新冠肺炎疫情防控背景下的韧性城市规划与建设

冷红 赫兰秀

引言

韧性城市是指“城市或城市系统能够化解和抵御外界的冲击，保持其主要特征和功能不受明显影响的能力”。韧性城市规划研究包括城市应对气候变化、自然灾害及公共卫生安全等一系列问题。

20世纪90)代，“韧性”首次被引入城市规划领域，主要应用于预防地震与洪水等自然灾害为主的城市防灾建设。2019))末，新冠肺炎疫情在世界范围内暴发，极大地威胁到了全球公众健康。公众健康安全与城市规划存在较强的关联，城市规划如何响应疫情防控引发热议。在此背景下，韧性城市规划关注重点从原有的自然灾害扩展到公共卫生安全领域，从预防灾害发生转变为应对灾害发生的适应性规划。传统的韧性城市规划通过物质系统抵御灾害，而疫情防控背景下的韧性城市规划则通过加强城市应对突发事件的自我调节能力和恢复能力来提升城市韧性。因此，为了更快地从疫情的冲击中恢复城市秩序及提高新冠肺炎疫情防控能力，各个城市现已将韧性城市规划列入城市建设重点。

目前，城市规划领域诸多学者提出韧性城市建设包含基础设施韧性、制度韧性、经济韧性和社会韧性四个方面。在疫情防控背景下，本文对韧性城市理念进行解读，并从上述四个方面分析现有城市规划存在的短板与挑战，提出疫情防控背景下韧性城市规划建设思考，旨在推动我国韧性城市规划进程，提高城市应对突发事件的响应能力和恢复能力。

韧性城市理念

“韧性”这一词汇最早是物理学家用来描述当材料受到外界冲击发生形变时所表现出的抵抗能力，之后先后出现在工程领域、生态领域，并逐渐被引入人类学、灾害学、经济学、社会学、城乡规划等社会科学领域。在此背景下，为了应对突发的气候变化和自然灾害，2002)“倡导地区可持续发展国际理事会”（ICLEI）首次提出“城市韧性”（Urban Resilience）议题，并将其引入城市防灾领域。由于过去传统的城市防灾规划已经无法满足城市发展的需求，我国在十九届五中全会首次提出了建设“韧性城市”，旨在增强城市面对气候变化和自然灾害时的应对能力，韧性城市理念逐渐取代传统防灾规划并成为国家发展战略。

目前，已有诸多专家学者研究韧性城市，但韧性城市仍然没有统一的规定性概念，不同规划学者对韧性城市有着不同的解读。赵燕菁认为韧性包含两层含义，一是抗冲击，二是快修复。仇保兴认为，韧性城市是指其社会、经济、技术系统和基础设施在不确定因素对其的冲击下，仍能维持自身基本的功能、结构、系统和特征的城市。翟国方认为韧性城市包含了诸多方面，如自然、经济、社会、文化、技术、政策等。同时，对于韧性城市规划的探讨也应该是全方面的，不能是单一的、局部的。杰哈（Jha）、迈纳（Miner）和斯坦顿（Standon）等学者认为韧性城市建设主要包括基础设施韧性、制度韧性、经济韧性和社会韧性四个方面。

在新冠肺炎疫情防控背景下，韧性城市研究对城市抵御疫情冲击有着非常重要的作用。各城市应尽快加强韧性规划，以快速消除疫情对城市发展的影响。本文将从杰哈等学者提出的四个方面论述新冠肺炎疫情防控背景下现存城市规划的短板与挑战。

新冠肺炎疫情防控背景下现存城市规划的短板与挑战

目前，除了个别城市制订了较为完善的韧性规划，大多数城市的韧性规划还处于起步阶段，尚未形成明晰的建设路径和总体方略。在新冠肺炎疫情对城市的冲击下，进一步暴露了我国韧性城市规划存在的许多短板以及对基础设施、经济、制度、社会层面提出的新挑战。

（一）基础设施韧性层面

城市缺少应对突发卫生事件的预判与提前布局。武汉在新冠肺炎疫情暴发初期暴露出城市应急空间和物资储备不足，公共医疗资源紧缺且配置不合理等问题。武汉市主要医疗资源集中分布在城市人口密度高的老城区和商圈附近。疫情暴发时，人员密集增大了防疫难度，严重威胁到城市正常运转。与此同时，城市空间布局不合理也造成了消极的影响，在前期城市规划中，城市用地布局缺乏冗余空间。疫情暴发后，医疗救治场所严重不足，临时征用室内体育场馆作为应急医疗场所，后又快速建设火神山、雷神山两座方舱医院，来满足防疫的需求（图1、图2）。

图1 武汉体育中心方舱医院

图2 雷神山医院

（二）制度韧性层面

现阶段我国韧性城市规划相关法律法规体系不完善，城市建设缺乏强制性保障，相关对策不成系统。如北京市在城市韧性层面结合城市韧性评价与城市风险分析提出若干对策，但并没有与《北京城市总体规划（2016)—2035)）》相结合，形成系统化、制度化的建设方案。除此之外，公共安全、交通运输等各领域之间联动协作能力不足，突显城市应急管理短板。疫情防控期间，为了避免疫情外溢，不少区域采用“一刀切”的交通管控措施，部分地方对涉及民生保障的城市停车、货车运输等过度执法（图3），有些疫情不严重的地区也禁止机动车出行，缺乏科学有效的智慧交通管理。由于政府缺乏对城市各要素的信息化平台化管理，无法形成高效的防疫制度体系，导致相关防疫政策实施滞后，进一步增加了城市防疫难度。

图3 区域交通管制

（三）经济韧性层面

新冠肺炎疫情暴发的城市往往会出现物资紧缺的情况，短时间内全国其他城市的补给并不能及时地填补缺口，主要的资源缺口一般都是由省内周边城市提供。疫情发生时，许多省市由于资源供应不足，从而导致产业链断裂。其主要原因是城市规划过程中区域产业布局不合理及产业链不完善导致的城市经济韧性差。为预防和控制新冠肺炎的传播，各国都采取了“封锁城市”的措施限制人口流动，对服务、零售、休闲、酒店、娱乐、交通等多个行业造成严重损害。随着企业收入的下降，失业率可能会大幅上升，从而进一步将经济的供给侧冲击转变为更大的需求侧冲击。除此之外，疫情对传统行业的中微企业的冲击较大，打破稳定的市场，导致城市经济结构严重失衡，城市GDP下降，且短时间内难以恢复。

（四）社会韧性层面

社区作为城市的基本单元，是城市治理的重要组成部分。社区内部社会关系网络及社区空间等都是城市社会韧性的影响因素。目前，公众对社区活动的参与度较低，缺乏社区归属感，社会关系网络薄弱，对公共安全风险认知不足且缺乏应对能力，不利于社区应对突发事件时的交流合作。除此之外，疫情发生时，小区封闭式管理（图4），人群活动范围受限，社区内部的绿地和公共空间不足以满足居民的行为活动需求，且大多数老旧社区内部没有预留绿地空间，导致疫情发生时，社区内缺乏防疫场地及隔离场所，物质空间亟待改善。社会网络、社区空间等方面脆弱性的表现，揭露了社区风险治理体系的不完备与治理能力的薄弱，缺乏社会韧性。

图4 小区封闭管理

新冠肺炎疫情防控背景下韧性城市规划思考

针对上述疫情防控背景下现存城市规划的短板与挑战，可以看出传统的韧性城市规划已不能满足疫情防控的要求，且相关规划政策的落实，缺乏强制性保障。本文从顶层设计—规划编制—规划实施三个层面提出疫情防控背景下韧性城市规划重点（图5），旨在推进我国韧性城市规划建设。

图5 疫情防控背景下城市规划重点

（一）顶层设计

突如其来的新冠肺炎疫情，引发了社会各界对韧性城市规划的关注。习近平总书记2020)4月10日在中央财经委员会第七次会议上发表重要讲话，强调“打造韧性城市，建立高质量的安全系统”，标志着我国韧性城市规划已经上升到国家战略层面。 2020)10月，《国家中长期经济社会发展战略若干重大问题》中要求：“在生态文明思想和总体国家安全观指导下制定城市发展规划，打造宜居城市、韧性城市、智能城市，建立高质量的城市生态系统和安全系统。”2020)11月，党的十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五)规划和二〇三五)远景目标的建议》中提出建设“韧性城市”，“提高城市治理水平，加强特大城市治理重点中的风险防控”。在疫情防控背景下已有个别城市针对公共卫生安全提出韧性城市规划指导意见，旨在全面提升城市应对突发事件的响应能力。如南京市委市政府组织专题研讨，提出应从基础设施、经济发展、生态环境和治理体系等方面全方位增强城市韧性；西安市通过先期开展前瞻性研究，为相关韧性规划编制提供借鉴和参考，将“建设韧性城市”纳入“西安市‘十四五’经济社会发展纲要”，将“强化城市韧性”纳入全新的国土空间规划。除此之外，为了更好地应对未来各种灾害，政府相关部门应该尽快健全韧性城市建设法律法规体系，制定针对韧性城市规划的指导意见。

（二）规划编制

现阶段虽然不少城市已经开展韧性城市规划，甚至将韧性城市规划列入国土空间规划重点专项规划单元，但针对疫情防控、公共卫生安全方面的规划内容尚不完善。结合中央全面深化改革委员会第十二次会议提出的“完善重大疫情防控体制机制，健全国家公共卫生应急管理体系”的指示，城市应将疫情防控相关规划尽快纳入国土空间规划体系，从总体规划、详细规划、专项规划三个规划编制层面，落实疫情防控要求，提升城市韧性。

1.总体规划层面。应积极发挥总体规划公共政策属性以及对经济社会的宏观调控功能，在国家宏观调控的基础上，通过省级区域联动、市县布局设施完善及镇乡统筹推进，健全疫情防控规划体系。省级总体规划的疫情防控重点在于推动区域一体化发展，打破行政区划限制，建立区域防疫联合中心，形成信息、资源、设施的共建共享与一体化管理，以便于区域公共卫生—地理信息数据的共享、资源的及时调配和设施的充分利用。在编制市县级总体规划时应因地制宜，合理布局产业，加强与所在城市圈、城市群合作，促进多区域联动，在经济上协同发展的同时提升城市的经济韧性。如天津市在“十四五”规划中就提出建设双城发展格局， 打破城市单中心结构，实现双城联动，互为补充。镇（乡）总体规划应加快提升其经济韧性，大力发展特色产业，为疫情防控奠定经济基础。健全公共资源分配机制，在应急管理体系中为农业发展留出余地，完善社会关系网络，以提升社会韧性。

2.详细规划层面。作为城市政策的载体和城市管理的依据，详细规划应构建符合我国城市发展情况的韧性城市评测指标体系与方法，定量研究城市韧性水平，为后疫情时代的韧性城市建设提供科学依据。在详细规划编制过程中，应科学控制医疗服务设施用地占比，合理布局医疗资源，预留临时性集中医疗设施用地，构建良好的公共卫生应急救治医疗空间结构布局，推动城市公共安全体系与应急物资储备的建设，提前做好应对突发公共卫生事件的准备。如北京在《关于加快推进韧性城市建设的指导意见》中指出，优化城市空间布局，城市重要基础设施，人员密集场所在空间布局上应让出灾害高风险空间；完善防灾分区、统筹布局公共卫生安全设施。

3.专项规划层面。主要承担着落实和细化总体规划，在总体规划与详细规划之间建立连接的作用。目前城市防灾专项规划中仅有针对抗震、消防、人防和防洪的相关规划编制及设防标准，还未涉及疫情防控规划编制及标准制定。城市可以在综合防灾专项规划的基础上，融入城市防疫新视角，编制韧性城市专项规划，并对各类安全韧性规划进行统筹和耦合，形成综合性更强的韧性城市专项规划。加强城市公共应急能力建设，公共建筑和公园广场应设定部分空间作为突发事件的应急避难所，同时强化应急物资产能保障，确保公共资源供给弹性。完善公共卫生安全应急体系的建设，加快补齐基础设施、公共卫生安全、防灾减灾等规划短板。在国土空间总体规划的整体统筹下，推动防灾专项规划与基础设施专项规划的协同共治。如将医疗卫生设施专项单独纳入规划编制体系中，将公共卫生风险纳入防灾减灾系统专项，针对传染病多样性和不确定性的特点，将重大传染病防治纳入城市医疗卫生设施专项规划中，刚性与弹性结合，在医疗卫生设施空间布局上满足防疫需求。

（三）规划实施

在规划实施层面，按照国土空间规划体系中各类规划对疫情防控的要求，划分为城市、社区两个主体，落实规划决策。

1.城市层面。应形成规划、实施、管理、监测、评估、预警的全周期、全要素的规划管理体系，实现应对突发公共卫生事件时的快速响应。把握智慧城市和数字城市建设的机遇，充分发挥大数据和互联网的作用，进一步提升城市制度韧性。在智慧城市建设背景下，城市应将静态设施配置转向动态应急能力建设，对传统基础设施实行数字化、平台化、精细化管理，满足突发事件高峰期所需。如南京市树立“全周期管理”的意识，优先加强城市公共卫生基础设施和平台的建设，建构反应灵活、上下协调、联防联控的应急管理体制。纽约在韧性城市规划中提出应建立城市各部门决策者、非政府组织、基础管理者、社区、公民等多主体的协作体系。我国国家政府及地方政府也应建立以政府为核心的多元主体共治模式，打破政府各部门内部以及与外界的屏障，促进跨领域、跨部门协作，完善全周期应急管理体系，为长期的城市韧性建设打下坚实的基础。

2.社区层面。社区作为城市公共安全风险治理的基本单元，是最能体现城市韧性的部分，因此要提升社会韧性，就需要加强社区韧性建设。2020)，习近平总书记在北京指导新冠肺炎疫情防控工作时强调：“把防控力量向社区下沉，加强社区各项防控措施的落实。”提升市区—街道—社区的医疗服务水平，在社区内完善应急医疗资源储备；对社区空间进行整治改造，提高空间的多样性和冗余性，为快速应对各种紧急灾害打下坚实的基础；完善城市防疫多层级制度，提升社区治理能力，加强对基层管理人员的培训，及时向社区居民科普防疫知识及相关政策。同时还应该发挥群众居民的主观能动性和积极性，提倡公众参与，增加居民归属感，在社区内建立良好的社会网络关系，提高社区自组织能力。在疫情防控背景下，韧性城市规划应从社区韧性建设出发，以人为本，以智慧化管理平台为技术手段，以点带面，最终实现城市韧性的提升。

结语

我国传统的韧性城市规划已经不足以应对疫情常态化时期出现的各种挑战。新冠肺炎疫情的暴发暴露了现行韧性城市规划的短板，城市缺乏应对突发公共卫生事件的能力。政府管理部门与城市规划部门需要及时纠错，在吸取现阶段城市规划经验的同时结合疫情防控要求提出针对性的韧性城市规划，可以从顶层设计—规划编制—规划实施三个层面来提升城市韧性，形成多元主体参与，以数字科技为推动力，全方位多领域共同合作的城市治理模式，进而提升城市应对突发事件的适应能力和恢复能力。我们对疫情防控背景下城市规划的反思，应当体现在对新韧性城市的规划当中，而又不应仅限于此，还需要更多的思考与实践。