政策工具视角下我国水安全政策文本分析三维框架*

周海炜 张蔚怡 王 腾 赵又霖

(河海大学商学院 南京 211100)

0 引 言

近年来，随着气候变化和人类活动加剧，水资源短缺、水环境污染、水生态损害和水洪涝灾害等新老水问题屡见不鲜，水安全问题逐渐成为社会关注的焦点。水安全已被提至我国国家安全战略层面，与粮食安全、能源安全同为三大安全问题之一。

根据联合国水资源组织定义[1]，水安全包括：a.可持续性地为人民正常生活和社会经济发展提供数量充足、质量稳定的水；b.确保人民远离水污染，减少水灾害的发生；c.维持生态平衡，保持社会和平、有序、稳定。我国水安全的保障工作长期以来以各级政府为主导，《中华人民共和国水法》《中华人民共和国防洪法》等法律以及《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》《水利部关于加快推进水生态文明建设工作的意见》等相关文件为保障水安全提供了重要的规制基础。

随着水安全政策的不断推进，部门职责冲突[2]、问题解决低效以及政府负担成本过高等缺陷逐渐浮现，水安全政策的制定正面临巨大考验。在此背景下，现有政策对保障水安全所起的作用和效果究竟如何？各部门的水安全政策有哪些差异和优劣？如何进一步优化我国的水安全政策？为了回答上述问题，本研究构建水安全政策的量化分析“政策工具-政策目标-政策力度”的三维框架，通过内容分析法对我国现行水安全政策进行量化及时空维度演进分析，以期为水安全政策完善提供理论参考。

1 文献综述

随着政府对水安全问题的日渐关注，水安全政策逐步成为学界关注的热点问题。目前针对水安全政策的研究主题可以分为三类：

一是对水安全政策的演进分析，学者对工业源水污染[3]、跨界水污染[4]、农业水资源[5]的政策发展进行梳理，发现水安全政策演变过程中发生了由重视经济向重视生态、工程治水向制度治水、分散治理向综合治理的有益转变，但在实际的水管理中仍存在多头管理、执法权限不明晰、水资源经济利益分配不均等问题急需政策规范。

二是采用实证方法分析水安全政策的作用效果，学者在对河长制[6]、再生水回用[7]、水资源治理[8]、城市水污染治理[9]政策的效果发挥进行识别的过程中，发现实际中水问题的处理需要水安全多方面政策措施的协同促进，单一政策能够对水问题的解决提供一定帮助，但多种政策措施的协同实施有助于取得政策效果的最大化[6]。

三是基于政策工具对水安全政策的量化分析。政策工具在政策目标的实现中起战略性导向作用，已成为公共政策研究中常用的分析工具之一。不同于国外学者开始关注政策工具的反馈互动[10]和有效性[11]，国内更注重政策工具在量化分析中的运用。经济与合作发展组织(OECD)将政策工具划分为命令-控制型、经济激励型及劝说式。拉梅什和豪利特将其分为强制性、自愿性和混合性三类。在此基础上学者增补适合的政策工具分类，对水资源治理、水污染治理[2]、节水等多种政策进行分析，研究结果中能够体现政府作用的“权威型”[12]“管制型”[2]政策工具始终占据强势主导地位，而“经济型”“组织型”[12]等其余政策工具的使用空间较小。

综上所述，水安全政策研究正蓬勃发展，为实践中水危机的解决提供理论指导。但目前研究仍存在两点不足：一是多选择单一主题政策文本作为研究对象，尚无直接以水安全政策为对象的研究。二是政策工具的选取较有局限性，难以清晰体现政府、市场及社会三主体的参与程度。因此，本研究搭建起政策三维分析框架，采用内容分析法对我国水安全政策文本进行搜集和编码，并结合时间变化和地区差异，对三个维度的量化结果进行分析，理清政策的演进特征，为水安全政策的优化提供对策建议。

2 水安全政策分析三维框架的搭建

从政策工具、政策措施、政策目标、政策力度等维度进行政策梳理有助于公共政策的效果发挥情况的展现[13]，近年来“政策工具-政策目标-政策力度”三维框架已多次应用于政府数据开放[14]、农业转移人口市民化[15]等政策主题中，具有一定的权威性。本研究同样选取这三个维度搭建起水安全政策的三维交叉分析框架(见图1)。

图1 水安全政策分析框架

2.1 X维度：基本政策工具维度

政策工具是政策主体为达成政策目标而采取的重要手段[16]。受制于环境作为公共资源的“非排他性”和强制手段在其中使用的正当性，政府介入程度是环境政策工具分类中的重要依据。本研究参考赵新峰[2]，依据政府介入程度，将政策工具分为管制型、市场型、自愿型三大类，共32种政策工具(见表1、图2)。

2.2 Y维度：政策目标维度

政策目标是政策制定和政策工具实施的预期结果[17]。我国水安全问题涉及广泛，根据关注点和学科范围可以分为水资源安全、水环境安全、水灾害规避安全及水生态安全[1]。其中，水资源安全以水资源量在经济、社会、生态等多维度下的可持续供给为目标，而水生态安全的目的是保持生态环境中水资源的供需平衡，与水资源安全的生态维度大体相同，因此可纳入水资源安全目标，从而构建起来水资源安全、水环境安全和水灾害规避安全的三维格局。本研究在水安全格局的基础上，将水安全政策目标分为水资源安全、水环境安全和水灾害规避安全(见图3)。

表1 政策工具名称及工具定义

图2 水安全不同政策工具作用关系

图3 政策目标分类关键词

2.3 Z维度：政策力度维度

政策力度直接反应政策的强制程度和实施力度，以及政策制定主体的公信力和权威性[18]。政策的发文机关层级越高，水安全政策的约束力和影响力就越强。在国务院《规章制定程序条例》的基础上，结合法律位阶与政策效力等级的相关研究，将水安全政策力度划分五个政策力度等级(见表2)。

表2 政策力度评分标准

3 研究设计

3.1 水安全政策的样本选择

依据联合国水资源组织对水安全内涵的界定，采用ROST-CM 6对建国以来历次国民经济和社会发展五年规划纲要中与水安全相关的文本内容进行分词。在北大法宝数据库中以“水安全”“防洪”“水污染”“引调”“病险水库水闸”“河湖保护”“节水”等关键词进行搜索，结合国务院、水利部等部门和各省市级政府的官方网站的搜索结果，共得14 873条水安全相关政策文本。

为保证政策分析的科学性，本研究采用以下标准对政策文本进行二次筛选：a.选择全国人大及常委会、国务院及其部委、地方级人大及其常委会和地方级政府颁布的更具权威性的水安全政策；b.选择与水安全直接相关的政策；c.选取现行有效的政策文本，仅保留同类政策的最新版本。政策搜集时间截止于2021年12月1日，最终获得1979—2021年发布的1 326份有效水安全政策文本。

表3 水安全政策文本节选

3.2 政策文本内容分析单元编码

本研究选用内容分析法对水安全政策文本进行编码、分类以及频数量化统计，利用质性文本分析软件Nvivo 11，按照“政策编号-参考点序号”的编码规则对筛选出的1326份水安全政策文本进行编码。由课题组多名成员分别对水安全政策的政策工具、政策目标的特征关键词进行识别与归类，对于划分不明确的编码条例经讨论后重新分配，最终形成水安全政策文本分析单元编码表(见表4)，共得到27 575个政策分析单元编码条例。

表4 政策文本编码示例

4 基于三维分析框架的水安全政策分析

4.1 基本政策工具维度分析

政策工具维度编码归类结果如下表5所示。三种政策工具中，管制型工具使用最为频繁，占总体比例的82.86%，占据绝对优势地位。在管制型工具中，禁止/规定、行政处罚、责任制这三项工具使用频率位列前三，划分责任、规定范围、制定处罚都是管制型工具常常采取的手段。市场型政策工具的使用频数较低，占比11.37%，其中税费手段和使用者收费工具为使用最多的两种手段，生态补偿、补助补贴、专项资金投入也是市场型工具的主要调控方式。自愿型政策工具的使用频率最低，仅为5.77%，其中监测信息的公开、水安全的宣传教育以及非政府组织的参与是自愿型工具中积极使用的方式。

表5 政策工具分类及编码条例统计

从时间维度来看，随着新老水问题的复杂化，管制型政策工具数量逐渐攀升，市场型工具占比缩减。自“六五”时期起，政府开始重视自愿型政策工具的使用，关注群众与组织的参与，且随着水安全政策的发展，三种政策工具的使用比例逐渐稳定，呈管制型工具占强势主导、市场型与自愿型较弱的特点。

从空间维度来看，东部地区管制型政策工具的使用频率显著低于中、西部地区，市场型、自愿型工具的使用比例相对较高。我国水资源分布具有东南多、西北少的特点。东部地区的水资源基础较为充足，为市场机制的建立和社会力量的参与提供了发展的空间。中、西部更注重引调水、修建水库等强制性手段的使用，优先满足用水、取水等基本需求，故更依靠于管制型工具的作用。

总体看来，中国水安全政策工具的结构具有较为明显的不平衡问题。由于水作为基础资源和公共产品的概念深入人心，政府强制性的“管控”手段使用过度，市场型和自愿型政策工具在水安全保障中的作用未能获得足够重视。同时我国水安全政策已逐步从“一元”政府全权负责开始向“多元”主体共同参与进行转变，且东部地区的转变进程稍快于中西部地区，但目前政府、市场、社会主体作用发挥存在“前者过强，后两者过弱”的现象，政策工具类型配置仍有待进一步优化。

4.2 政策目标维度分析

政策目标中(见表6)水资源安全占比53.86%，处于领先地位，水环境安全和水灾害规避安全分别占比25.21%和20.93%。统计结果表明，在水安全政策中有较多政策着眼于水资源的“量”，包括较匮乏的水资源供应量、不均衡的水资源时空分配量以及水源涵养区及非常规水资源利用量等。水安全政策关注水环境状况和承载能力的维护，识别污染源及污染路径，及时开启防治工作，保证流域和生态环境的可持续发展状态。同时政策还关注于干旱、洪水的应急措施和河湖水网、海绵城市的建设，尽可能减少水灾害对环境和人类社会的冲击。但整体看来，水安全政策目标相对更关注水资源安全，偏重较为明显。

表6 政策目标编码条例统计

在水安全政策发展初期，各阶段的政策目标侧重各不相同，但至“十五”时期政策目标布局逐步稳定。改革开放后，经济增长扩大了水资源供需的不平衡，各地新建水库，采用工程手段进行引调水，结合计划性用水分配，缓解了地方的用水紧张，该阶段水资源安全是水管理的重中之重。而1988年《水法》出台后，水污染、水土保持、洪水防治等相关法律也陆续出台，水环境和水灾害的应对逐渐成为可持续性水安全管理的关注重点。

因自然资源条件的约束，政策目标的分布具有地区差异性。与作用全国的水安全政策目标分布相比，地方的水安全政策普遍更关注水资源安全目标，其中东部地区对水环境安全目标的关注相对较多。

4.3 政策力度维度分析

自改革开放以来，我国水安全政策数量和力度稳步上升(见图4)。“十一五”至“十三五”期间，水安全政策数量急剧增加，政策力度快速上升，更是在“十三五”时期达到了峰值。我国水安全政策在“十三五”时期，政策数量增幅达到251.41%，政策力度增幅达到264.46%。“十三五”规划中明确提出“全面提升水安全保障能力”，从优化水资源配置格局和完善综合防洪减灾体系两个方面入手，共同推进水利基础设施网络的建设，以推动水安全保障工作，故在“十三五”期间政策数量和政策总力度都达到了最高点。

对照组行常规顺铂、酒石酸化疗：给予顺铂80 mg/m2，静脉滴注，在化疗的第1天用药；给予酒石酸30 mg/m2，静脉滴注，在化疗周期的第1天、第8天用药；以21 d为1个疗程，共化疗2个疗程。

水安全政策总力度在快速上涨的同时，平均力度的变动逐渐稳定，且波动幅度逐渐缩小，但“十一五”时期后政策平均力度呈整体下降的趋势。这说明水安全政策力度的提升主要由政策数量的增加推动，单条政策的力度未有提高。

图5 水安全政策力度时间分布

从空间维度来看，政策总力度的地区分布呈东高西低、南高北低的特点，平均力度的分布却刚好与之相反，西部地区平均力度最高，中部次之，东部最低(图5)。广东、辽宁、江苏、浙江、山东等省份的水安全政策总力度位列前五，但其各省的政策平均力度却位列所有省份的末尾，而总力度最低的西藏、宁夏、北京等省份却位于平均力度排行的前列。

图5 水安全政策力度空间分布

4.4 三维度综合分析

水安全政策的政策目标、政策工具与政策力度单个维度内存在不稳定、不均衡的问题，同时二维、三维之间也存在不协调的现象。

从政策工具-政策目标的交叉结果(见图6)来看，水安全政策各个目标中，政策工具呈相似的结构，即管制型工具使用过频，市场型和自愿型政策工具缺失严重，三种政策工具比例配置有待优化。政策目标的均衡发展离不开多种政策工具的均衡使用，过于依赖单一政策工具对政策目标的效果发挥弊大于利。此外，政策工具的使用未与政策目标的特点相联系。政府在水灾害等自然灾害的规避和应急处理中需发挥统一领导职责，因此管制型工具在该目标中占据主导地位具有合理性。但水资源安全和水环境安全不仅需要行政管理的参与，水资源的有效利用和水环境的监测都需要市场激励和公众监督发挥其举足轻重的作用。而从政策目标中政策工具的分布情况来看，政策目标的实现需要多元主体进一步协同合作。

从政策目标-政策力度的交叉结果(见图6)来看，各政策目标的政策总力度与政策工具数量分布相对同步，但各目标的平均政策力度差异较大。例如政策总力度最高的水资源安全目标，其政策平均力度却处于最低点，可见该目标下单条政策的力度普遍较低，相比之下水环境与水灾害单条政策力度较高。

图6 水安全政策三维交叉分析结果

不同于频数的时间分布，水安全政策各目标平均力度的分布随时间发展逐渐均衡，水资源、水环境安全及水灾害规避目标日渐受到同等的关注和重视。

从政策工具-政策力度的交叉结果(见图8)来看，各政策工具与政策总力度分布相对同步，政策平均力度分布则与之相反。自愿型工具较高的平均力度一定程度上体现了水安全政策对公众作用发挥的重视程度。“六五”时期开始使用自愿型工具后，三种政策工具所受到的关注逐渐上升至同等地位，亦说明水安全的保障需要政府、市场、社会多元主体的共同努力。

图7 水安全政策目标平均力度的空间分布图

图8 水安全政策三维交叉分析结果

政策工具平均力度的空间分布与其使用频数的空间分布相似，中西部中管制型工具的频数与力度占比皆高于东部地区。各个地区的市场型、自愿型工具受到的关注都不低于管制型工具，且经济较为发达的东部地区更为注重市场型工具的使用。

综合三维框架分析结果，水安全政策中管制型工具使用过多，市场型和自愿型工具的作用发挥存在提升空间，但三种工具所受关注日渐趋同；政策目标结构分布存在不均衡现象，各政策目标中政策工具的使用未联系目标需求；不同时空条件下、不同目标下，政策的平均力度存在较大差异，且整体政策数量增加但平均力度却下降，政策力度存在波动与不协调，不利于政策的稳定和效果的发挥。

5 研究结论及建议

5.1 研究结论

5.1.1政策工具比例失衡，市场、社会作用发挥不明显

根据分析结果，目前我国水安全政策工具的使用呈现强制性过高的特点，市场型及自愿型工具的发挥空间过小，各政策工具的使用比例失调，“多元共治”格局尚未形成。且地区经济发展水平与自然条件存在差异，市场型与自愿型工具在东部地区的使用更多，而中、西部地区则更多地依赖于管制型工具。但因管制型工具的权威性及强制性，易引起公众的抵抗心理，具有成本高效率低的缺点，需要谨慎使用。与管制型工具相比，市场型政策工具对企业的行为具有更强的激励和引导作用。而自愿型政策工具有利于通过宣传教育、信息公开等手段引发各界人士对水安全的关注，号召社会公众参与到水安全的保障工作中来。

5.1.2过多关注水资源安全目标，政策目标结构需优化

我国水安全政策目标在不同区域、不同时间受关注的程度并不相同，水资源安全在其中处强势地位。水资源供需矛盾是我国治水的首要问题，水资源安全与经济生产和人民生活紧密联系，值得法律政策和实践操作的重视。但水污染的恶化、生态的退化和水灾害的多发，皆是我国治水的重点与难点，需给予同等关注。水安全政策的有效优化，需增强对水环境安全和水灾害规避安全的关注，均衡政策目标结构，推动我国“五水同治”，构建高质量水安全保障体系。

5.1.3政策平均力度有所下降，政策系统性及稳定性有待提高

自改革开放以来，水安全政策的总数量与总力度皆为波动上升趋势，并且于“十三五”时期达至最高点。水安全政策的平均力度自“十五”时期后逐渐稳定，但至“十四五”新时期政策平均力度下跌为1.896，略有波动。且不同时间段、不同区域的水安全政策数量越多，总力度越高，但单条政策的法律效力便越低。政策的效力水平越高，其采用的措施越明确，实施效果也越好[19]。政策总效力的提升却伴随着平均力度的降低，所带来的波动不利于政策的生存，易引起政策稳定性的起伏[20]，而政策的系统、稳定为政策有效性提供保障，关系到政策的执行与落实、生存与优化。

5.2 政策建议

5.2.1优化水安全政策工具结构，发挥市场和社会的拉动和保障作用

政策工具的选择应考虑政策目标的特性和政策力度的需要，政策工具结构的优化也需要多元主体的参与。水安全政策工具的使用应结合水安全保障工作需要，推动政策结构和主体向“多元共治”转变。

首先，优化管制型工具，提高政策实施效率。在减少管制型工具低效使用的同时应协调政策内部职责规划矛盾，创新政府管理方式，完善水安全行政管理体制。其次，以市场型工具为突破点，增强政策拉力。一方面建立健全完备的阶梯水价机制，以水价改革为突破点，发挥价格调节作用。另一方面，完善与改革水权分配制度，制定合理有效的水权分配政策，激活、完善水权市场，鼓励用水企业和个人等水权市场主体参与市场竞争交易。最后，以自愿型政策工具为发力点，拓宽公众在水安全政策中的参与渠道。大力支持民间组织的合理发展，同时进一步加大水安全宣传教育的力度，宣传和普及水资源管理法律法规，在全社会建立起水资源可持续利用和高效用水、节水的科学观念。此外，通过健全公开听证、民意调查、信息披露、网络参与等制度，积极搜集基层意见，充实政策工具箱，为政策制定和实施提供公众意见和监督。

5.2.2丰富水安全政策目标范围，构筑水系统综合治理策略

水安全涉及水资源的有效供给、水环境的持续保护、水生态的健康保障以及水灾害的及时防治，“四水”共治需要水安全政策的提供相应支持。面对水安全问题的不断变化，水安全的政策目标范围也需随之调整。

首先，丰富政策目标的结构范围，扩充政策目标体系。不断探索现阶段所忽视的水安全关键点，扩大水安全的保障范围，选取适当的政策工具为其制定合理的政策结构，丰富水安全政策目标体系。其次，采取水系统综合治理策略，实现水资源一体化管理。面对日渐复杂的新老水问题、低效的“九龙治水”水管理现状、开发与保护的矛盾、环境与市场的冲突，水系统综合治理策略的建立迫在眉睫。将上下游、地表与地下、水量与水质、需求与供给纳入综合考量，建立可持续的水资源管理模式。水安全的保障也需关注地区差异，因地制宜，根据当地需求调整政策目标关注重点。最后，合理规划部门职责，形成部门横向协作合力。水系统综合治理需强化涉水业务部门的通力协作，强化水利部、自然资源部、农业农村部、生态环境部、应急管理部等部门的沟通协作，明确各自的责任范围、权利界限，减少水安全管理的离散化、碎片化，促进区域水安全政策实施效果最优。

5.2.3提升水安全政策力度，强化政策稳定性及系统性

保持政策力度的平稳提升，有助于水安全政策整体生态的可持续健康发展。未来水安全政策的颁布应结合政策目标情况，政策体系的搭建也需战略性眼光，规划政策发文机构，保持政策力度的稳定与系统性发展。

首先，建立起水安全政策长效机制，稳步提高政策力度。水安全政策力度整体偏弱(约为1.909)，其中市场型政策工具与水资源安全政策目标的政策力度相对更弱，水安全政策力度结构缺乏战略性规划。为保证水安全政策持续有效，政策的制定应把握长期发展趋势，结合预期政策目标，选取适合的政策工具和政策发文机构层级，适当提高政策力度，避免较大波动的出现。其次，强调政策的战略性、系统性和权威性，健全水安全相关法律法规体系。法律法规的颁布有助于提高政策力度，维护政策体系稳定，节水、地下水等重点水问题急需专门性法律的修订，为实际操作中应对水危机提供法律依据。同时，政策的稳定性也应与适应性有机结合。政策实施效果和威信维护需要政策稳定性的保障，但随着经济体制的变革、管理方式弊端的暴露和人们思想认识的转变，水安全政策需不断优化以适应现实需要，为水安全保障的实际操作提供可参照的政策支撑。