有边界合作：政府购买服务中社工机构面临的多重关系难题研究——以S市L社工机构为例

曹 迪，白茹雪

（沈阳化工大学人文与艺术学院，辽宁沈阳，110142）

一、研究背景

（一）政府购买服务中社工机构自主性受限

我国正在大力推动政府购买社工服务进入常态化发展。政府购买社会工作服务是一种新型的社会治理创新模式，促进了政府职能转变和管理创新，在一定程度上缓解了社会主要矛盾冲突、解决了社会相关问题，从而实现社会的和谐稳定。据统计，2019年广东年投入政府购买社工服务资金17亿元，培育发展社工服务机构1 486家，继续领跑全国①http：//mzzt.mca.gov.cn/article/zt_sgzxd/mtgz/201903/20190300015604.shtml。这一数据印证了我国加大对政府购买社工服务的投入力度与重视程度。

社工机构作为政府购买社会工作服务的重要承接主体，其自主性在实际提供服务的过程中并没有完全发挥作用。在强政府、弱社会的背景下，社会工作机构自主性得以实现的核心在专业赋权，即通过专业性激发权力感知、专业性获得制度认同、专业性产生社会权力的方式获取自主性[1]。但在现实情境中，社工机构与服务对象不是普通意义上买卖双方的关系，而是政府作为出资方购买社工机构来为服务对象提供服务。服务对象不是服务的直接购买者，因此社工机构在服务过程中不只考虑服务对象的需求，还要顾忌政府和评估机构的行政要求和评估指标。社工机构的专业性和投入度不能完全聚焦到服务对象身上，导致社工机构的自主性受限。因此，通过研究社工机构与各方主体之间有边界的合作关系，发挥社工机构的自主性和专业性，进而解决因多重关系带来的难题。

（二）社工机构自主性受限导致多重关系难题

实务过程中，社工机构因自主性受限，导致社工机构与政府、服务对象、社会工作者和评估机构建立多重关系时，难以发挥社会组织的作用，在服务过程中存在难题。具体表现归纳为三个阶段。

在购买阶段，政府主要通过购买服务与社工机构建立关系，一方面政府鼓励支持社工机构的发展，另一方面也存在着主导和控制社工机构的现象，导致社工机构大多只是被动接受政府提出的服务指标。

在服务阶段，社工机构受到服务指标的限制，主要考虑服务指标的完成，未能充分满足服务对象需求，导致在服务阶段的实践难题。

在评估阶段，评估机构所遵循的是宏观背景下的社会效益和影响，主要看指标是否完成，对社工机构的评估标准缺乏综合性考量，导致评估机构对服务成效难以准确评估出。

二、研究设计

政府购买社工服务背景下的多重关系难题，需要社会工作机构在与外部主体的关联中定义[2]。本文对社工机构多重关系难题分别从与政府、服务对象和评估机构建立三个维度中研究（见图1）。通过概念操作化的方法，把难题作为自变量，以三个维度中相互之间的利益关系为因变量。而每一维度中因社工机构主体性受限而面临的挑战与矛盾就是本文所研究的多重关系难题。

图1

本研究以S市L社工机构作为研究对象，根据事先拟定的访谈提纲对被访谈对象进行当面访谈，旨在通过访谈法来了解并解决社工机构因多重关系而面临的难题。

表1 访谈对象基本情况表

三、社工机构在政府购买方面的多重关系难题

（一）政府与社工机构：治理目标实现与服务对象需求满足的完全一致性难题

社会工作机构以利他主义为原则，进行专业化的助人服务，具有社会组织的一般特征。政府购买社会服务，其行政诉求大多是追求社会的和谐稳定。政府作为项目外包方，而社工机构作为项目承接方，基本上是一种自上而下的招标和自下而上的竞争机制。

近些年，政府购买服务成为很多社工机构赖以生存的新路径。通过访谈了解到，L社工机构的一些项目是通过政府部门招标的方式进行承接。在招标的过程中，政府部门根据各机构的竞标方案选择最符合本部门需求的机构。在评估阶段，政府部门更多的是关注于项目指标的达成情况，不会过多关注于服务对象的需求是否得到满足。但对于社工机构，服务被列为职业守则的第一条，核心目标就是服务有需要的人群，通过提供专业化的服务来增进服务对象的福祉、促进服务对象的能力发展。同时社工机构职业守则也具有优先考虑服务对象利益的特点，以保障服务对象利益为基本出发点。但社工机构在具体提供服务的过程中，不能只关注于服务对象的需求是否得到满足，还要兼顾政府的治理目标和指标。社工机构既要关注自身的运营发展又要兼顾服务的成效，经常表达一种无所适从的无力感。

（二）社工机构与社会工作者：专业价值与个人价值实现的完全一致性难题

社工机构重视员工对机构的责任和义务，并提出相应要求，在规章制度中体现出来。作为社会工作者，不仅要真诚地对待服务对象和项目，同时也要秉持机构的服务理念和要求，坚信社工机构的服务愿景。

在项目运行过程中，社会工作者会为了满足自身价值决定遵守或背离机构的专业价值观念，这也就会导致社工机构坚守的专业价值观与社会工作者的个人价值观不仅不同，还可能引起目标、忠诚、责任和利益的冲突。社会工作者如果不能很好地把专业价值和个人价值实现统一，那么社会工作者很难从内心真正接纳这份职业，也难以专注于服务的效率和质量，服务对象的需求也很难被满足。长此以往，他们会丢掉职业责任、失去学习提升的动力以及产生职业倦怠。

通过访谈L机构社工了解到，其他一些机构的社工对于禁毒工作缺乏热情，对专业缺乏认同。反映出政府购买禁毒岗位时，对于岗位要求的设置存在缺陷，没有考虑到社会工作者对于岗位的接受和接纳程度。

L社工：“关于禁毒工作，有其他机构的社工说过，他们对服务对象也不是很了解，对吸毒人员的印象定位是危险人群，觉得也是应该远离的。他们对这个工作刚接触，认同感不高，但是目前还不能离职，也得去干这个工作。”

（三）社工机构与评估机构：专业操守的践行与评估标准同步性难题

社工机构所遵循的专业操守是满足服务对象需求，为服务对象提供高质量的服务。在政府购买社会工作服务的背景下，评估机构是考察社会工作的介入和服务是否有效、是否达到预期目标，以及检验和证明社工机构的服务品质，同时也是监督、检查承接项目实施的质量和效果的客观性评判活动。

通过访谈L机构负责人，了解到在评估过程中会出现的难题。在项目开展前，社工机构需要根据评估结果来了解服务对象的需求，为其提供相应的服务。但在现实生活中社会工作机构具有一定的自身局限性以及周围情景的复杂性，在尽力完成服务的过程中，也无法达成相应的指标，导致评估不合格。

L机构总干事举了禁毒的例子：“比如评估指标是为100%的吸毒人员提供服务，但是机构因为多重限制达不到要求，只能尽力达到为20%的吸毒人员服务。如果评估机构不了解情况，那么机构就不达标，是不合格的。如果机构事先了解情况，就会觉得达到10%已经很好了，现在完成20%的指标，评估机构就会觉得是优秀的。

（四）社工机构与服务对象：服务提供与需求满足的矛盾性难题

1.服务宗旨与现实情况相矛盾的难题

通过访谈L机构负责人了解到，社工机构在为服务对象提供服务的过程中，常常会受到现实情况的制约。

L机构负责人：“某些特定服务对象在生活上受到困扰以此来寻求机构的帮助，例如曾经吸毒人员要求职，他们需要社工机构出具相应的证明来免于生活和行为的受限。社工机构不管是从专业价值的角度还是从情感方面，都会努力地帮助服务对象解决问题，但是现实生活并不是理想化的状态，在实际服务过程中社工机构不具备相应的权利和能力，无法满足服务对象的需求。”

通过访谈L机构的社工了解到在满足服务对象需求方面，社工的职业专业性在现实情境下难以发挥，不具备解决服务对象需求的能力。

L机构社工：“有些吸毒人员向我们社工求助，他们因为有案底，在出省、陪家人出行、住旅店、上网刷身份证的时候，当地派出所就响铃，派出所可能会考虑当时的情况决定是否要出警，也可能随时把他们带走进行尿检。因此他们希望我们社工帮助他们解决这个问题。我们社工基于自身的职业要求是要满足服务对象的需求，但目前政策还不成熟，我们也无法证明他们确实没有再吸毒。”

2.服务指标设定与服务对象需求满足的矛盾性难题

通过访谈S市公益创投C督导，我们了解到政府购买社工服务项目时，考察方式只基于宏观背景下的社会效益和影响。因此设定的服务指标并没有考虑到服务对象的真正需求，甚至所进行服务的对象也不全是真正需要服务的群体。

C督导：“在福利彩票资金公益创投项目中，主要的服务内容是为能出具贫困低保证明和残疾证明的同学提供公益课。一方面，有一部分学生家庭贫困并对公益课十分感兴趣，但是因为服务指标对服务对象的要求过高，他们无法出具符合规定的证明，导致无法享受公益课。另一方面，这一项目也忽略了符合资格的服务对象是否对公益课产生兴趣。”

3.服务目标与服务对象需求的偏差性难题

C督导谈及在购买服务项目中，社工机构的服务目标与服务对象的需求满足之间会存在偏差。

C督导：“在一个老年项目中机构想要通过举办的活动满足老年人的精神文化需求，通常在项目结束后会赠送一个小礼品。但机构在之后的活动如果不赠予礼品，老年人则会过多关注机构的资金流向，并且对不赠予礼品产生抵触情绪，与活动项目的初衷背道而驰。”

同时L机构社工也谈及到所提供的专业服务与服务对象的需求产生信息不对称的情况，服务对象不理解社工提供服务的意义，产生排斥情绪。

L机构社工：“在我们想要给有过吸毒史的人提供服务时，有些人对我们禁毒社工产生强烈的排斥心理，加上他们对我们的项目不了解，同时也不希望被任何人知道自己曾经吸过毒，他们会觉得我也好久不吸了，你现在找我会被单位、家庭知道，影响我现在的生活。”

四、社工机构应对多重关系难题的对策建议

（一）平衡政府干预与社工机构的专业性与独立性

在政府购买社会服务的过程中，政府和社工机构两者并不是对立的一种关系，两者的初衷、总目标和大方向是一致的，只是在达成目标的过程中会出现冲突和摩擦。为了更好地平衡政府干预与社工机构的专业性与独立性、减少难题的发生，需要政府和社工机构在磨合的过程中进行友好的协商与融合，实现合作共赢、相互增权。社工机构要秉持专业的服务理念与组织文化，以资源交换的方式服务政府，以高水平的服务质量和长期积累的行业口碑得到政府的信任。政府在与社工机构合作的过程中亦应表现出积极回应的姿态，探索更灵活多样的政府购买服务方式，提供更多的服务项目和资金支持。这些良性的互动极大减少了双方的交易成本，最终形成以信任为纽带的合作关系。

（二）社工机构加强内部社会工作者建设

在提供专业助人服务的过程中，加强社工机构内部社会工作者建设十分必要，其中蕴含的意义不只是数量规模的扩大，更在于社会工作者专业性的提高。社工机构在我国正处于成长发展阶段，一个机构的领导力在社工机构秉承的利他主义价值观方面发挥重要作用。社工机构管理者的领导力在确立愿景、战略谋划、资源整合、推动创新等方面的价值对机构的命运至关重要。社工机构的建设发展需要社会工作者经常做培训，尤其是社工机构管理者的培训。社工机构领导力需要以变革型领导力为先，变革型领导力不仅对社会工作者的专业能力和专业认同具有显著的正向影响，也对领导力本身有所要求[3]。一位社工机构的管理者要具备与政府、基金会等资方沟通的能力，告知他们机构有能力和意愿为他们想要服务的群体服务。

在实务过程中，社工机构也要适当地对社工机构人员进行培训和管理。首先，社会工作者应认同机构使命和发展目标，遵守机构规章制度，履行机构赋予的权责。其次，社会工作者作为机构的工作人员，要设法提升机构的整体服务水平和服务质量，以高质量的服务满足服务对象的需求。最后，社会工作者应确定自身能力边界并持续学习，社会工作机构、行政人员和督导也有责任为他们负责的所有职员提供或安排发展继续教育。

（三）构建社会工作机构与评估机构的良好互动关系

构建社会工作机构与评估机构的良好互动关系，政府方面需要打破推行硬性指标的评定方式，了解社会工作专业的运作逻辑，激发和鼓励社会工作行业的自我评估和发展。评估机构方面需制定综合评定和多条评估标准，具体问题具体分析，由主要考察政府购买社工服务项目是否有效实现了减低成本、提高效率等内容，逐步转变为考察社工机构对政府购买社工服务项目的管理水平如何、项目的社会效益如何、是否具有普及性等方面。评估机构作为相对权威的专业人士，应积极参与评估标准的设计和修改，做好政府和社工机构沟通的桥梁，既要向政府解释专业发展规律特征，争取评估主动权，又要听取社工机构提出的建议，尊重社会工作的实践声音[4]。不同领域的服务项目不同，侧重点不同，可量化程度不同，因此需要评估机构事先了解服务项目，实现分类评估，使得评估方案更加灵活，帮助政府找到更适合承接项目的机构，保证政府资源配置的合理性与专业性[5]。

（四）建立社工机构与服务对象的有效沟通机制

社工机构与服务对象不应该只是单向的福利服务输送关系，而是从双向互动视角，聚焦在社工机构与服务对象的情境中，以服务对象需求为出发点，以满足其需求为落脚点。社工机构在承接政府项目时不仅要考虑项目的效益评估，更多的是让服务对象体会到项目意义所在。一方面，社会工作者应体现出专业的职业素养，通过跟服务对象积极沟通找出症结所在，及时澄清、建立良好的沟通关系，如服务对象对社工机构的管理内容和运行方式存在疑问，社工机构应采取公开透明的原则对工作内容进行公示，同时还要加大宣传力度，让服务对象对项目的细则和运行更加了解，让服务对象通过机构提供的服务真正受益。另一方面，社会工作者有义务帮助服务对象了解社工机构和政府运行项目的目标是为满足其需要，加深服务对象对社工机构和政府的理解，更好地建立关系。

政府购买服务中存在着社工机构与政府、服务对象、社会工作者、评估机构的多重关系难题，其根源是社工机构在政府购买社会服务中没有发挥出主体性。社工机构通过与其他关系主体建立一种有边界的合作关系，不断明确自身的主体地位，使社工机构的服务性和自主性被尊重和接纳。因此，要通过在服务实践中不断磨合探索，寻找出多方合作共赢的目标，推动政府购买社工服务的完善与发展。