷财政贴息和风险补偿资金使用管理办法，将贫困户先付息再返还的方式修改为财政直接贴息给金融机构，减轻贫困户承贷负担。建立扶贫小额信贷全流程管理机制，建立贷前贷中贷后管理三关、政金风险分担、逾期贷款分类处置、户贷企用监管四项机制，严控逾期和不良。截至2020年年末，全区16.4万建档立卡贫困户获得扶贫小额信贷支持，贷款余额34.2亿元。据国务院扶贫办情况通报，内蒙古自治区扶贫小额信贷余额户数占建档立卡贫困户的22.43%，全国排名第8。扶贫小额信贷将金融服务窗口延伸到村到户，实现贫困户免抵押、免担保、免息贷款。在落实扶贫小额信贷各项政策过程中，惠民便捷的贷款政策切实解决了贫困户自我生产资金瓶颈问题，打通了金融服务“最后一公里”。

3 金融扶贫与金融服务乡村振兴接续的内在逻辑

脱贫攻坚战的全面胜利，使得我国区域性整体贫困得到解决。但要客观地看到，农村地区的脆弱性情况仍然存在，脱贫人口因病因灾再次致贫返贫的风险仍然存在。对实现乡村产业、人才、文化、生态和组织的全面振兴，仍然任重而道远。从治理主体上看，两者高度一致，聚焦点均在于农民、农村、农业统筹发展。从实现路径上看，脱贫攻坚是一项涉及经济、文化、社会、生态、党建等各方面的系统工程，乡村振兴则同样要求在产业、人才、文化、生态和组织方面实现振兴,前者为后者顺利实施探索机制提供实践依据。乡村振兴战略在解决相对贫困问题的同时，也承接着防止出现绝对贫困问题的任务，这是提出金融扶贫政策同乡村振兴有效衔接的逻辑所在。

金融扶贫政策的稳定性和延续性，是实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的关键一环。一方面，要解决好已有金融扶贫政策的延续性，以免由于特惠政策突然抽离，增大发生规模性返贫的概率和风险；另一方面，金融服务乡村振兴，更重要的是在金融支持脱贫攻坚的基础上，持续完善乡村金融体系，在兼顾风险可控和商业可持续的基础上，强化金融服务创新，增加乡村金融服务和产品供给，有力支持农牧业供给侧结构性改革和农村牧区现代化。

4 内蒙古自治区金融助力乡村振兴的转型路径建议

内蒙古是农牧业大区，农牧业天然的弱质性、工农业在发展中形成的剪刀差、城乡二元分割，使得“三农三牧”领域成为内蒙古实现高质量发展的薄弱环节。围绕习近平总书记为内蒙古擘画的打造国家重要农畜产品生产基地的战略定位，完善金融支持乡村振兴的体制机制至关重要。既是金融体系服务实体经济的重要体现，也为深化金融体制改革、推动完善农村金融服务体系带来了新机遇。

4.1 建立服务乡村振兴的联动机制，有效发挥各类金融机构助力乡村振兴的作用

从脱贫攻坚到乡村振兴，金融供给对象从贫困户扩大到各类乡村经济主体融资需求。从政策引导资金流向的角度上，需要构建金融与农牧业融合发展服务乡村振兴协同推进机制，通过建立金融、农牧、林草等单位与金融部门协同发力机制，梳理涉农涉牧领域项目有效融资需求，实现靶向支持和精准支持；从形成金融机构分工协作的角度上，要继续发挥农业银行、邮储银行、农信社等“农字头”金融机构主力军作用，充分发挥开发性、政策性金融作用，鼓励金融机构设立乡村振兴专门机构或团队，推动形成各类金融组织功能互补、适度竞争的农村金融组织体系。健全和完善金融服务乡村振兴主办行制度，围绕内蒙古自治区15个优势特色农畜产品产业带和11个农牧业产业集群，引导金融机构提出包括信贷、保险、担保、直接融资等一揽子专项金融服务。

4.2 用好各项金融支持政策，为平稳过渡做好金融保障

用足用好国家出台的各项金融支持乡村振兴政策，加强金融政策与财政政策、产业政策的有效结合，充分放大政策效应，有力撬动金融杠杆，引导资源向乡村振兴领域聚集。运用好支农支小再贷款再贴现、存款准备金率等货币政策工具，合理调整再贷款限额分布，对支持乡村振兴力度较大地区给予重点倾斜。继续实施经过实践检验的金融特惠政策，使其在坚守防止返贫底线的同时，发挥推动乡村振兴的作用。加强政府部门与金融机构的协同联动，推动金融机构对2020年年底前投放的扶贫小额信贷严格执行五项规范投放要素，确保政策稳定。同时，在地方政府增信机制下，引导金融机构对脱贫(享受政策)人口和边缘易致贫人口精准投放脱贫小额信贷，继续落实分片包干责任，控制风险、准确评级、合理放贷，做好小额信贷续贷展期扩大授信规模等相关工作，最大限度满足脱贫人口贷款需求。

4.3 创新金融产品服务，深化农牧业金融供给侧改革

立足内蒙古自治区农牧业资源禀赋和比较优势，围绕种植业、畜牧业、生态林业、沙产业、乳制品、肉类、林草良种、蒙中药材等农牧业特色产业，引导金融机构制定专项服务方案、设计专项产品、提供专项额度、开辟专项通道、指定专人对接、进行专项考核。发展供应链金融和产业链金融，围绕农牧业产业链核心企业，加大流动性资金支持力度，支持企业以应收账款、仓单和存货质押等方式进行融资，带动产业链上中下游、大中小企业协同发展。聚焦龙头企业和产业园区，综合运用银行、信托、基金、保险等多元金融服务，加大扶持力度。着力支持“蒙字头”农牧业特色品牌建设，探索增信贷款模式。加强金融产品创新，重点疏通解决农村牧区资产确权登记、信息共享、牲畜活体质押等关键问题，盘活农牧民土地、牲畜、圈舍等资产。加快葵花籽、马铃薯期货品种研发，推广“期货+保险”模式，为种养殖户规避价格波动风险提供金融支持。

4.4 拓宽农牧业企业融资渠道

探索政企共同发起设立农牧业产业发展基金，以股权投资或投贷联动方式，为农牧业重点项目提供稳定金融支持。抓住国家推行注册制改革契机，加强与沪深北交易所对接，用好脱贫地区企业上市“绿色通道”，支持符合条件的涉农涉牧企业在境内外资本市场上市融资。通过深度发展金融科技赋能乡村振兴，推动大型金融机构积极探索运用大数据、区块链等技术降低信息不对称，解决大型金融机构管理层级多、审批流程长等问题，降低管理成本，提升涉农信贷业务的盈利空间。中小金融机构应明确差异化的细分市场定位，更加注重结合自身业务优势，走特色化和专业化的发展道路，避免同质化发展和盲目竞争。加强与国家融资担保基金对接，扩大农牧业担保业务规模和覆盖面，降低融资担保成本。

4.5 强化金融知识普及和金融工具运用

建立金融智库，组建金融顾问专家队伍，为农牧业重点企业、重点项目、基层政府提供专业金融服务，协助制定农牧业投融资规划、促进政银企沟通、提供专项融资支持等专业指导。发挥政府部门、金融行业协会、金融机构等多元主体作用，加大对金融产品、典型案例、支持政策等方面的宣传力度，开展形式多样的定点定向金融知识普及活动，进一步提升乡村基层干部和农牧民的金融意识和运用金融工作助力乡村振兴的能力。在有效运用金融工具的同时，也要严防金融风险的发生和非法金融的渗透。严厉打击农牧区非法集资、深入治理农村牧区高利贷，有效发挥基层组织、基层金融网点作用，拓展线上融媒体渠道和平台，针对重点地区、重点领域、易感人群开展差异化宣传，提高农牧民金融常识和算账理财能力。