百年来中国共产党对城乡关系认识演变的历史脉络及其现实启示

张 琳，郑兴明，季雨亭，杨青青

（福建农林大学马克思主义学院，福建福州，350002）

纵观百年以来中国共产党对城乡关系的认识，大体趋势是从分割分治到推动城乡间融合发展。几代党和国家领导人对城乡关系的认识经历了从“城乡二元”到“城乡统筹发展”，再到“城乡一体化”，最后定位为“城乡融合”的过程。党的十九大报告中首次提出了“城乡融合”这个理念。2021年“中央一号”文件中进一步指出，要加快县域内城乡融合发展，强调要推进以人为核心的新型城镇化。在推动城镇化进程中正确认识城乡之间的联系尤为重要。契合我国新时代社会主要矛盾发生转化的时空背景，积极化解城乡发展中存在的问题并构建新的城乡关系，是实现乡村振兴和农业现代化的坚实基础。基于此，系统梳理与总结建党百年以来党和国家领导人在工作重心转换中对城乡关系的认识定位的历史脉络，对新时代我们准确把握和构建城乡融合新格局具有重要的现实意义。

一、新中国成立前党对城乡关系的认识

在半殖民地半封建的社会背景下，城乡关系表现为既对立又统一的关系。一方面城乡差距巨大，呈现的状态大相径庭，在城市畸形繁荣的同时乡村日益衰败凋敝。例如通商口岸大都市上海地区，城市的繁华与农村的贫穷落后形成了鲜明对比，成为世界上轮廓最为鲜明、最富于戏剧性的边界之一。[1]另一方面，随着对外贸易和城市工商业的发展，手工产品、农产品商品化增强，使城乡之间经济联系日渐密切。1921年中国共产党成立，在此后的新民主主义革命道路上，党对城乡关系的认识有一个逐渐深化的过程。

（一）土地革命时期

作为一个无产阶级政党，中国共产党确定成立以后的任务主要围绕“组织工人阶级，领导工人运动”为主，所以在党成立之初并未把农民、农村和城乡关系放在较为重要的位置。直到1922年中共二大以后，提出“建立劳农专政的政治，铲除私有制度”，有关农民和农村的问题开始纳入到关注的议题之中。在大革命失败之前，党关注的重心一直在中心城市、组织工人阶级和运动上；在大革命失败后，党的六大指出党在大城市中的当前任务是争取群众运动。然而，敌强我弱的态势使党始终无法在中心城市站稳脚跟。据此，当时城乡关系开始引起了党的关注。对于中心城市，党认为依旧不能放弃。在1929年红军第四军前敌委员会给中央的回信中提到，当前党在组织方面的任务是中心区域产业支部的创造，不过党对于农村革命力量的发展也有了足够的重视。毛泽东同志在《星星之火，可以燎原》中指出：“农村斗争的发展，小区域红色政权的建立，红军的创造与扩大，尤其是帮助城市斗争、促进革命潮流高涨的主要条件。”但此后，由于受到李立三实际主持下制订的以武汉为中心的城市武装起义和红军集中攻打中心城市方针的影响，从1930年10月开始，共产国际便不断收到中国城市工人运动萎靡不振的报告。随着对工人运动失败的总结，以及1931年《关于中国共产党任务的决议案》的表决通过，最终达到了共同的认识：必须到农村建立农村革命根据地。这实际上就是一条“农村包围城市，武装夺取政权”的道路。由于这条道路中红军、苏区和苏维埃政权具有核心作用，所以必须将苏维埃政权由红军和苏区推向全国主要地区。党对城乡关系的认识应该改变为将重心转移到农村来，工作重心转移到根据地的建设中来，革命道路主要围绕“农村包围城市，武装夺取政权”。

“农村包围城市”路线的形成，一方面是由于主要大城市受帝国主义或者官僚资本主义所统治，与农村形成鲜明对比；另一方面，当时党的力量相对薄弱，攻占大城市后也很难长期占领。在第三次反围剿之后，江西中央区联合起来有过21个县城，在第五次反围剿期间，毛泽东同志十分强调红色区域经济的建设，认为在这个时期做经济建设不是“右倾”，只有进行经济建设，革命战争的物质条件才有保证。进而实行了查田运动，在农村地区设立劳动互助社和耕田队等，对生产起到了很大作用。对于城市，毛泽东同志在《井冈山的斗争》中写道：“在附近各城市中没有党的基础，一因城市中敌人力量强大，二因我军在占领这些城市时太损害了资产阶级的利益，导致党员在那里难以立足。”“四月全军到边界后，烧杀虽然不多，但对城市中等商人的没收……做的十分厉害。”[2]可见在难以长期占领的城市、对于敌人统治的城市，一般采取攻占后破坏、获取财产和武器再退出的方法。但是关于城乡不同认识和政策导向，对于城乡之间的矛盾，毛泽东同志在《矛盾论》中指出，在社会主义国家中城市与乡村经济上的矛盾，在革命根据地中是非对抗性质的矛盾，这种矛盾在到了共产主义社会时候就会消失。

（二）全面抗战时期

在抗日战争时期，农村依旧是革命的主阵地。当时的形势虽敌强我弱，但敌人主要占领我国大城市和交通线，农村是敌人控制的薄弱地区，加之我国农村的相对独立性，城市无法完全统制，于是农村便成了中国共产党发展的广阔天地。

首先，在抗日战争前期，中国共产党开展了具有中国特色的抗日游击战，将敌人围困在少数据点（交通干线和大城市）是游击战的一大特征，同时要求“各个根据地的游击战争必须极力向其根据地的四周发展……同时即发展了游击战争的根据地”[3]425。党十分重视敌后抗日根据地的建设，这是农村包围城市道路实践的核心问题之一。与土地革命时期的苏区根据地相比，虽都是建在农村，但敌后抗日根据地也有自己的特色。其一，毛泽东同志肯定了在平原地区的农村长期建设根据地，随着抗日战争的展开，根据地完成了从华北到华东和中原的展开；其二，敌后抗日根据地的民主政权是人民民主政权的雏形，党积极实行“三三制”以及减租减息的政策，团结农村各阶级积极抗日。

其次，随着抗日战争的展开，党在城市方面也有所作为。1937年9月，国民党允许中共在国统区的南京、西安、武汉、长沙、广州、香港等地设立八路军、新四军办事处，或者交通站、联络通讯处、兵站等，并由中共派代表入驻。中国共产党在大中小城市积极发动青年、工人和城乡学生开展了诸如“救亡协会”等抗日组织，党在城市中的工作对抗战胜利起到很大作用。毛泽东同志指出，革命的最后目的就是要夺取敌人主要根据地城市，要把落后的农村改造成先进巩固的根据地借以反对利用城市攻击农村地区的恶人，同时“没有城市工作和其他农村工作，农村根据地就处于孤立，革命就会失败”[3]636。要在城市和农村积极开展宣传和组织工作。这也就表明，这一时期党对城乡关系的认识——农村包围城市的道路，在理论和实践方面都更加丰富和完善了。

抗日战争后期，党的武装力量控制了华中和华南以及华北敌后的部分地区，根据地也得到极大发展。随着1944年春夏豫湘桂战役时期国民党在河南战场的大溃败，中国共产党认为要肩负起这种责任，新的战略构想即党必须把城市工作与根据地工作作为同等重要的两大任务在《关于城市工作的指示》中被提出。1945年8月11日中共中央在《关于日本投降后我党任务的决定》中认为，要占领一切可能与必须占领的大小城市的交通要道，猛烈扩大解放区；并将关注的重点放在了上海起义，但基于战后各政治力量的博弈，上海起义并未按计划进行；同年8月22日中共中央发出停止进攻大城市，着重夺取小城市和广大农村的指示，并准备与国民党谈判。由此可见，党虽然暂停了夺取沦陷区城市的战略，确立“和平、民主、团结”的战后方针，但对中小城市和农村工作的领导并未放松。[4]这个时期党对城乡关系的认识即以小城市和农村为主题的思想得到了恢复。

（三）解放战争时期

解放战争初期，面对东北地区复杂的形势中共选择了“让开大路，占领两厢”的策略。但随着解放战争步伐的迅速推进，认识的相对滞后性导致在收复城市的过程中继续为“农村包围城市”的思想所主导，由此出现了将城市和农村对立起来的错误处置方式。以早期东北地区为例，第一，继续沿袭游击战争暂时占领城市的观点，从城市中搬运必需物资，使城市工商业受到破坏；第二，在如何对待城市方面采取了农村中与地主富农斗争、消灭封建势力的办法，显然这种方法不适用于城市。在这样的背景下如何认识城乡关系，工作的重心应当是城市还是农村以及城市管理的问题迅速成为党需要关注的方面。

1948年再克洛阳后，毛泽东同志专门发电报指示，就城市政策提出需要注意的地方。“城市一经由我们管理，就必须有计划地逐步解决贫民的生活问题。”其他新解放的城市也要如此，要学会接收城市、管理城市，善于调剂城乡之间的关系。“城市已经属于人民，一切应该以城市由人民自己负责管理的精神为出发点。”同年中共中央“九月会议”中也指出：“加强城市和工业的管理工作，使党的工作的重心逐步地由乡村转到城市。”[5]13231949 年毛泽东同志进一步提出要“一反过去二十年先乡村后城市的方式，改变为先城市后乡村的方式”。这些指示都体现出党对城乡关系认识的变化，为党将工作重心由农村转变为城市进行了思想的铺垫。

七届二中全会的召开是中国共产党工作重心转移到城市的标志，是近代以来中国城乡关系转变的重要转折点。中国共产党认为，“农村包围城市”的正确道路已经获得胜利，党在农村获得了强大的革命力量，这个历史任务已经顺利完成。党应当进入到一个“由城市到乡村并由城市领导乡村的时期”。毛泽东同志指出了党和军队要学会管理城市，城市工作以生产为中心，兼顾城乡关系“必须使城市工作和乡村工作，使工人和农民，使工业和农业，紧密联系起来。绝不可以丢掉乡村，仅顾城市”[5]1426。本次会议为构建新中国成立初期的城乡关系提供了基本原则。

二、新中国成立后党对城乡关系的认识

（一）改革开放前党对城乡关系的认识

1949年新中国成立，中国共产党成为执政党，经济工作的重心由农村转向城市，对城乡关系的认识和定位也出现新变化。受内战影响，战事初停之际原有的城乡货物交换的商业网被打乱，城市与农村旧有的联系大多被切断，农村与城市、工业与农业完全脱节。新中国成立之初，国民经济和城乡关系发展最大的阻碍就是城乡间经济的隔绝和不协调。总体上，1949—1957年我国城市化进程较快，劳动力在城乡间迁移相对比较自由。经过短暂的恢复，我国进入大规模的工业建设阶段，建立了政府完全主导的计划经济体系。城乡由此再次被分割为两个部门，导致了农业发展滞后于工业，农村剩余劳动人口流动缓慢。在计划经济体制下中国共产党对城乡关系的认识和定位主要有以下三个阶段：

第一阶段（1949—1952年），党认识到城乡兼顾以及沟通城乡关系，首先就要重建城市与农村间的市场流通。对此，党建设了供销合作社体系和国营商业，恢复并加强被破坏的城乡间的交通运输。由于城市的通货膨胀的影响，城市市场呆滞，这时党认识到了城乡间物资交流的重要性。1951年2月中财委将“扩大城乡物资交流”置于首要位置。其次，防止“谷贱伤农”和保证工业正常发展尤为重要。党从1951年11月到次年12月期间四次提高农副产品价格，工业品价格相对降低，工农业产品价格“剪刀差”相对缩小。中央还发布《关于召开土产会议，加强推销土产的指示》，便于城乡间在农副产品销售中加强经济交流。长期割裂的城乡关系在这一时期得到初步扭转。

第二阶段（1953—1957年），我国进入第一个五年计划时期，农村经过土地改革迅速发展，剩余劳动力增加后开始涌入城市，城乡矛盾开始凸显。首先，这一时期党对于城乡关系的认识是将发展城市和工业放在了首位，提出“一化三改”，并依托苏联援建的156个项目初步建设我国的工业体系。由此提出了以农补工和以城养乡的思路，进而为支援城市发展，实行统购统销政策，以城镇居民粮食供应证、地方粮票等来限制城乡间人口的流动。其次，在这一时期我国新建扩建了部分城市，城市的扩张给就业带来机会，大量农民涌入城市，仅1956年从农村到城市的人口就达到3 000多万人，城市压力剧增。因此，一方面鼓励“上山下乡”，引导“农村剩余劳动是可以在农村中找到出路的，多余劳动力的出路在农村”[6]；另一方面，国务院在1956年底发布《防止农村人口盲目外流的指示》，防止过多人口盲目流入城市。这一时期党更加注重城市和工业的发展，一些管理体制限制了城乡间生产要素的自然流动，为后来的城乡二元结构埋下伏笔，城乡分离的状态日益显现。

第三阶段（1958—1978年），我国社会主义改造已经结束，发展进入到一个新的阶段。城市工业压力大，而农业机械化又使大量农业人口涌入城市。党认为这一时期应当在农村发展工业，以缓解城市压力。“有了公社，这个问题就得到了解决。每个公社将来都要有经济中心，要按照统一的计划，大办工业，使农民就地成为工人。”[6]1958年1月《中华人民共和国户籍登记条例》颁布，明确了对城乡户籍管理的规定，农业和非农业户口之间的界限也成为严格限制城乡人口流动的界限。二元户籍制度背后是城乡间相差甚大的待遇，造成很长一段时间的城乡间割裂。同年8月的北戴河会议通过了《关于在农村建立人民公社问题的决议》等文件，正式兴起了人民公社制度和大跃进运动。政府对生产资料进行有计划的分配，农民的自由生产被约束，生产生活以集体为主。1958年开始的“大跃进”造成了劳动力不足的虚假现象，各地企业大量招聘职工，城市和农村劳动力配比不平衡。随后出现了副食品乃至粮食供应不足以及城市企业人浮于事等问题，国家认为需要精简城市职工。于是在1961年对1958年后进城的工人原则上退回农村进行生产，随后采取动员30万青年上山下乡等政策，从而给农村带去知识和技术，也可缓解城市压力，调节城乡关系。然而一些战略并未达到效果，1966—1977年城市的发展基本停止，1957年我国小城市有114个，1978年则变为82个。城乡间的割裂反而使城市和农村的发展都陷入停滞。这一时期党对城乡关系的认识和定位更加偏向城市的投入，城乡间的生产要素按城市需求计划配置，采取牺牲农业的工业化模式，对农村控制更为严格。城乡关系二元结构在改革开放前这20年得以形成。

（二）改革开放后党对城乡关系的认识

改革开放以后，原本固化的城乡二元结构开始逐渐瓦解，这也是我国城乡关系发生变化的起点。在深刻总结历史经验教训的基础上，党开始更加重视城乡的协调发展，对城乡关系有了新认识，开创出我国城乡关系的新局面。这一时期党对城乡关系的认识主要分为以下三个阶段。

第一阶段（1978—1984年）：城乡关系从农村突破重围。十一届三中全会后我国开始进行经济体制改革，率先从农村开始。党认为，首先要集中精力把农业搞上去，以带动城乡经济的发展。1979年通过的《关于加快农业发展若干问题的决定》强调，要建立健全农业生产责任制。各种农业生产责任制形式快速发展。同年夏粮上市时，国家大幅提高农副产品的收购价格，从而减少了农业价值向城市的流通，切实维护了农民的利益，而包产到户、包干到户这种形式也引起了全国的争论。1980年邓小平同志发表《关于农村政策问题》的谈话，指出：“只要生产发展了，农村的社会分工和商品经济发展了，低水平的集体化就会发展成高水平的集体化。”“关键是发展生产力。”[7]在此基础上下发的中央75号文件深受农民的欢迎。1982年中共中央批转了《全国农村工作会议纪要》，进一步肯定了“双包到户”是社会主义集体经济的生产责任制。1983年的中央一号文件认为，普遍实行的多种形式的农业生产责任制对我国农村的改革影响最为深远，联产承包责任制越来越成为主要的形式。农村改革的另一个突破就在于乡镇企业的崛起。1984年中共中央再次发出指示，肯定了乡镇企业是农业生产的重要支柱。这段时期的党对城乡关系的认识更多是渐进式的协调，我国城乡关系获得了很大的改善，农村迅速发展，农民收入提升，城乡差距变小。“农村的面貌焕然一新，百分之九十的人生活改善了。”[8]农村改革的成功为城市工业企业改革提供了经验和示范。

第二阶段（1984—2002年）：城市改革下，城乡开始联动探索。农村的改革为城市提供了条件，促进了城市经济体制改革。城市改革初步开始，主要围绕增强企业活力，开展从简政放权、扩大企业自主权到推行经济责任制。1984年党的十二届三中全会召开，标志着我国改革的重点向城市转移。会议通过了《中共中央关于经济体制改革的决定》，以促进城市为中心的经济体制改革全面展开，进行了企业体制、计划体制、投资体制、价格体系以及金融体制等各方面的改革，对外开放也进一步扩大。20世纪80年代末到90年代初，国外形势发生了新的变化，党和国家处于紧要关头。在此重要时期，1992年邓小平视察南方谈话和中共十四大的召开标志着我国改革开放进入了一个新时期，城乡关系也进入新阶段。其一，城镇居民收入大幅增加，城乡居民收入差距扩大。2002年城镇居民人均可支配收入达到7 703元，比1984年增长了11.7倍；农村人均纯收入为2 476元，比1984年增长6倍，城乡居民收入比扩大为 3.11∶1。[9]其二，城镇化过程中农地问题凸显，强迫征地、补偿低等问题不利于农民生活的保障。其三，出现了移民潮，但是农民工的身份地位、就业机会、劳动待遇以及社会保障和福利与城市居民相差甚远。可见，这一时期党对城乡关系的认识和定位虽然围绕社会主义市场经济体制改革采取了劳动力城乡自由流动的政策，但是单纯以城市或者农村为重心的发展不利于城乡关系的平衡发展，必须要促进城市和农村的统筹发展，真正实现城乡融合发展。

第三阶段（2003至今）：党对城乡关系的认识和定位经历了城乡统筹发展到城乡一体化，再到城乡融合发展的过程。面对以前出现的城乡差距扩大、农地问题凸显、城乡二元结构扩展以及农民工和市民待遇差距大等问题，党对城乡关系有了新认识、新定位。其一，以2002年的中共十六大为开端，全面建设小康社会的重大任务之一就是统筹城乡经济社会发展；党的十六届三中全会提出了“五个统筹”思想，首位即城乡统筹发展；在“十一五”规划中提出“建设社会主义新农村”并强调了“以工促农，以城带乡是长效机制”；2006年1月1日农业税正式被取消。这一时期党采取了一系列促进农业和农村发展的政策，将农民作为改善民生的重点，城乡关系向着一体化方向发展。其二，2007年党的十七大正式提出城乡一体化，随后十七届三中全会对农村改革做出新的部署，要求逐步实现农民工各方面待遇与城镇居民相同。2007年以来建设城乡一体化的障碍有所消减，城乡间生产要素流动更为自由，公共资源配置也更为均衡。其三，以党的十八大为新的发展起点，中国特色社会主义进入新时代。党特别关注城乡关系方面的问题，逐渐产生“城乡发展总目标理论-城乡发展路径理论-城乡发展对策理论”组成的“三位一体”的有机理论体系。《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》指出乡村振兴战略的基本原则之一就是坚持城乡融合发展。2021年中央一号文件中指出，要加快县域内城乡融合发展，推进以人为核心的新型城镇化，促进大中小城市和小城镇协调发展。“七五”计划纲要至“十四五”规划纲要内容的转变（见表1）同样显示出国家在不同时期对城乡发展的侧重。可见，城乡融合发展已经成为中国共产党处理城乡关系的基本原则，我国的城乡差距逐渐缩小，城乡关系向更协调的方向发展。

表1 “七五”计划至“十四五”规划中的农村和城镇化

三、建党百年来党对城乡关系认识演变的现实启示

在各种利益关系中城乡关系无疑是最重要的一对关系。城乡关系涉及面广，几乎涉及每一位社会成员的利益得失。城乡差距过大势必会影响我国社会主义现代化进程，影响社会的稳定和谐，因而理顺好城乡关系有利于国家的稳定和长治久安。回顾与整理建党百年来中国共产党对城乡关系的认识，我们可以从中得到一些有益的现实启示。

（一）国家政策对城乡关系产生重要影响

城市的扩张运动带有一定的侵略性，肆无忌惮的扩张会造成城乡之间的分割对立，引发乡村的保护性反向运动。一方面是乡村的自我保护，如改革开放之初的“大包干”及乡镇企业的发展，可见我国乡村社会的创造精神。另一方面就是农村变革“倒逼”国家政策的保护。这就需要国家对城乡关系有正确的认识和定位，对政策做出自觉调整。“一五计划”实行优先发展重工业的政策，城乡关系向着不平等演化，加之实行“粮票”以及户籍制度等限制形成了城乡的分割。改革开放率先在农村展开，城乡间割裂的关系得到缓解。但随着改革在城市的全面实行，城市的迅速发展再次拉大了城乡差距。基于此，党的十六大确定了城乡统筹发展的政策导向；党的十九大提出的乡村振兴战略将城乡关系引入融合发展的新时代。所有这些都启示着我们，在影响城乡关系的因素中，国家政策的导向发挥着巨大的作用。在未来的城乡融合发展和乡村振兴战略中，国家政策将继续扮演重要的角色，国家需要进一步完善向“三农”倾斜的一系列政策措施。

（二）构建以共享成果及民生为导向的考评机制

五大发展理念之中的协调和共享发展必然要求实行城乡融合发展。通过梳理党对城乡关系认识的历史脉络，可以发现，在计划经济时代政绩考核的主要标准为是否依据上级标准执行以及执行的效果如何，这主要是为了保证国家战略的实施。改革开放后对地方和国有企业实行了“双放权”改革，部分地方政府易出现只关注GDP的增长、只重视“土地的城镇化”而忽视了“人的城镇化”的情况。实践表明，地方政府必须向人民群众负责，特别是广大农民长期承担了工业化和城镇化的前期成本，现在应该到了共享改革开放成果的时代。要建立健全农村养老、医疗、就业等社会保障机制，让农民享受到和城市居民同样的待遇、平等的经济权利。历史的经验启发我们，要矫正地方政府片面追求短期经济效益的行为，构建涵盖提高人民生活质量、缩小城乡差距、改善生活环境等以民生为导向的考评机制。

（三）壮大县域经济以推动城乡融合发展

县域是统筹我国城乡发展的基本单元，大力发展县域经济有助于推动我国经济转型和高质量发展，更是实施乡村振兴战略的重要着力点。纵观我国城乡发展历史，可以发现，尽管我国的城镇化水平在不断提高，但县城的社会经济带动能力远没有得到充分发挥。县城是农村和城市沟通的桥梁，是联动城乡生产要素的纽带。与大城市相比，县城有更多廉价的生产资源和土地资源，可以更好地缓解大城市的人口压力；与农村相比则有更好的人才和基础设施，可以更好地发展经济以承接大城市的资源及产业转移。我们必须以县城为中心、以城镇为桥梁、以农村为腹地，通过发展县域经济有效促进城乡融合发展。当前，我国经济已进入新常态，实现县域经济发展模式从粗放型向集约型的转型，可以帮助我们以更适合的速度、更好的效率以及更高的质量应对新常态，从而实现以城带乡和城乡互动，以此全面推动我国城乡融合发展。