“河长制”在水环境治理中的应用探究

章瑞雪

［中德华建（北京）国际工程技术有限公司重庆成渝分公司，重庆 400000］

1 河长的法律地位

在我国对河长制水环境行政管理模式中的河长法律地位的研究中，各研究人员有着不同的观点。如果要从行政机关的产生条件来说，那么就必须包含以下三个方面：河长应享有国家法律，法规以及规章授予的河长行政职权；河长是一个以自己的名义来行使职权的一个组织，河长应配有河长办公室，但是河长不能担任其河长公室的领导人员，并且河长应独立承担其行为，其相关决策由河长制定，并且由河长办公室相关人员协助决策的实施。由于河长不具备相关的组织特性，所以，河长也不具有相关的行政机关地位，在《关于全面推行河长制的意见》相关规定中指出，河长是指享有组织领导河湖管护权利，履行相应职责的党政负责人[1]。

2 河长制的功能定位

在我国河长的办事机构被称为河长办，河长办承担着河长制的具体工作内容，以及各相关职能部门所涉及的流域内河流管理保护工作，并且应具体落实河长办以及河长所交代的具体事项。所以，在我国由河长制，河长办以及各级河长所组成的责任单位被统称为河长制组织体系。并且在河长制的统一领导之下，又将各职能部门具体划分为具有约束激励功能以及组织协调功能的各领导小组。首先，在我国河长制是具有组织协调功能的，因此，各级河长均需落实本区域内所管护的河流具体的决策事项，并且，各级河长均需组织落实本区域内河流管户的问题解决以及任务指标的完成，并且应协调各职能部门对区域内河流管护的具体工作事项[2]。

3 河水污染来源情况

在我们进行相关的访谈与调查中可得知，我国目前地方河流水域存在着多种类型的水污染，水污染现已经不单单是指我们日常生活污水与工业污水，还存在着非常多的日常生活垃圾污染水流域。在进行实地调查中我们发现，多数地方存在着工业污水偷排的现象，并且还存在着垃圾倾倒在河道与岸边的现象，甚至还有部分住在岸边的农户没有进行规范化的管理禽类和畜牧的养殖。具体情况详见图1。

图1 水污染实地调查部分情况

4 河长制推进过程中面临的困境

4.1 立法体系亟待完善

4.1.1 “河长制”法律责任的缺失

在我国，关于“河长制”的法律法规中，没有任何的文字描述河长应当怎样履行相关的法律责任，仅仅只是在《中华人民共和国水污染防治法》总论中单单以一个条文的形式出现。在我国各省份以及各地区只能够根据当地水环境污染治理的实际情况以及根据《全面推进河长制意见》再由各省份及地区的领导人所提出的相应治理方案进行执行[3]。在实施河长制具体内容的过程中，各地均处于无法可依的状态。由此可见，没有法律明文规定作为依托的“河长制”在执行的过程中，大多数取决于各地方领导人对于水环境污染治理的重视程度，各地方在河长制执行的过程中大多数为人治而非法治。

4.1.2 村级“河长”缺乏设立依据

在我国，没有相关的法律法规依据为村级“河长”作为保障。在我国《中华人民共和国水污染防治法》中明确规定应进行四级“河长制”管理制度，但是目前我国大多地区，普遍存在着五级“河长制”管理制度。例如，在我国黑龙江，广西，江苏等省市，进行的五级河长制管理制度，其中多出来的一级就是村级“河长”。村级“河长”虽然没有法律依据作为保障，但是各地方领导人还是依据各地的实际情况进行因地制宜，将四级河长制管理制度延伸至五级河长制管理制度。但是由于这种管理体系模式不匹配于我国行政管理层级，因此我们还是应从立法层面，从根本上解决村级“河长”的不名正言顺问题，对村级“河长”的作用进行深入的剖析，使村级“河长”的职责身份名正言顺[4]。

4.1.3 “河长”与各主管部门之间的职责区分

在我国《中华人民共和国水污染防治法》中明确规定，由各级的环境主管部门应统一对本行政区域内的水污染防治进行监督管理，并且其他相关部门在所管职责范围内对水污染防治工作进行分工监督管理。由此可见，应由各地方领导人进行水环境治理治理工作，并且统一由环境保护主管部门对水环境治理工作进行管理，并且其他相关部门应在职权范围内对水环境治理工作进行辅助管理。我们应建立健全的法律法规对各地区的“河长”，统一监督管理，对分域监督管理等部门的职权进行监管[5]。

4.2 缺乏科学细致的制度安排

我国水污染环境治理结果上可以看出，跨部门的协同合作对水污染环境治理有着非常好的治理效果。但是在我国进行跨部门协同合作治理水污染环境并不能够很好的达到促进水治理长效发展的目的，这是因为水治理有着非常强的流动性，这就需要进行跨省界行政区域进行联合防治协调机制以及在流域内进行生态保护补偿机制等多种制度进行多重制度的联合，对水环境进行综合治理。

我国进行流域联防机制已被写入《环境保护法》，也在流域内生态环境保护中已经从制度层面进行推进，但是这些制度的制定距离我们要达到“河长制”最终治理目标还需要走很长的一段路。如果要以上制度与“河长制”进行科学的连接，那么我们还应该做出更加科学细致的制度安排[6]。

4.3 公众参与意识薄弱，缺乏社会监督

在我国水环境治理的本质上应属于社会的公共性事务，优良的水环境质量应属于社会的公共性产品，广大人民群众在流域内的水环境治理工作中有着不可缺少的作用。在我国，水环境治理工作中效率低，治理效果差，并且还存在着执法不严，有法不依等，其中最重要的原因就是公民参与度低与民主机制建立的不完善，并且缺少社会监督缺乏公众参与度。虽然我国在“河长制”明确做出了对公众参与进行了制度安排，但是在实际的执行过程中，我国的公众参与程度并没有达到全程参与，大多数人民群众对于“河长制”并没有过多的了解，而导致了社会公众参与度较低，从而导致社会监督管理不到位[7]。

5 “河长制”在水环境治理中的应用措施

5.1 加强河长制下水污染治理执法力度

在我国导致流域内水质不达标的主要原因就是流域内的水污染，而水污染治理的效果主要取决于水污染治理政策的实施与执法力度的强弱，就目前的情况来说，在多部门进行联合执法的过程中效果不足并且执法力度不够，我们还应该加强多部门联合执法的力度，这样才能够更好的取得水污染治理的功效，以及取得更好的治理效果。

首先，我们应改变水污染治理执法的观念，我们应将长期可持续发展以及绿色水环境作为水环境治理的理念，并且应将这种治理理念作为各级河长以及各地方党政一把手的水环境治理理念。在我国目前这种自上而下的行政管理体制下，高位的水环境治理理念的推广与制度的执行是比较有效的水环境治理措施。为了能够更好的治理流域内的水环境，这就要求各级河长必须足够重视各治理理念，只有这样还能够使水环境治理形成常态化，才能够更好的达到水环境的治理效果。另外，我们还应该改进对水环境污染的执法方式，我们应加强各部门协同执法，改变以前的单一部门执法的方式，另外，我们还应要求各职能部门以及各单位协同建立联合执法工作小组，并且应为联合执法小组配备执法车辆以及齐全的执法设备，更应该加强应用现代化信息设备，这样才能够更好地摆脱执法效果不明显困难景象。最后，我们还应该严格对水环境污染的治理，尤其应该在丰水期加强治污执法，这就要求我们应以“河长制”为抓手，统一对水利，环保，公安等部门进行调度，不断深化对水环境污染的执法，我们必须要加强联合执法工作小组的监督管理工作力度严格惩罚各类工业非法排污的现象，不能只是单单的对流域内河道进行综合管理与保护[8]。

5.2 加快河长制下水环境治理相关工程建设

我们应加大投资建设水环境实时监测体系，并且我们应积极推广新技术对流域内河流水质进行监测。我们推行流域内河流水质实时监测体系时，该体系最重要的基础就是对流域内河流水质实时监测截断面进行检测，并且我们应加强利用自动化和信息化等手段，并且应不断学习国外先进技术以及从国内外引进先进的水质监测技术，对我国流域内河流水质进行实时监测，并且向各部门以及社会公众通过移动客户端和电脑客户端，及微信公众号等形式实时推送水质实际情况，还有水量状况等信息，只有通过这种方式才可以综合的对流域内河流上下游以及河流断面的水质情况进行实时的监测，这样才能对整体河流水质的情况充分的进行分析，从而更加明确流域内各河流河段具体的水质污染情况，更有利于我们对于流域内河流水污染治理的精准定位[9]。

在对水环境污染治理过程中我们应加强现代化网络信息工程的建设。我们可以通过“河长制”环境治理网络信息平台统一的对流域内河流水质以及水量的数据进行实时的汇总与共享，通过网络化信息平台，更有利于各职能部门之间，对流域内河流水质及水量信息做到数据共享，这样能够更好地提升联合执法小组综合治理的办公效率。随着我国网络化，信息化时代的不断发展，我们更应该加大对水环境污染治理的科技投入，建立健全完整的河长制水环境治理网络信息平台，这样可以使各职能部门之间更好地进行信息互通，实现水环境治理网络平台信息共享，这样可以更好的对流域内河水环境的治理提供重要的决策依据。

5.3 加快生态恢复，减少水土流失

在我国造成水土流失的主要原因就是生态环境的破坏，生态环境的破坏不仅仅是由于自然条件的恶劣所导致的生态衰退也有人为活动对生态环境造成的负面影响。在我国对于水土流失严重的问题中，我们从实际河流区域内的自然条件出发，不断的加快河流区域内生态的恢复，这样可以减少河流区域内的水土流失。

5.4 加强宣传和公众参与

在我国水环境的治理工作是一场全民参与的综合治理工程。放眼于国内外所有对于水环境污染治理成功的案例中，我们不难看出对于水污染每一个环节的治理都不能离开广大人民群众的支持与监督。在对流域内河道水环境进行综合治理的过程中，我们可以使用移动客户端或电脑客户端以及微信公众号等形式开展多种宣传教育推广活动，这样可以更好的让广大人民群众参与到对水污染治理的工作中。我们应认真地听取广大人民群众的意见已与建议，并且对于水环境治理的结果应及时的向广大人民群众公开。只有通过各级政府与社会群众共同参与，才能够实现我国对于水环境治理的目标。

6 结语

在我国对治理水污染环境问题中所采取的重大举措之一就是建立“河长制”，各地在推行河长制对水环境污染问题进行处理的过程中均取得了不凡的成效，在我国全面推行河长制水环境污染问题处理的过程中，就是不断地落实我国生态文明建设以及绿色发展理念，这样可以更好的保障我国用水安全以及完善各地水治理体系，共同维护我国流域内河湖健康生命，以及能够更好地解决我国复杂的问题。但是在我国全面推行水环境污染河长制过程中并非容易，对水环境治理的道路也并非平坦。因此，就需要不断地加强对各职能部门领导干部的法治基础教育，并且应从现代化管理以及法制化建设的高度上，不断的完善我国“河长制”制度的建立健全，并且，在相关政府部门进行水环境治理主导的情况下能让广大人民群众能够更好地参与到水环境治理的工作中来。