乡村新代课教师权益的挑战、症结和保障

杨 挺 王 红

(西南大学教育学部 重庆 400715)

2001年，国务院发布《国务院关于基础教育改革与发展的决定》，明确指出“逐步清退代课人员”。2007年，人事部和教育部联合发布《关于义务教育学校岗位设置管理的指导意见》，明确指出“严禁产生新的代课人员”。2014年，中央编办、教育部和财政部联合发布的《关于统一城乡中小学教职工编制标准的通知》(以下简称《编制标准通知》)指出，“严禁在有合格教师来源的情况下‘有编不补’、长期聘用代课教师”。2019年，中共中央、国务院印发的《关于深化教育教学改革全面提高义务教育质量的意见》明确提出，“不得产生新的代课教师”。2020年，教育部等六部门发布的《关于加强新时代乡村教师队伍建设的意见》(以下简称《教师队伍建设意见》)指出，“严禁长期空编和有编不补、编外用人”。虽然在政策明令清退代课教师的情况下，代课教师在逐渐减少，但代课教师问题尚未彻底解决。21世纪初，在需求与供给不平衡的过程中产生了大量新代课教师。新代课教师是指接受过高等教育、 在城乡公立中小学从事教师工作，但不，也称为新生代代课教师、编外教师、临聘教师等[1]。根据教育部2020年教育统计数据显示，2020年全国各地乡村代课教师中，中学教师有8 486人，小学教师有57 055人，幼儿园教师有43 370人[2]，乡村新代课教师队伍庞大。但是国家并没有出台相关政策法律保护他们的权益，导致乡村新代课教师群体权益面临一定的挑战。事实上，与传统的代课教师相比，乡村新代课教师普遍都拥有教师资格证，思想观念较活跃，知识储备量较大，整体综合素质较高[3]，他们对于乡村基础教育改革与发展发挥了巨大作用，对实现乡村振兴战略、阻碍贫困代际传递有着非常重要的现实意义。因此,乡村新代课教师权益保护问题值得探究。

一、乡村新代课教师面临的权益挑战

权益是公民受法律保护的权利和利益，教师权益则是普通公民权益在教师职业领域的特殊体现，既包括《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国民法典》规定的基本权益，又包括《中华人民共和国教师法》规定的教师享有的特殊权益。也就意味着，教师享有的权益具有合法性，教师权益的实现是有法律依据的。然而，聚焦乡村新代课教师群体，却发现他们正面临着一系列的权益挑战。

(一)报酬待遇权益的挑战

报酬待遇权是法律规定的教师按时获取工资报酬，享受寒暑假带薪休假，以及同工同酬的权利。关于乡村新代课教师的工资待遇问题一直以来都备受关注，但又未得到妥善解决，包括拖欠、扣罚工资，以及同工不同酬等问题[4]。关于拖欠、扣罚工资，《中华人民共和国宪法》第十三条和《中华人民共和国民法典》第二百六十七条明确规定，包括公民的合法收入在内的其他合法财产受法律保护，任何组织或个人不得以任何形式侵犯他人合法财产。新代课教师的工资属于他们的合法收入，用人单位不得以任何理由拖欠、扣罚新代课教师的工资收入，否则属于违法行为。但在现实中，乡村新代课教师的工资收入常面临着拖欠或者扣罚的情况。关于同工不同酬，《中华人民共和国教师法》第三十一条对教师工资收入达到同工同酬进行了规定。《中华人民共和国劳动法》第四十六条指出，工资分配应当遵循按劳分配原则，实行同工同酬。新代课教师与在编教师从事同样的教学与管理工作，但所获得的报酬远远低于在编教师，这是不合法的。但在现实生活中，同工不同酬的现象却非常普遍。2018年，在申报实现义务教育基本均衡发展的338个县中，有128个县聘任4.6万名合同制教师和代课教师，未做到编外教师与在编教师同工同酬[5]。有研究指出，农村新代课教师工资待遇普遍偏低，他们获得的报酬是农村公办教师的1/10～1/3，且工资被拖欠的现象时有发生[6]。

(二)社会保障权益的挑战

社会保障权是指教师获得的包括养老、医疗、生育、失业等几种保障性待遇的权益总称。《中华人民共和国劳动法》第七十二条对劳动者依法参加社会保险做出了规定。《中华人民共和国教师法》也依法对教师的医疗、住房、退休等合法权益进行保护。也就意味着，用人单位应该依法给新代课教师购买社会保险，以保证劳动者在退休、工伤、失业、生育等情况下可以依法享受社会保障。法律规定对新代课教师权益进行保障，但现实生活中，新代课教师群体的社会保障权益一直面临着缺失的状况[7]。主要原因在于目前这些法律更多地还是停留在“喊口号”层面，缺乏具体可行的操作策略，也就存在一定的“真空地带”，这就使得新代课教师的社会保障问题一直没有得到妥善解决。有调查指出，大部分地区的新代课教师还未被纳入社会保障体系，尤其是农村新代课教师[4]。

(三)进修培训权益的挑战

进修培训权是法律赋予教师的一项基本权利，以提高教师自身素质，促进教师专业发展，推动教育改革与发展。《中华人民共和国教师法》第七条第六项对教师进修培训的权利做了规定。《中小学教师资格定期注册暂行办法》更是对教师参加培训的时长与学分做了规定。因此，对于全体教师来说，都应该享有法定的进修培训的权利。根据《中华人民共和国教育法》第四十一条可知，学校应为本校教师的学习与培训提供必要条件。有调查指出，乡村代课教师在参加校内培训方面与在编教师没有差别，但无法参加像国培、省培等到校外培训的项目[8]。主要原因在于：首先，乡村学校存在培训力度不足的问题[9]，学校普遍会把教师进修机会留给在编教师；其次，乡村学校支持教师参加培训的资金不足，因此在乡村地理位置不便的情况下，新代课教师参加进修或培训的交通、饮食、住宿费对于乡村学校而言是一笔大的支出；再次，学校在认知层面未将代课教师视为本校教师，并不关注他们的专业发展；最后，教师外出参加培训，学校课程协调不过来，因此代课教师相比在编教师参加外出培训的机会微乎其微。

(四)科学研究权益的挑战

科学研究权是指教师从事学术研究、参加学术活动、进行学术交流的权利。《中华人民共和国教师法》第七条第二项对教师的该权利进行了规定。《中华人民共和国宪法》第十九条指出鼓励自学成才，第四十七条规定我国公民有进行科学研究的权利。作为我国公民，新代课教师享有科学研究的合法权益，并且用人单位要为本校教师学习提供支持。但有研究发现，由于乡村学校教育资源的限制等原因，校领导认为教师的教研活动不仅浪费时间且会耽误教师教学任务的开展，因此他们往往不支持教学研究,即便是举办教学科研活动也只是形式主义[10]。用人单位不支持教师的教研活动，阻碍了乡村学校教师科学研究权的实现，乡村新代课教师由于是被排斥在体制之外的教师，缺乏外部环境的保障，更是无法实现该权利。

二、影响乡村新代课教师权益实现的因素分析

教师是实现民族振兴和促进个人发展的关键力量。欲发展教育必先发展教师，就必须保障教师的合法权益，《中华人民共和国教育法》第三十四条规定，国家保护教师的合法权益，但现实中乡村新代课教师的权益一直面临着缺失的情况，以下从制度、管理、个人层面进行分析。

(一)乡村新代课教师权益保障机制缺失

1.身份合法性的缺失

一是教师身份的缺失。《中华人民共和国教师法》第二条规定，“本法适用于在各级各类学校和其他教育机构中专门从事教育教学工作的教师”。第三条规定，“教师是履行教育教学职责的专业人员”。也就意味着，在各级各类学校中履行教育教学职责的专业人员的合法权益应当受到《中华人民共和国教师法》的保护。但在实践中，乡村新代课教师群体的合法权益却一直面临着挑战甚至缺失的情况。主要原因在于该法在教师身份方面没有做出明确界定。新代课教师是政府或者学校临时聘用的，所以他们到底是“教师”还是“临时工”？“新代课教师”是否拥有法定的“教师”身份？正是由于这种身份界定的模糊性与抽象性导致新代课教师处于比较尴尬的境地，不能享受相关的权利和待遇保障。特别是乡村新代课教师群体，他们作为“弱势群体教师”[11]，本就是被“边缘化”的群体，他们的权益更是无法得到保护。

二是公职人员身份的缺失。《中华人民共和国监察法》第十五条第四项对公职人员进行了规定，认为在公办的教育等单位中从事管理的人员属于国家公职人员。这里对公办中小学教师是否拥有国家公职人员身份显得含糊不清。2018年发布的《中共中央国务院关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》明确指出，“确立公办中小学教师作为国家公职人员特殊的法律地位”，明确了公办中小学教师作为国家公职人员的身份。从当前的法律和政策层面来看，只要是在公办中小学中从事教育教学工作的教师，都应当拥有国家公职人员身份。随着对公办中小学教师公职人员身份的认同，对其管理也随之列入了国家的事业单位编制[12]。遗憾的是，由于新代课教师属于编制外教师，自然也就不被归属于国家事业单位编制的行列，也就不具备公职人员的身份，其权益得不到相关法律条例的保护。

2.聘任制度不完善

教师聘任制是学校或者教育行政部门与教师基于双方平等自愿的原则而形成的以聘任合同为基础的人事管理制度。《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国教师法》都对实行教师聘任制做了规定。也就是说，无论是在编教师还是代课教师，其权益的获得都应该受到聘任制的保护，双方关系也可以依靠聘任合同来调节。但由于现行聘任制尚存在着理论和操作层面的不足，使得新代课教师权益难以保障。

首先，聘任制下法律依据的缺失。当前国家并没有出台关于教师聘任制的具体办法，并未对聘用人员的身份做出明确规定，以及聘任程序不规范等，这就导致处于法律真空地带上的新代课教师在实践中没有被纳入聘任制的范畴，导致新代课教师失去了法律意义上的合法权益保障。其次，聘任制下法律关系难以明确。一方面，教师聘用合同满足行政合同在目的、主体、职权、意思及内容要素等方面的定义性规定，是一种行政合同[13]，合同主体双方属于行政法律关系。另一方面，根据《中华人民共和国劳动合同法》第九十六条可知，事业单位与其聘用的人员之间签订的合同是劳动合同，也就是说教师聘任合同属于劳动合同。教师聘任制的实施，也就使得教师管理从任命制下的行政管理转向了聘任制下的法治管理，学校与教师的法律关系从行政法律关系转向了民事法律关系。这种法律关系的模糊性导致出现纠纷时，教师权益保护渠道模糊。

3.申诉机制不健全

教师申诉制度是教育行政部门处理教师权益纠纷，保护教师合法权益不受侵犯的一种非诉讼形式的权利救济制度。《中华人民共和国教师法》第三十九条明确了教师申诉的程序、受理单位、时间期限，为保护教师权益提供了法律依据。但在实践中，由于教师申诉救济制度本身还存在一定的问题，例如申诉范围不具体、受理部门不明晰、操作程序不健全、诉后监督不具备等[14]，这就导致教师申诉渠道模糊，而新代课教师作为一个“特殊”的教师群体，他们通过申诉方式维权更是难上加难。

首先，当前教师申诉制度保护的是事业单位编制内的教师。根据《中华人民共和国教师法》《事业单位人事管理条例》《事业单位工作人员申诉规定》可知，公立中小学教师的申诉权利受到法律条例的保护，按照这种说法，公立中小学新代课教师的权益也可以得到以上法律条例的保护。但由于被学校聘任的新代课教师在法律上没有明确的身份定位，在实践中有一种约定俗成的观念：教师申诉制度保护的是事业单位编制内的教师，因此新代课教师想要通过申诉救济方式维权很难。其次，新代课教师与用人单位签订的劳动合同或者劳务合同不受事业单位人事制度管理。因此，即便新代课教师进行申诉救济，教育行政部门也很难受理，即便受理也只是“走马观花”，没有任何实质意义。

(二)政府在乡村新代课教师管理方面的失灵

当前，国家尚未出台新代课教师的统一管理办法，其管理主要以各个地方为主，新代课教师管理呈现多样化的特点，但同时也反映了管理的无秩序、无规则、无组织。这就导致新代课教师的地位和合法权益无法得到保障。

1.财政管理失衡

首先，分级管理下的财政管理失衡。《中华人民共和国义务教育法》将义务教育财政保障以法律的形式确定了下来，由国家与地方政府共同负担。此后，经过一系列教育财政改革，形成了基础教育经费由中央、省、市和县(区)四级政府共同负担，以县(区)为主的分担体制[15]。在以县(区)为主的财政分担体制下，主要由地方政府负责教师的工资以及福利待遇等各种财政供应，但城乡二元制结构下，城乡之间的教育经费很难做到均衡配置，各地出现了压缩编制的情况，在农村地区更为普遍，农村很多县区都奉行着缺编不补，而廉价招聘一些新代课教师任教[16]。这也是导致我国乡村新代课教师出现，以及同工不同酬的经济根源。

其次，聘用模式下的工资管理混乱。新代课教师报酬的获得，一般秉持着“谁聘用谁支付”的原则，即由聘任单位支付工资而非由国家财政支付工资[17]。当前新代课教师聘用模式主要包括以下几种：一是政府直接购买教师服务模式，二是教师劳务派遣模式，三是教师聘用制模式，四是“两自一包”模式[18]。通过当前的聘用模式可以发现，乡村新代课教师并没有统一的管理主体，面临着政府部门、第三方机构、学校的多头管理，因此新代课教师工资的获得渠道也不尽相同，出现了工资管理混乱的局面。

2.合同管理不规范

首先，合同性质难确定，法律依据模糊。乡村新代课教师合同管理与签订的合同性质有着密切的关系，由于合同管理不规范，目前关于合同性质并没有统一的界定，主要有劳动合同与劳务合同。如果是劳动合同，就具有法律约束力，自然也就受《中华人民共和国劳动法》与《中华人民共和国劳动合同法》的保护。如果是劳务合同，也就是说新代课教师与用人单位的关系被界定为劳务关系，双方是平等的民事法律关系，即民法上的雇佣关系[19]。在这种关系下，新代课教师的合法权益就会缺乏法律保护依据，很难受到《中华人民共和国劳动法》与《中华人民共和国劳动合同法》的保护。

其次，合同内容不清晰，法律规则难适用。《中华人民共和国劳动合同法》第十七条对合同期限，工作内容、地点，休息休假，劳动报酬，社会保险，劳动保护等必备条款做出了明确规定。但乡村新代课教师入职前与用人单位签订的合同，往往没有对相关条款作明确规定，正是由于合同内容不清晰，导致合同主体双方权责不明晰，这就导致出现合同纠纷时，无法适用法律规制，乡村新代课教师无法通过法律的方式来维护自己的权益。

最后，没有签订合同，法律依据缺失。《中华人民共和国劳动合同法》第七条指出，“用人单位自用工之日起即与劳动者建立劳动关系”。第十条指出，“建立劳动关系，应当订立书面劳动合同”。也就是说，劳动关系的建立是以用人单位用工为事实依据，以书面劳动合同的订立为法律依据的，所以劳动合同的签订是教师合法权益保护的必要前提。但部分乡村学校常有合同管理不规范的情况，存在着非法用工的情况。新代课教师入职前，多以口头或书面约定为主，没有签订劳动合同，也就没有建立正式的合同关系[20]，这就导致权益面临挑战的时候无法通过法律渠道来维护自己的合法权益。

(三)乡村新代课教师自身维权意识淡薄

乡村新代课教师作为“弱势群体教师”，近些年对他们合法权益的保护受到了社会以及学术界的广泛关注。制度与管理是宏观层面的约束，而乡村新代课教师自身维权意识淡薄则是他们合法权益面临挑战的主观因素。

一方面，乡村新代课教师法律意识淡薄。乡村新代课教师法律意识淡薄主要体现在与用人单位签订的合同不规范。由于我国目前法律体系不完善，他们的权益得不到事业单位相关法律的保护。也因为国家在出台“清退计划”的同时，并没有制定如何保护新代课教师合法权益的策略，他们的权益得不到相关政策的保护。因此，当前通过《中华人民共和国劳动法》与《中华人民共和国劳动合同法》来保护新代课教师群体合法权益最有效。但乡村新代课教师到校任教前不一定会和用人单位签订正式的合同，即便签订了合同，往往也存在着合同性质不明确、权利义务不具体、时间期限与报酬待遇模糊等问题[21]，因而出现合同纠纷时无法保护自己的合法权益。

另一方面，乡村新代课教师自身不想维权。一是通过法律途径维权面临一些现实困难，客观方面包括乡村新代课教师权益诉求表达途径有限且效率低，主观方面又担心维权成本过高[22]；二是大多数乡村新代课教师认为代课只是权宜之计，他们后面或参加招教考试或寻求其他工作[23]，这也就意味着乡村新代课教师只是把代课作为临时性工作，缺乏教师身份认同，这种态度就容易对维权事宜表现出力不从心，认为多一事不如少一事。

三、实现乡村新代课教师权益保护的策略

2013年《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》的发布，明确了事业单位可以向社会聘请临时性短期员工，这意味着公立学校可以聘请临时性短期师资，也就承认了新代课教师存在的客观性。但国家并没有出台关于乡村新代课教师权益保护的政策，因此有必要制定乡村新代课教师权益保护策略，让乡村新代课教师的权益保障实现有据可依。

(一)健全乡村新代课教师权益保障机制

1.构建合法身份的制度保障

一是教师身份的认可。新代课教师与在编教师本就同属于人事制度管理范畴，不应该被区别对待。因此，国家应该通过相关的法律法规将新代课教师身份合法化，承认他们合法的“教师”身份，只有这样才能从制度上保障他们的合法权益。首先，可以通过修改《中华人民共和国教师法》的方式将新代课教师纳入《中华人民共和国教师法》的认定范围，从法律上认可他们的教师身份。其次，可以制定“代课教师认定机制”。基于我国基础教育发展现状，在不能提供大量编制但又需要大量教师的特殊情况下，可以制定一套“代课教师认定机制”，将代课教师身份合法化。也就是形成“双轨制”的教师认定机制，传统的体制内教师仍然存在，体制外的新代课教师可以通过这种认定机制来确立教师身份，通过体制创新的办法来实现对新代课教师权益的保护。

二是公职人员身份的认可。虽然《中华人民共和国监察法》里面对我国公职人员进行了界定，但在实践中，如何对企事业单位中基层人员进行界定仍然不清晰[24]。由于公职人员是行使国家权力、执行国家公务的人员，也因为义务教育的公共性和公益性而使得义务教育学校教师职务具有公务性[25]，因此除了公办中小学教师属于国家公职人员，在义务教育学校从事教育教学的新代课教师也应该被纳入国家公职人员的范畴。具体做法如下：首先，可以通过立法或者修改《中华人民共和国监察法》的形式明确国家公职人员范畴。通过立法或者修改法律的方式，明确企事业单位中基层人员国家公职人员身份，将一线教师以及新代课教师纳入国家法律体系中。其次，可以出台明确教师公职人员身份相关政策，明确新代课教师公职人员的身份。2018年我国明确提出将公办中小学教师纳入国家公职人员范畴，但由于我国情况特殊，新代课教师本身不是法律许可的教师，即便有相关政策明确教师公职人员的身份，新代课教师的身份也很难被认定。应出台教师公职人员身份相关政策，明确范畴，保障新代课教师的合法权益。

2.完善教师聘任制

虽然《中华人民共和国教师法》明确提出“实施教师聘任制的步骤、办法由国务院教育行政部门规定。”但时至今日，国家也没有出台关于教师聘任制的具体办法，缺乏操作性，因此各地关于教师的聘任五花八门，在学术界也存在一定的争议。一般情况下，新代课教师是不被纳入聘任制的范畴的，并且在现实情境中，教师聘任制也没有覆盖到全部教师[26]。因此，完善教师聘任制对新代课教师权益保护具有重要意义。

教师聘任制的实施细则主要包括以下几个部分。首先，明确教师聘任制实施主体。根据教师聘任制的定义可知，教师聘任实施的前提是聘任双方基于平等自愿的原则而构成的劳动关系，具有典型的民事法律关系的特点，也就意味着学校必须具有行使独立民事主体权利与履行民事主体义务的资格，也就是学校必须具备法人身份。但是根据《中华人民共和国义务教育法》第六部分可知，义务教育学校财政被全部纳入国家保障体系，不具备独立运行财产的权利，也就不构成拥有法人身份的要件。因此，义务教育学校不具备实施聘任制的基础，不能成为聘任制实施的主体。乡村学校的构成主体包括义务教育学校，意味着乡村公立中小学不具备聘任的资格，要实施聘任制，就必须明确规定聘任制实施的主体。其次，明确教师聘任制的聘用对象。关于聘任制的聘任对象并没有明确的法律规定，根据《中华人民共和国教师法》第十一条对取得教师资格的规定，以及第三十七条对教师行政处分或者解聘的规定可以认为聘用教师应该具备的条件包括：取得相应教师资格证、按时完成教育教学任务、关爱学生、品德端正等。由此说来，新代课教师是被纳入聘任制的范畴，但现实生活中却并非如此，因此需要明确教师聘任制的聘用对象。再次，探索法律之间的衔接性，明确聘任双方法律关系。由于法律缺乏衔接性，聘任双方法律性质模糊不清，有民事法律关系的说法，也有行政法律关系的说法，两种不同的法律关系对于新代课教师权益的保护有不同的途径。

3.完善法律救济制度

目前，鉴于新代课教师体制外身份的限制和合同性质的模糊性，以及法律政策的缺失性，新代课教师想要直接通过法律方式保护自己的合法权益是受限的。因此完善当前的法律救济制度是非常有必要的。

首先，完善申诉救济制度，将新代课教师纳入申诉管理体制。应明确规定申诉人的身份、申诉的程序、受理部门以及申诉后的权益维护等，将申诉管理具体到每一步。其次，可以设置新代课教师专项申诉通道。新代课教师作为我国教育系统中的特殊群体，在我国教育改革与发展的过程中为基础教育事业发展做出了特殊贡献，要为他们的权益诉求寻求最为妥帖的方式。最后，构建教育仲裁制度，成立教育仲裁机构。目前我国并没有专门的机构负责教育纠纷解决工作，所以需要借助社会中介组织的力量参与教育纠纷问题，因为社会中介组织作为独立于政府之外的社会组织，可以更好地作为代课教师与用人单位之间的沟通桥梁，为教育纠纷寻求合适的解决途径[27]。教育仲裁机构作为社会中间系统的社会中介组织，有利于公平、公正、合理地解决因教育侵权行为带来的教育纠纷问题。

(二)构建乡村新代课教师管理机制

1.建立省级统筹的新代课教师福利待遇体系

建立省级统筹的新代课教师福利待遇体系，构建“省、市、县”三级保障机制。主要考量在于我国建立了中央和地方分项目、按比例承担基础教育经费的财政体制，乡村新代课教师这个群体的权益在省级统筹下更易得到保障。

在省级统筹下构建“省、市、县”三级保障机制，需要考虑以下问题。第一，设置专项经费。省财政厅要建立该省新代课教师专项教育经费，用于保障新代课教师福利待遇权益。第二，统筹福利待遇标准。省财政厅要对新代课教师的基本工资、社会保险、住房公积金、专业发展、体检等进行详细规定，市县级政府可针对乡村教学岗位，设置补贴专项。第三，要求经费预算。省财政厅应要求需要新代课教师的学校，以县为单位每年向省财政厅上报新代课教师专项教育经费预算，由省财政厅统一拨款。第四，薪资发放方式。对于新代课教师的薪资待遇，可以交由银行以专款的形式按月扣除并缴纳“五险一金”后发放给新代课教师。第五，设置监督部门。明确列支渠道，保证经费具体落实，做到专款专用。

2.规范新代课教师的合同管理

当前，劳动合同是保障乡村新代课教师合法权益最直接的法律依据。因此，规范乡村新代课教师与用人单位签订的劳动合同有非常重要的现实意义。

首先，规范新代课教师合同标准。当前我国新代课教师聘用模式各地有所不同，管理标准复杂且难以确定，国家应该统一制定新代课教师合同管理办法：对合同性质作出规定，合同性质与新代课教师权益保障有着密切关系；对合同具体内容做出规定，包括合同期限、薪资待遇、权责义务、培训研究等；对合同管理的主体做出规定，即谁组织新代课教师的聘用、合同签订、合同管理等事务；对受聘教师的要求做出规定，包括教师的年龄、专业、学历等。其次，明确新代课教师劳动合同的特殊法律地位，要将新代课教师合同管理纳入事业单位人事制度管理中，不能将其作为一般的劳动合同处理。

3.编制机制动态化管理

一直以来，我国都是以区县和学校为尺度来配置义务教育阶段教师编制问题[18]。2014年我国发布《编制标准通知》，明确规定“严格控制编制总量”。基于我国目前编制数量严格控制和编制配置的情况，建议进行动态化的教师编制管理。

首先，建立编制转换机制。《中华人民共和国劳动法》第二十条规定，“劳动者在同一用人单位连续工作满十年以上，当事人双方同意续延劳动合同的，如果劳动者提出订立无固定期限的劳动合同，应当订立无固定期限的劳动合同。”无固定期限的劳动合同指的就是合同关系的结束没有一个确切的时间节点，只要没有出现双方约定条件，劳动关系就存在，双方就要履行各自的义务。据此，建议建立编制转换机制，只要新代课教师在学校工作期限达到时间上限，就可以通过申请考核入编。其次，加快推进“县管校聘”制，实行编制到岗到校不到人[7]。2020年，教育部等六部门发布《教师队伍建设意见》，对“县管校聘”制的推行提出了更加明确的做法，提出“健全县域交流轮岗机制”，指的就是县域范围内的公办中小学教师和校长由县级政府统一管理，定期强制性地在县域内中小学轮流交换。一方面，通过义务教育师资均衡配置，对促进义务教育均衡发展具有重要意义，另一方面，对保护乡村新代课教师的合法权益也起着重要作用。“县管校聘”制将教师和校长从过去的某个学校的“学校人”转变为县义务教育系统的“系统人”，实行编制到岗到校不到人，有利于消除体制内外差别待遇。最后，适当增加入编指标，并且适当偏向乡村学校教学岗位[28]，将这些非在编的、合格的乡村新代课教师逐渐纳入编制，让乡村新代课教师完成身份转变。

(三)提升乡村新代课教师个人维权的意识与能力

当乡村新代课教师面临非法聘用、任意辞退、任意克扣工资等损害其合法权益的情况时，一定要积极主动、依照法律、讲求一定方式方法对自己的权利进行维护。

一方面，增强个人维权意识。在法治国家建设的背景下，法治意识是维护个人合法权益的前提。乡村新代课教师如何增强自己的维权意识，主要包括以下两个方面：首先，要具备一定的法律基础知识，可以通过书籍、网络等方式培养自己的法律素养；其次，要具备一定的法律意识，入职前要与用人单位签订正规的劳动合同，并就双方的权利义务、工资待遇、社会保障、进修培训、考试、工作期限等作出规定。当自身权益被侵犯后，可以提供依据，否则权益保护渠道就会模糊。

另一方面，充分利用多种维权途径。乡村新代课教师发现其权益被侵犯时要积极反映，例如可以与学校领导交流沟通，表达自己的诉求，也可以借用媒体的力量等方式，必要的时候要通过法律途径来维护自己的权益，目前最有效的维权途径就是通过仲裁和诉讼。首先，通过劳动仲裁的方式维护自己的权益。《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》第二条对适用本法的情况做了规定，包括因辞退、休假、社会保险、培训、劳动报酬等发生的争议，乡村新代课教师面临的权益挑战问题符合以上规定，可以通过劳动仲裁的方式维权。其次，向当地人民法院提起诉讼，寻求司法救济。司法救济是法律救济的最后一道屏障，也是最强有力的维权方式。乡村新代课教师可以通过诉讼的方式，利用法律的强制力来保障自己的合法权益不受侵害。