流动人员人事档案管理服务研究

文/杨 玚

概述

截至2021年底，全国共有各类人力资源服务机构5.91万家，较2020年增加了1.33万家，人力资源服务业从业人数103.15万人，为用人单位提供服务次数为5099万家次，较2020年增加116万家次，管理流动人员人事档案9584.02万份。人力资源服务业为流动人员提供招聘信息、高端人才引进、人事档案管理等服务。为进一步规范流动人员人事档案管理，提升流动人员人事档案管理服务水平，促进人才资源顺畅有序流动，2021年12月29日，中组部、人社部、财政部、国家邮政局和国家档案局根据《档案法》《干部人事档案工作条例》 《人力资源市场暂行条例》等，联合印发了《流动人员人事档案管理服务规定》（以下简称《规定》）。《规定》详细规定了流动人员人事档案的内涵、主体、管理服务机构及职责、日常管理内容，以及接收、转递和服务利用等。该《规定》的出台和实施为新时代流动人员人事档案管理服务提供了根本遵循，有力促进了就业大局稳定和人力资源顺畅流动配置。

1 流动人员人事档案管理服务取得的成绩

随着《流动人员人事档案管理服务规定》的颁布实施，1996年《流动人员人事档案管理暂行规定》（以下简称《暂行规定》）实施20余年后正式宣告其使命的完成。20余年来，我国流动人员人事档案管理服务工作在机构设置、人员配备、管理职责、档案范围、管理数量等方面均有较大进展、取得较大成绩，为流动人员工作流动、工龄计算、档案转递、人才选拔录用提供了有力服务。

1.1 机构设置较合理

根据《档案法》 《暂行规定》等，流动人员人事档案管理实行集中统一管理，其人事档案作为国家档案重要组成部分，所有权为国家。《暂行规定》指出，流动人员人事档案管理机构统一为“县以上（含县）党委组织部门和政府人事行政部门所属人才流动服务机构统一管理”“跨地区流动的流动人员人事档案，由其户籍所在地的人才流动服务机构管理，也可由其现工作单位所在地人才流动服务机构管理”。具体来说，各地均陆续组建了县级以上专门的流动人员人事档案管理机构，机构名称或叫“人才服务中心人事档案管理科（处）”“人才交流中心人事档案管理科（处）”，属人力资源与社会保障局下属组成机构。健全的管理体制、统一的机构设置，为流动人员人事档案管理工作提供可靠组织保障。

1.2 管理范围较明确

从全国范围来看，2021年，人力资源服务机构管理着9584.02万份流动人员的人事档案。从管理范围来看，流动人员的人事档案主要包括：1）辞职或被辞退机关、企事业单位工作人员、专业技术人员、管理人员的人事档案；2）与用人单位解除劳动/聘用合同专业技术、管理人员的人事档案；3）待业大中专毕业生的人事档案；4）自费出国留学人员的人事档案；5）外商投资企业、乡镇企业、区街企业、民营科技企业、私营企业等非国有企业聘用人员的人事档案；6）外国企业常驻代表机构中方雇员的人事档案；7）其他流动人员的人事档案。从各级人才管理服务机构的情况来看，大中专毕业生、企事业单位人员的人事档案占比较大。

1.3 作用发挥较显著

近年来，随着人才流动服务中心的成立，在人才流动服务方面，为用人单位提供了较为全面的流动人员人事档案，促进了人力资源的顺畅流动，为就业大局的稳定提供了有力保障。如枣庄市市中区公共就业和人才服务中心通过人事档案信息管理系统，为流动人员提供档案接收、保管、转递等服务，也为用人单位提供人才学历核验、诚信信息、奖惩背景调查等查询服务。此外，还为流动人员职称评定、证明出具、工作流动等提供人事档案服务，在流动人员顺利就业、培养、晋升，以及用人单位人员招录等方面发挥了积极作用。

2 流动人员人事档案管理服务工作的原则

2.1 坚持“集中统一、归口管理”

《暂行规定》第三条、《规定》第五条均提出，流动人员人事档案工作应遵循“集中统一、归口管理”的原则。流动人员人事档案属于国家档案的重要组成部分，其所有权归国家。其中，集中统一管理，是指各级各类档案保管机构分别集中管理国家档案。具体到流动人员人事档案管理，则由本机关建立的档案室、档案科等集中统一管理，不得由个人或用人单位分散保存。建立档案行政管理系统，运用行政手段统一管理流动人员人事档案，执行统一的规章制度和行业标准，等等。落实《档案法》 《规定》等国家制定或认可的有关流动人员人事档案管理工作的法律、法规、条例、政策等。归口管理，实际上是指根据国家赋予的流动人员人事档案管理权利和承担的责任，按特定管理渠道实施管理。流动人员的人事档案管理统一归口由县级以上党委组织部门或人事行政部门所属的人才流动服务机构，即人才服务中心或公共就业与人才服务中心等管理，严禁用人单位或个人管理流动人员人事档案。

2.2 坚持“安全、保密”原则

流动人员人事档案管理服务工作是一项保密性工作，突出要求其安全性。《暂行规定》明确“人才流动服务机构应按照《干部档案工作条例》中的有关规定”，并提出5项“流动人员人事档案查询、借阅工作制度和注意事项”；《规定》提出“严格执行国家保密法律法规”，坚持“预防为主，防治结合的要求”，进一步做好流动人员人事档案的保密和安全管理服务工作。从当前流动人员人事档案保密安全的影响因素来看，主要有转递程序执行不够严格。根据《规定》，流动人员人事档案转递应通过机要通信、专人送取、邮政特快等给据邮件方式，但在实际执行过程，流动人员，尤其是高校毕业生求职时自带档案，用人单位本应从人才服务中心调阅档案，但也落实不到位，不问来源渠道。此外，查阅、借用手续不规范，《规范》中明确提出“严格查阅手续”，以及任何个人不得查阅人事档案的范围，在实际执行过程中，认为流动人员非行政事业单位正式员工，不是国家公职人员，降低了查阅手续要求。

2.3 坚持“人事代理服务”原则

流动人员人事档案管理服务工作具有很强的公益服务属性，要始终把服务摆在首位，建立用人与管档相分离的流动人员人事档案管理服务体制，最大限度地发挥人事档案功能和作用。《规定》第28条，明确提出要“健全流动人员人事档案公共服务制度……提高流动人员人事档案管理服务水平”。第21条、23条、24条提出了人才服务中心为流动人员人事档案提供“档案管理服务机构按照程序和要求提供查阅服务”“出具存档、经历、亲属关系等相关证明材料”“为流动人才党员提供党员组织关系转接服务”。

3 流动人员人事档案管理服务工作新特征

与《暂行规定》相比，《规定》从内容上进一步拓展了服务范围、规范了服务流程，提高了服务标准和要求，也使得新时代流动人员人事档案管理工作呈现出新特征。

3.1 拓展服务范围

《暂行规定》第2条、《规定》第4条都将流动人员人事档案服务范围规定为七类。但《规定》中的人事档案较《暂行规定》有了进一步的拓展。一是将非公有制经济组织和社会组织聘用人员的人事档案纳入管理范围。二是将原本辞职、辞退的机关工作人员、企事业单位人事档案拓展至辞职辞退、解除（终止）聘用（劳动合同）、取消录（聘）用、被开除等与用人单位解除或终止人事（劳动）关系，以及“军队文职人员”的人事档案。三是将自费出国留学人员人事档案拓展至“自费出国（境）留学的高校毕业生及其他隐私出国（境）人员”。四是明确“自由职业或灵活就业人员”的人事档案也纳入管理范畴。《规定》也从提法上就当前现实情境将相关表述进行修订。突出体现“一非一未”特点。即，非公有制、未就业人员。

3.2 突出服务理念

与《暂行规定》相比，《规定》更加突出就业和人才服务属性，流动人员人事档案管理机构名称也由之前的“人才流动服务机构”修改为“公共就业和人才服务机构”。从名称变化来看，流动人员人事档案管理服务从之前的注重服务“体制内”技术人员、管理人员及大中专毕业生流动朝着向“体制外”流动人员服务，重点向所有“非公”企业及组织聘用人员提供“公共就业和人才服务”。从“服务为主、适当收费”向“严禁将流动人员人事档案管理服务与其他经营服务相挂钩”“严禁以流动人员人事档案为载体的捆绑收费、隐形收费”。可见，《规定》的制定和实施，更加突出了以人为本的服务理念，体现出新时代经济社会发展需要转换发展动力，深化创新驱动，推动人才顺畅流动。

3.3 严格服务要求

《暂行规定》第6章规定了四种“监督与处罚”，《规定》第5章第29条、30条、31条明确规定了“纪律和监督”的相关条款。其中，明确提出了流动人员人事档案管理服务工作的“十个严禁”，并就这些规定落实情况，明确由人力资源社会保障行政部门进行日常监管，并提出接受相应的举报投诉渠道，自觉接受组织、群众和社会监督。并提出违反流动人员人事档案管理规定分别给予相应的处理和处分。

4 流动人员人事档案管理服务工作举措

4.1 加强政策宣传

《规定》是2021年12月出台，实施还不足一年，这是一部专门针对流动人员人事档案管理服务，较《暂行规定》有较大幅度的修改和完善。因此，要切实加强《规定》的现行规章制度的宣传力度，让相关的人事档案管理制度和政策规定为社会公众、用人单位，以及流动人员个人所熟悉。明白公共就业和人才服务中心是流动人员人事档案专门管理服务机构，让流动人员知晓要及时将个人人事档案及人事关系交由公共就业和人才服务中心保存，后期才能更好地接受全方位人事档案管理服务。

4.2 做好档案收集

档案收集是流动人员人事档案管理和服务的前提和基础，也是十分重要的一个环节。一方面，要严格按照《规定》的具体要求和程序，通过机要通信、邮政特快专递、专人送取等给据邮件的方式进行。流动人员人事档案接收方应履行告知承诺制，确保人事档案资料收集的规范、完整。公共就业和人才服务中心要增强工作的主动性、积极性，主动与流动人员及其用人单位的联系，督促按照标准和要求主动做好人事档案资料移交转递工作，确保应收尽收。

4.3 强化档案利用

随着人事制度改革的深入，以及人才流动的现实需要，应积极改革现行条件下流动人员人事档案利用制度，切实发挥流动人员人事档案价值和功能，设置一定条件，在满足相关条件的基础上，允许用人单位查阅流动人员人事档案信息。同时，要严明纪律规矩，严格遵守流动人员人事档案“十个严禁”，公开举报投诉电话，自觉接受各界监督。并对在流动人员人事档案利用过程中违反相关规定的，坚决处理。

4.4 加快信息化建设

《档案法》将电子档案作为一个章节专门进行了详细规定，流动人员人事档案管理服务也要加快信息化建设进程，通过流动人员人事档案信息化、网络化、数字化建设，解决流动人员人事档案“人档分离”情况下的人事档案资料补充和利用。流动人员人事档案信息化建设，有助于精准分析流动人员的数量、结构、分布及流向等。此外，要积极落实《加强和改进人力资源社会保障领域公共服务的意见》 《关于简化优化流动人员人事档案管理服务的通知》精神，加快构建“全国流动人员人事档案基础信息库”，提升流动人员人事档案管理的信息化水平。