综合施策 系统增强城市韧性

芦嘉慧 翟国方 鲁钰雯

2020)10月，国家“十四五”规划提出要“增强城市防洪排涝能力，建设海绵城市、韧性城市”，标志着建设韧性城市正式上升为我国的国家战略。为什么要建设韧性城市，如何建设韧性城市，下面就这两个问题进行简单阐述。

韧性城市是应对城市灾害风险的新理念和新范式

当今世界处在一个不确定性因素越发突出的时代。20世纪以来，随着人类经济活动的高度集聚，在创造出更多的物质财富的同时，也带来了更多、更高的风险。这些风险，除了传统的地震、洪涝、台风和泥石流等自然灾害外，还包括环境污染、工业事故、经济危机、交通事故、传染病等风险，人类已经进入“风险社会”（图1）。据应急管理部统计，2021)中国自然灾害共造成1.07亿人次受灾，死亡失踪867人，直接经济损失3340.2亿元。

图1 2021)8月土耳其博兹库尔特地区遭遇极端暴雨引发洪涝灾害

目前，新冠肺炎疫情还在全球肆虐，给人类带来了巨大的人员伤亡和经济损失。城市作为人类集体生活的社会形式和物质环境背景，承担着应对并抵御灾害、风险和危机的第一责任。如何应对灾害风险，尤其是城市灾害风险，是国内外共同关注的重大问题。

韧性城市被认为是有效应对城市灾害风险的新理念和新范式。韧性是指系统在遭受冲击后反弹或恢复的响应性，是系统具有的防御能力、适应恢复能力和转型学习能力的综合表征。“韧性城市”是指能够凭借自身能力抵御灾害，减轻灾害损失，并合理地调配资源以从灾害中快速恢复的城市。当灾害事件发生时，韧性城市能够及时感知、快速应对、迅速恢复，保持城市基本正常运行，并通过自我调节来更好地应对未来的灾害风险。

由于城市是一个集自然、经济、社会、政治、文化、基础设施等多种要素于一体的复杂系统，因此，表现在城市韧性上，就是一个由生态（自然）韧性、经济韧性、社会韧性、治理（政治）韧性、基础设施韧性等构成的复杂系统（图2）。

图2 城市韧性的复杂系统

以联合国为代表的国际组织都在呼吁开展韧性城市的规划建设，重视社区韧性的提升。1994)，联合国在横滨召开了第一届世界减灾大会，首次提出要重视社区韧性的提升建设。2005)，第二届世界减灾大会通过《兵库行动框架》，“韧性城市”理念贯穿全文。2013)，美国洛克菲勒基金会启动“全球100韧性城市”项目。2016)，第三届联合国住房与可持续城市发展大会（人居Ⅲ）将倡导“城市的生态与韧性”列为《新城市议程》的核心内容之一。日本、荷兰等国家一直很重视韧性城市的规划和建设，也取得了积极成效，为世界各国所借鉴。

我国的韧性城市也经历了一个由引介、探索到系统发展的过程（图3）。在2015)之前，我国的韧性城市建设基本处于引介阶段。在此时期，有关韧性城市方面的实践工作主要集中在城市面临地震、洪涝、病疫和恐怖袭击方面等具体的灾害韧性，以及经济衰退或者快速城镇化方面的经济韧性。

图3 我国韧性城市规划建设发展过程

2015)以后，我国进入韧性城市规划本土化的探索和快速发展阶段。南京大学开展的《合肥市市政设施韧性提升规划研究》是我国首个基于韧性城市理论的规划实践项目；国家自然科学基金委配合雄安新区建设，启动了“韧性雄安”应急课题；中国地震局把“韧性城乡”列入《国家地震科技创新工程》。2020)6月，住房和城乡建设部选取天津、上海、黄石等36个城市为试点城市，组织开展以“防疫情、补短板、扩内需”为主题的城市体检项目，将“安全韧性”作为实施城市体检的八项核心指标之一。

随着我国“五级三类”国土空间规划体系的确立，安全韧性发展已成为城市规划中的重要内容。2020)10月，国家“十四五”规划提出“建设海绵城市、韧性城市”，韧性发展已成为我国城市发展的重要方向。

建设韧性城市需要科学综合施策

城市是一个不断演化发展的自组织系统，不仅与外部自然进行物质和能量交换，以维持系统的运行，系统内部更是有着如自然、经济、教育、法制、文化等子系统。城市各子系统之间相互支撑和作用，共同影响城市系统的演化。而城市灾害可以看作是城市子系统内部，或者城市子系统之间，或者城市外部与城市之间的关系调整，镶嵌于城市系统的演化过程中。

因此，我们认为，城市的安全韧性系统是一个由对象（灾种）、过程、要素、治理主体和防灾空间五个维度所构成的，相互嵌套的五维体系，韧性城市的科学建设需要综合施策（图4）。

图4 城市安全韧性五维体系

（一）对象综合：多灾种应对的城市韧性系统

城市风险是多种多样的，既有传统的自然灾害、传染病、火灾等，也有核电站泄漏、网络攻击等新技术发展带来的新兴风险。既有像2008)美国次贷危机的“灰犀牛”事件，也有像2001)“9·11”事件的“黑天鹅”事件。尽管不同灾害应对的基本理论和思路基本相同，但具体操作千差万别，需要具体灾害具体分析。

如今复合灾害发生的案例并不少见。例如2008)的中国南方雪灾引发了交通瘫痪等基础设施的失效；2011)日本以东的太平洋大地震引发海啸，海啸又引发福岛核电站的核泄漏，核泄漏造成半径20km内的居民长期无家可归，即使灾害已经发生了10余)，但仍然还有2万多人远离家乡避难；新冠肺炎疫情还在肆虐全球，有些地方叠加发生了高温干旱、地震、洪涝等灾害，不仅增加了抗疫的难度，也加剧了灾害造成的人员伤亡和财产损失（图5、图6）。因此，一个具有系统韧性的城市，不仅仅局限于单灾种的应对，而是在可能引发次生灾害或多灾害并发的情景下，仍能保持城市功能的正常运行。

图5 重庆持续高温少雨，嘉陵江河床暴露

图6 郑州特大暴雨灾害后遭受新一轮的新冠肺炎疫情，加大洪涝灾害应对难度

然而，以往的城市防灾建设中，其灾种应对更多是基于洪涝、地震、事故灾害等单灾种的应对，缺少对多灾种情景下灾害风险的系统性分析和综合规划应对。而城市灾害风险的评估是韧性城市规划建设的基础性工作，不仅要评估地震、洪涝等单一灾害的风险大小，还要评估这些灾害引发的次生灾害、次次生灾害的风险，甚至也要考虑地震、洪涝等不同的灾害在时空上同时独立发生的可能。灾害造成的影响，不仅有人员伤亡和经济损失，甚至还会对自然环境和社会文化产生负面的影响。因此，多灾种风险的综合评估与应对，需要多学科、多部门的紧密协同合作。

（二）过程综合：灾前—灾中—灾后的全过程综合

灾害的发生，有时看起来好像是突发的，但实际上往往经历了一个较长的发展过程。例如地震，只有当能量集聚到一定规模、必须释放时才会发生，因此具有一定的周期性。安全事故，也遵循海恩法则，即：每一起严重事故的背后，必然有29起轻微事故和300起未遂先兆以及1000起事故隐患。该法则同时告诉我们，事故的发生是量变的结果，再完美的制度，如果不落到实处，都将导致严重事故发生。

因此，韧性城市的规划建设，应是一个动态的过程，是灾前的预防和监测、灾中的应急处理和灾后的恢复与重建的统一，包括城市风险的科学研究、避险降险、应急准备、监测预警、应急响应、决策指挥、恢复重建等多方面内容。这三个阶段环环相扣，一环失误，后环紧急，还易引发次生灾害。

随着2018)我国应急管理部门的组建，应急管理总体上要求关口前移、源头治理、全过程治理，有力地推进了我国城市防灾减灾救灾能力的提升。但由于体制、机制、法制等原因的影响，市县等基层的工作重点还是灾后的应急救援，工作模式还是“政出多门”“九龙治水”，一定程度上影响了城市韧性的有效提升。因此，有必要将城市应急预案编制与演练、风险监测预警、应急处置、灾后恢复与重建等内容融入到城市规划建设的日常工作中，实现防灾和灾害应对从非常态化到常态化准备的转变，构建常态与应急相结合的新型韧性治理体系。

（三）要素综合：多要素相互支撑的韧性治理体系

城市安全的治理要素，一般由城市安全管理的法律法规、技术标准、组织机构、治理机制以及信息支撑等构成。多种要素的相互协调与支撑，才能建构起一个灵活而稳定的城市安全系统。

韧性评价模型与评价指标体系的构建是韧性从理论到实践的桥梁，而要素是韧性评价的基础。不同的要素在城市韧性中的作用存在差异，在不同的国家、不同的经济社会发展阶段、不同的灾害发展阶段、对不同的灾害种类等都是不一样的。因此，要素的选取、要素对灾害损失以及恢复过程的影响需要进行具体而细致的分析，尤其是引进和借鉴国外理论与方法时，需要充分关注中国与西方国家之间存在的政治制度和经济社会的差异，也需要有一个本地化和适用性检验的过程。

在对中国城市灾害韧性评估及其提升策略进行研究时，尽管借鉴了2014)Cutter等学者提出的社区基线韧性评价指标体系（BRIC），构建了经济韧性、社会韧性、环境韧性、社区韧性、基础设施韧性及组织韧性6个方面的二级指标，但对于三级指标，我国并没有直接采用Cutter等的指标，而是在综合梳理国内外既有文献研究成果的基础上，根据城市灾害韧性的含义，依照指标体系构建的原则，通过参考所选指标在已有文献中出现的频率，依据其在国内城市的发展状况与数据获取的难易程度，选取了指标并建立定量研究和定性研究相结合的复合指标体系，评估了我国288个地级市的城市韧性水平，为城市灾害韧性提升策略制定提供了科学依据，得到了学界较好的肯定。

（四）主体综合：多主体共同参与的韧性治理机制

城市的安全韧性需要社会各个主体的共同参与。社会是人与人关系的总和。不同的社会机构，如家庭、学校、社区、社团组织、企业和政府等，对城市安全所起的作用各不相同。针对不同的灾害风险，不同的治理主体，如各级政府、社会以及个人，在不同的环节中发挥的作用以及相互协调合作，也是不一样的。因此，构建良好的多主体共同参与的韧性治理机制，应遵循“政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策”的原则，实现各主体高效而有序地合作与应对。

与发达国家相比，我国在韧性城市规划与实践方面，公众参与的广度、深度与成效还存在一定的差距。顶层设计与问计于民相结合，已经成为韧性城市建设的重要环节，可有效提高政府、社会组织和居民在各种紧急情况下的存续、适应和协同发展的能力。在国家的层面上，加强基层治理体系和治理能力现代化的提升是国家治理体系与治理能力现代化的微观表征。而在居民层面，韧性城市、韧性社区的建设可以增强城市内居民利用其现有的技能、知识和资源来应对各种危机的能力；促进居民主动地通过去了解更多的相关政府和社会组织积极建立社会联系，提高居民的社会参与度并提升社会责任感。

（五）空间综合：将韧性理念融入到城市的空间规划之中

任何活动都必须在一定的空间中完成。空间是有层级的，按照主体责任进行划分，自上而下与国家的行政管理机构的层级相对应，有国家、省、市、县、乡镇（街道）、村（社区）等层级。如果安全事件的影响超越国境的话，像世界卫生组织、联合国等国际组织会介入。空间规模也是有大小的，具体可以用面积或高度（如山脉）或深度（如海洋）来表征。特定的空间活动（如城市），既受到空间内部要素（如区）的影响，也受到空间外部环境的制约（如省甚至国家、国际），因此，韧性城市的规划建设，必须做到在空间体系中的无缝对接。

在传统的城市规划建设中，尽管有城市抗震防灾、防洪、人防、消防等规划，但由于缺乏上位的城市综合防灾规划或城市韧性提升规划，在城市层面缺乏总体目标和各灾种应对策略的相互协调，再加上各个规划独立编制，经常造成空间资源利用的冲突和浪费，降低了空间利用效率，影响了城市韧性提升效能。今后一方面要将城市韧性提升纳入城市国土空间总体规划的总目标，同时编制城市综合防灾规划或城市韧性提升规划，明确城市防灾减灾救灾的总目标、总任务和总策略；另一方面，在城市国土空间总体规划和综合防灾规划等上位规划的指导下，除了编制各个灾种的专项规划外，还应在各个层级的专项规划和详细规划中具体落实韧性理念。