美韩同盟新调整及其限度

2022-11-04 13:07翟福生

现代国际关系 2022年3期

翟福生

［内容提要］美韩同盟是美国在亚太地区的重要双边同盟，被韩国视为外交安全基轴。特朗普时期，在“美国优先”冲击下，美韩同盟一度出现“漂移”。拜登上台后，重新以共同价值观凝聚盟友、遏华谋霸，在“印太战略”框架下重塑美韩同盟。这一系列调整，蕴含着美韩同盟从地区同盟向全球同盟转型和围遏中国的潜在意涵，将对朝鲜半岛局势、东北亚区域秩序和中韩关系造成冲击。从长远看，美韩围绕对朝鲜政策、战略自主存在分歧，日韩关系前景难测，这将对美韩同盟的深化形成制约。

2021年5月，韩国总统文在寅访问美国，成为拜登就职以来继时任日本首相菅义伟之后访问白宫的第二位外国领导人。“文拜会”后两国发表《美韩领导人联合声明》，重申了美韩坚不可摧的战略同盟关系，将美韩同盟定义为“区域和全球秩序的关键”，双边关系开启了“新篇章”。从声明内容看，美韩合作从广度到深度，均显露出微妙变化。在美国大国竞争战略统领下，美韩同盟成为美“印太战略”和介入东北亚事务的重要一环。本文拟阐述韩美同盟的变化并作评估。

一、美韩同盟新调整

美韩同盟经过70年来跌宕起伏发展，已经成为韩国外交安全和发展繁荣的基轴，于美而言，美韩同盟也成为亚太最重要的“模范”同盟之一。特朗普奉行“亲盟友、明算账”的新孤立主义政策，在防务费用分担和贸易上对韩极限施压，美韩同盟遭遇“特朗普冲击波”。美国战略与国际问题研究中心（CSIS）学者车维德（Victor Cha）认为，“美韩联盟裂痕已经显现，两国结盟66 年来正深陷困境”。美韩联盟同样也受到来自中国崛起等地缘政治的影响。拜登上台后，对特朗普盟友政策调整重启，重新强调共享民主价值、维护规则秩序、重视同盟作用，并在全球开展一系列恢复盟友网络的行动。在美国政策调整下，韩国也视拜登上台为美韩关系改善契机，希望通过加强美韩同盟改善内外环境，特别是美对朝政策改弦更张，拯救陷入僵局的美朝关系，推动朝核谈判重启。美韩双向需求驱动美韩同盟出现新调整。

第一，美韩同盟关系快速止跌修复。特朗普时期美韩关系遭遇波折，2020 年10 月，拜登在尚未当选总统时就在韩联社发表《走向更加美好未来的希望》一文，强调韩国是美国的“强有力地区盟友”，支持通过有原则的外交推动朝鲜半岛无核化。拜登此举透露出其对发展对韩关系的务实考虑。11 月12 日，拜登当选后与文在寅首次通话，重申美对韩防卫义务，强调合作应对朝核问题，美韩关系逐渐止跌回暖。2021年3月10日，美韩签署第11份驻韩美军《防卫费分担特别协定》，困扰美韩关系的一大障碍得以清除。3月18日，停摆五年的美韩“2+2”会谈重启，聚焦应对朝核问题、维护国际秩序、应对共同挑战等关键领域，重申了美韩同盟在维护朝鲜半岛、“印太”地区和平繁荣“核心轴”地位。在朝核问题上，美韩协调也更加顺畅。美韩各层级对话均将朝核问题纳入讨论，在拜登对朝政策审查过程中，韩国也通过各种形式对美施加影响。在2021 年5月美韩元首会晤期间，拜登强调致力于通过外交途径而非武力解决朝核问题，实现朝鲜半岛无核化，构建和平机制，充分反映了文在寅对朝政策主张。此外，美决定终止《美韩导弹指南》，对韩国导弹发展松绑。2021 年下半年以来，美韩围绕朝鲜半岛“终战宣言”协商互动力度也逐渐加大，甚至一度传出两国已就宣言文本达成协议消息，美韩关系逐渐走出了特朗普阴影。

第二，安全合作向纵深推进。美在日韩驻军构筑起美东亚军事同盟两翼,美对韩提供安全延伸威慑、深化安全合作是美韩同盟关系的核心主题。2016 年，韩不顾周边国家强烈反对，同意美在韩部署“萨德”反导系统。2017 年，美韩海军共建“联合工作体系”（Side by Side System），这意味着两国海军在情报、军需等方面进行了空间结合，联合作战能力迈上新台阶。2020 年7 月，美国解除了韩国航天火箭发射固体燃料限制，允许韩国开发ICBM 导弹。拜登上台后，美韩安全合作步入新阶段。疫情期间，美韩不顾当地居民反对，强行升级“萨德”系统，扩建导弹基地，加紧实施“联合应急作战”方案，提升“萨德”与“爱国者”系统一体作战能力。2021年6月，韩国时隔三年再次参加美日韩“红旗阿拉斯加2021-2”全球最大规模空中联演，提升联盟互操作性。7 月，韩国参加由美国第七舰队主导的“太平洋先锋队”海上军演。紧随其后，韩国海军首次正式参加由美国和澳大利亚主导的“护身军刀”海上联演。8月，美国批准向韩国出售价值2.85亿美元的精准制导武器，以应对朝鲜半岛威胁。9 月27～28日，美韩在首尔举行了第20 次美韩综合防务对话（KIDD），探讨联盟“量身定制”威慑战略。美韩在陆海空天多维度安全合作加速深化。

第三，超越地区同盟向全球同盟转型。美韩同盟“初心”在于反共、反朝。后冷战时代，同盟成为美国护持全球霸权的重要资产，但从东亚来看，日韩在美同盟体系中地位不尽相同，日本是美国最重要的盟友，韩国则被视为“二等盟国”。为发挥盟友在全球范围对美国战略的支撑作用，在美主推下，美韩同盟逐渐开启从地区同盟向全球同盟转型进程。2019 年，美韩达成《美韩同盟危机管理备忘录》修订案，将原危机管理范围从“朝鲜半岛有事”扩大为“朝鲜半岛和美国有事”，即必要时，韩国要在全球战场上对美国提供军事支援。2020 年，美要求韩派兵霍尔木兹海峡，参加“海湾护航联盟”。从方式上看，美韩合作逐渐从双边向多边扩展，这意味着美韩同盟日益远离应对朝鲜威胁这一主要安全关切。甚至有专家预测，未来韩国军队将与美军在“更广泛的印太地区直接参与军事任务”。

拜登同盟外交加速了美韩超越地区同盟进程，在美韩领导人联合声明中双方确认，美韩同盟成为“地区及世界秩序关键轴心”，其重要性已经不仅局限在朝鲜半岛一隅，并宣布美韩同盟升级为“全球化同盟”。美军司令保罗·拉卡梅拉宣称，驻韩美军已经摆脱了防御韩国的传统作用，在其他国家或地区发生危机时，可以具备“战略灵活性”。为将同盟扩展到朝鲜半岛之外，美韩在军事上加速外拓，成立美韩信息通信技术合作委员会，通过承担网络、电子、信息战新责任提升同盟护持和竞争力，韩空军也相应成立空天作战研究组，与美太空部队共享作战图，为介入全球更广泛安全议题作准备。

此外，美韩同盟的全球转型也见诸两国在全球性问题上合作谱系的拓展。在美韩“2+2 会谈”中，美韩日益强化在气变、核扩散、网络安全等全球性议题上的合作。同时，美韩在抗击新冠疫情、新产业领域达成合作协议，商定携手构建稳固的半导体、汽车电池、医药品等核心产业供应链。“文拜会”期间，美韩决定在全球健康、新兴技术、弹性供应链、移民发展之间全方位加强联系，尤其强调加强两国在半导体和芯片等高科技领域合作，并就对缅甸和湄公河等地区热点问题交换看法。新美国安全中心（CNAS）近期发布的报告表示，美韩在全球范围的合作广度深度不断拓展，韩国未来必将深度参与美国全球治理进程。

第四，构筑美日韩同盟网络重新成为重要议题。美国同盟网络被认为能够快速有效满足其全球需求，以更加有效保护美国的全球利益。2007年，美前副国务卿理查德·阿蒂米奇与哈佛大学肯尼迪学院前院长约瑟夫·奈联合撰文指出，美国正面临双边同盟难以弥补的战略困境，建议突出加强美与盟友之间的协调，建设成熟的同盟网络。近日，美国芝加哥全球事务理事会发布的“合作竞争和对抗：中国崛起之际美日韩三方合作”一文也指出，美日韩同盟网络是“与中国竞争中最重要的优势”。实际上，推动地区盟友的网络化自从奥巴马政府就已经开始，美日韩关系成为美重点推动目标。2016 年，日韩草签《军事情报保护协定》，韩日间可直共享朝鲜核与导弹军事情报。但2019 年日对韩发起“贸易战”，针对半导体材料进行出口管制，日韩关系遭重创。美作为“盟主”，在日韩之间积极协调。2019 年美国防部出台《印太战略报告书》，将“美日韩三国合作”作为强化地区网络第一条提了出来。拜登将美日韩同盟作为威慑中国、经略朝鲜半岛的关键机制，着力弥合日韩关系、构筑三边同盟网络。2021 年4 月2 日，美国家安全事务顾问沙利文、日本国家安全保障局长北村滋、韩国国家安保室室长徐熏在美马里兰州海军士官学院举行三方会议，“就对朝鲜政策审查进行磋商，并讨论印太安全，重申致力于三边无核化合作解决这些问题”。5 月5 日，七国集团伦敦外长会上，美国国务卿布林肯、日外相茂木敏充以及韩国外长郑义溶举行会谈，讨论拜登政府对朝新政策合作方案。2022 年2 月10 日，美日韩对朝政策代表又齐聚夏威夷，讨论应对朝鲜导弹发射问题。在拜登政府任内首份《印太战略文件》中，将加强美日韩三边关系作为十项行动计划之一单章突出，凸显了拜登时代对三边合作网络的努力与重视。

第五，抗衡中国的指向性趋于明朗。长期以来，文在寅政府被认为在中美间奉行“安全靠美、经济倚中”的模糊战略，在“萨德”部署问题严重冲击中韩关系之时，文在寅及时作出“三不”承诺，中韩关系最终实现“软着陆”。围绕美“印太战略”，韩国长期以来一直表态谨慎。但事实上，正如2019年驻韩美军司令艾伯拉姆斯所点明的，“美韩同盟除对朝鲜形成充分威慑外，重点还是遏制中国影响力”。美前国防部长马克·埃思珀明确建议在韩国部署高超音速导弹，以放大对中国战略威慑。在2021 年美韩“2+2 会谈”后，韩国梨花女子大学朴元坤教授称，该声明虽然没有出现中国一词，但如“反对动摇基于规范的国际秩序的所有行为”等内容，实质上就是针对中国的。美韩联盟被视为“自由开放印太地区乃至全世界和平、安全与繁荣的关键”。在南海问题上，美韩提出“反对一切破坏稳定或威胁基于规则的国际秩序的活动，支持航行和飞越自由”。针对台海局势，美韩声明提出“维护台海和平”。除此之外，2021 年12 月，据韩联社消息，驻韩美军前司令罗伯特·艾布拉姆斯曾公开提出一个得到韩国默认的“对华联合作战方案”。同月，文在寅访问“四边机制”成员澳大利亚，并将韩澳关系升级为全面战略伙伴关系，签署大额军购协议，声称共建“开放、包容和繁荣的印太地区”，韩被纳入“印太”反华战略随之引发广泛讨论。保守派候选人尹锡悦胜选后，以加入“四边机制”以及追加部署“萨德”重塑和加强美韩同盟的概率变大，美韩同盟围堵中国的指向性更加突出。

二、美韩同盟新调整的原因

美韩同盟一系列新调整背后，是美韩国内外因素、地区和全球环境秩序变化综合作用的结果。其中，拜登继续推动与中国的战略竞争，以同盟作为围堵中国的主要手段；韩国文在寅政府对朝政策的深化推进，借重美国追求大国地位，都成为重要推动力。

第一，美韩同盟新调整是对特朗普时期美韩关系的纠偏。特朗普奉行“美国优先”，在文在寅关切的对朝政策上，美通过“极限施压”对韩不断进行战略挤压，特朗普—文在寅时期的美韩关系对韩国来讲，既是资产，也是某种意义上的负债。特朗普认为，韩国是美国安全保护伞和经济发展的搭便车者，应该付出对等代价。解密的美“印太战略”框架文件指出，美国追求全球经济领导力，促进“公平互惠”贸易，正如美前贸易代表罗伯·莱特希泽所言，韩国是对美贸易顺差的典型代表，因此美国将韩国视为全球贸易挑战的一部分。美国为迫使韩国重新签订《美韩自由贸易协定》，不惜以撤出驻韩美军为要挟，千方百计扩大韩国防卫费用分担比例。彼时正值朝鲜核导“暴走”、东北亚局势快速恶化时期，韩国不安全感陡升，对美国的安全倚赖增大，这客观上为特朗普实施“美国优先”提供了空间。为保持美韩同盟对朝威慑，面对特朗普要价，韩国不得不作出让步，答应对贸易协议进行重新协商，以换取美国对文在寅涉朝政策上的支持。此外，在日韩贸易摩擦中，美国明显偏袒日本，时任美国国务卿蓬佩奥公开批评韩国独岛（日称“竹岛”）演习恶化日韩关系，施压韩国续签日韩《军事情报保护协定》，美韩信任赤字进一步扩大。美韩同盟的矛盾纠纷给两国关系带来巨大挑战，有韩国观点认为，无论特朗普能否连任，美国全球影响力和支持盟友的意愿一直在下降，从而缓慢削弱盟友体系。甚至出现了美韩同盟“脑死亡”的观点。坚持“多边主义”和民主价值联盟的拜登，上台后不遗余力修复同盟关系，照顾盟友的合理关切，在部分问题上适度让步，美韩关系在“去特朗普化”后稳步回升，原有合作逐渐恢复。

第二，拜登将韩国在内的盟友作为对华战略竞争工具。双边联盟一直以来是美国亚洲政策的基石，有利于美国控制盟友、应对外部挑战。当前，美国将中国视为“21 世纪最大的地缘政治威胁”，2021年大西洋理事会《长电报：美国新的对华战略》指出，“未来20 年，美国最重要对手是中国”。美对华“全政府、全领域”竞争已经成为两党共识。与特朗普不同，拜登将同盟视为美国的全球战略资产和力量倍增器，强调依靠地区同盟尤其是东亚盟友在“印太”与中国抗衡。正如长电报所言，“盟友在美国对华战略上不是可有可无的资产，而是至关重要的资产”“美国重视盟友不是因为喜欢它，而是需要它”。为发挥联盟遏华作用，2020 年8 月，时任副国务卿史蒂芬·比根曾提出建立“印太小北约”倡议，而“四边机制”作为这一倡议的骨架，从未停止拉拢韩国。“9·11”事件后，全球金融危机和地区战争对美形成拖累，美综合实力相对下降，美在阿富汗撤军严重影响美国霸权稳定性和盟友对美国信任，拜登更是面临着国内经济疲弱、贫富分化、社会对立、政治撕裂等迫切议题和中期选举考验，在此背景下，美国又不甘心放弃对地区秩序掌控，必然要通过盟友抱团取暖，谋求阵营化对抗，以此回归到旧的国际政治游戏规则。

另一方面，美韩同盟是美国在“印太”地区实施对华战略竞争的有效抓手，但同盟作用还有较大提升空间。韩国所在的朝鲜半岛冷战时期就是“反共桥头堡”，韩国作为海陆交界的地缘政治支轴国家，在地缘竞争中地位关键。“印太战略”是美国塑造亚洲秩序的重要抓手，不同于美日同盟已经从日本土延伸到周边，韩国一直以来与美国刻意保持距离，在遏制中国上还显得犹疑不定、左右摇摆。韩从未表态实质性加入美国的“印太战略”，在美拉拢韩国加入“四边机制”这一问题上，韩国也未完全“选边站”。因此调整美韩同盟，尽快补齐短板，对于拜登政府“印太战略”落地至关重要。2021年拜登当选后在国务院首次演讲中就专门强调了韩国的重要性，未来美必将美韩同盟调整置于对华竞争的宏观图景中，不遗余力将韩国打造成“印太战略”的一枚棋子。

第三，文在寅对朝政策能否顺利实施取决于拜登是否支持。韩国政治外交具有对美高度依附性，在漫长的朝鲜半岛无核化过程中，缺少美国的支持，韩国无力单独推动朝鲜去核与和平体制构建。文在寅对朝奉行和平外交，但特朗普则一直强调经济制裁与军事威慑，对朝进行“极限施压”，两者在实施逻辑和手段上存在结构性矛盾。文在寅对朝政策受到美的强势挤压，尤其是美朝关系在河内会谈后重陷僵局，朝韩关系“自由落体式”下降，朝鲜一度炸毁了象征南北合作的联络办公室，文在寅政府对朝政策陷入进退维谷的危机。拜登上台后，文在寅将争取美国对朝核问题解决的支持视作救命稻草，在美韩各层级交流中均将朝核问题作为重要议题，不遗余力推动美朝复谈，全方位影响拜登政府对朝政策评估。在美韩联合声明中，拜登重申“承认2018年《板门店宣言》和《新加坡联合声明》等朝韩和美朝外交承诺”，同意通过外交谈判方式解决朝核问题。为回应拜登对文在寅政府对朝政策的支持，韩国在美推动“印太战略”、升级美韩同盟上势必作出让步，这事实上构成了美韩间的“交易筹码”。

当前，中美正处于战略博弈时期，周边国家如何应对，将对一国内外政策乃至前途命运产生深远影响。韩国当前内政外交面临着“推不动美国、说不动朝鲜、搞不定内政”的窘境，文在寅上台以来的对朝政策进展有限，面临着国内民众和保守派的双重压力，迫切需要打造政治遗产。鉴于美国若不改变对朝鲜的敌视政策，朝核问题谈判将大概率陷入死循环。因此，韩国在同盟调整上响应美国、在遏制中国的步伐上逐步摆脱遮遮掩掩，也就不足为奇了。

第三，韩国“中等强国”战略需要美国站台。朝核问题尚未解决，地区安全局势日益复杂，韩国尚离不开美国的安全保障。除此之外，自近代化以来，韩国一直存有在国际上提升与经济发展水平相称的国际地位的抱负，随着韩国综合国力提升，韩国追求“中等强国”、提升在美韩同盟中地位的意愿渐趋强烈，意图在地区和全球范围内发挥更大作用。2019 年文在寅光复节演说中提出“韩国梦”，力求将韩国打造成一个“谁也无法撼动的国家”。韩视拜登上台为契机，希望以巩固美韩同盟提升韩在全球层面影响力。2021年6月，在美国支持下，文在寅总统作为嘉宾出席了G7 峰会，会后文在寅表示，“这意味着韩国国际地位的逐步提高，并借此发挥韩国的世界影响力，充当发展中国家和发达国家之间的桥梁”。执政党共同民主党党首宋永吉认为，一度被外国主宰命运的韩国拥有了“与世界主要强国并肩而站的地位”，作为韩国国民感到“如此痛快和自豪”。

三、美韩同盟新调整评估

美韩同盟出现的系列变化，来自世界大变局下内外因素的驱动，又反作用于地区局势、秩序和地区国家关系，具有多重、多维的外部影响。同时，美韩同盟的深化也面临着诸多制约因素。

第一，“强军事化”导向有悖朝鲜半岛和平主流。当前朝鲜半岛形势趋稳，美韩同盟加强，尤其是军事合作将进一步刺激朝鲜作出反应。2018 年，朝鲜劳动党七届三中全会曾被认为是朝政策调整的标志性事件，朝鲜宣称中止核试验和洲际弹道导弹试验，集中力量发展经济。在2019 年河内会谈后，朝鲜一度将战略重心转向经济建设，强调“集中一切力量发展经济”。但在美韩同盟的“强军事化”调整背景下，2021年1月的朝鲜劳动党八大上，朝鲜重提增强核遏制力。针对2021 年3 月美韩开展的联合指挥所演习，3 月17 日朝鲜劳动党副委员长金与正公开谴责韩美军演，18 日外务省第一副相崔善姬针对美韩“2+2”喊话美国，要求美取消对朝敌视政策。3 月21 日朝鲜重启发射导弹，一周内先后向东西海域发射4 枚弹道导弹。在8 月10 日美韩演习后，金与正发表谈话，指责美韩军演具侵略性，要求撤出驻韩美军。朝鲜劳动党中央委员会部长金英哲发表谈话，警告美韩“将面临严重的安保危机”，对美韩军演表达严重不满。在美韩军事活动刺激下，朝鲜回应烈度也呈现升级趋势。2021 年下半年以来，朝韩军事动作频频，9 月15 日，韩国国防部宣布试射成功“玄武4-4”潜射导弹，并公布打击视频，朝鲜在同日进行了KN-23 短程弹道导弹轨道机动发射，并连续多次发射巡航导弹、防空导弹并试射列车机动弹道导弹。9月29日，朝中社报道称，朝鲜成功进行了“火星-8”高超音速导弹试射。2022年开年以来，朝鲜已经至少进行8次导弹试射，甚至重启了2017 年11 月以来的中远程弹道导弹试验，并称将美国本土纳入弹道导弹射程试验，金正恩还高调参观了宇宙开发局，宣布未来试射更多军事侦察卫星。美韩同盟的强化必将引发朝鲜进一步的军事反应。

此外，美韩强军事化加剧地区安全困境。首先，《韩美导弹指南》的废止变相赋予韩国发展导弹、牵制中国的权力，甚至部分韩国保守势力鼓动政府借机正式部署“萨德”系统，此举必将引发中俄朝等周边国家强烈反对和反制。其次，美在日韩部署8 万军队和先进战略武器，与日韩澳等国家大搞军事演习，加剧地区紧张氛围。此外，在美退出《中导条约》的背景下，为威慑中俄，美有可能在近几年内在日本或韩国部署中程弹道导弹，这势必加剧地区零和博弈和军备竞赛，甚至引发朝鲜半岛局势下滑失控。

美围绕朝核问题的处理思路也为朝鲜半岛形势发展造成不确定。拜登虽强调实现朝鲜半岛无核化，但思路举措虚多实少，缺乏路线图务实支撑。与此相悖，拜登敦促相关国家严格执行安理会对朝制裁决议，为美朝重启对话设置障碍。值得注意的是，相比特朗普时期全面、可核查、不可逆（CVID）的目标，拜登又加入了让朝鲜放弃核导项目和大规模杀伤性武器（CVIA）条款，这导致美朝分歧进一步扩大，美朝谈判前景暗淡，朝鲜半岛局势也将更加复杂难测。

第二，中韩关系面临不确定性。2022 年中韩建交迎来了30周年。受“萨德”风波影响，中韩关系后遗症久久不能消除，近年来在两国努力下，中韩关系逐渐回归正轨。但是美韩同盟加强，并超越地区必要的安全需求，明显针对中国，尤其是在中国涉南海、台海和所谓“人权”等核心利益上，韩国若无原则地持续向美国靠拢，必将踩踏中国的核心利益红线。从当前韩国内政发展看，2022 年韩国总统换届，中国话题超越了朝鲜话题，无论进步还是保守势力，都将对华强硬作为噱头，部分势力对内裹挟民意、对外取悦美国，韩国国内重现保守化思潮，执政党、在野党个别年轻政治人物公开攻击中国，在外交上对在中美间表明立场的呼声也渐渐高涨，凡此种种加剧了对中韩关系未来的担忧。2022年2月8 日，韩国民力量党候选人尹锡悦在美《外交》杂志撰文称，韩国应在追加部署“萨德”上持开放态度，在中美竞争中坚定站在美国一边，积极加入美日印澳“四边机制”，可见随着政权更替，中韩关系未来变数更大、不确定性更强。

第三，破坏东北亚地区合作。经过多年发展，东北亚成为具有世界经济影响力的区域。2020年RCEP 得以签署，中日韩三国在这一框架下的经贸合作前景广阔。在美整体对华竞争框架下，高科技和经济领域成为拜登对华经济“脱钩”重点发力领域。美日印澳等国倡导弹性供应链倡议，意图构建将中国排除在外的排他性小圈子。美同时加快了与韩国在半导体和芯片等高科技领域合作，施压韩国加入美对华脱钩阵营，并鼓动韩国以经济安全为由，以行政命令撤回部分韩在华企业，打造“去中国”供应链。此外，拜登正不遗余力推动“印太”经济框架落地，日韩必然在其中扮演积极角色，这也将为RCEP在内的地区多边安排带来负面影响。

但要看到，美韩同盟的深化仍面临着一系列掣肘因素。

其一，美韩围绕朝鲜半岛无核化存在分歧。朝核问题是美韩同盟的粘合剂，也是美韩同盟最大的摩擦源。在特朗普时期，美韩在对朝政策上分歧巨大，文在寅政府将朝韩关系作为战略重点，注重与朝鲜合作并构筑半岛和平体制，美韩在以“武力还是合作”，“一揽子”还是“分阶段”等问题上长期存在摩擦。布林肯在2021年G7伦敦峰会上介绍了对朝政策审查结果，提出发展对朝关系的“新算法”。与“特朗普—文在寅”时期相比，“拜登—文在寅”两政府在朝鲜半岛无核化上存在更多共同点，双方在外交解决等方面有共识。但实际看，美朝在朝鲜半岛无核化进程上的分歧是深层次和结构性的。对美而言，朝鲜放弃核武是重要的政策目标，于韩国而言，实现朝鲜的无核化、阻止朝鲜挑衅以及缓和朝鲜半岛局势同等重要。在2021 年4 月美日韩三国国安首长会议上，韩国向美国提出签署朝鲜半岛终战宣言问题，但白宫会议报道声明中并未提及美朝重启对话内容，表明美国的重点还是在于遏制朝鲜和维持制裁。果不出所料，2021 年6 月21 日，拜登依据2008 年13466 号行政命令和《国际紧急经济权力法》，宣布继续延长涉朝鲜的紧急状态，维持对朝的高压制裁。在人权问题上，拜登主张基于共同价值观，对朝鲜人权问题多次批评，G7 外长会公报也对朝鲜境内的人权问题深表忧虑，这为美朝复谈设置了障碍。进入2021 年10 月，朝韩间虽重启了联络渠道，南北关系似乎迎来转机，文在寅在联合国大会上执着追求签署《终战宣言》，美方表态愿与朝鲜实现接触，但美韩朝均面临各自国内问题，相关互动难以奏效。10 月上旬，韩国家安保室长徐薰与美国家安全顾问沙利文会晤，重点就发表《终战宣言》、结束朝鲜半岛战争状态做美国工作，但美对这一提议不置可否，再次凸显美韩在这一议题上的微妙分歧。

在地区目标上，美国重点要保持在东北亚战略存在和亚太地区影响力，不允许出现任何破坏美国主导的地区安全框架和地区秩序的行为。在美对外政策中，朝核问题排序相对靠后，拜登政府八大外交优先事项中也并未包括朝鲜。美国持续渲染中国威胁论，宣称美韩同盟是“印太”和平安全与繁荣的轴心，其根本目的就是将美韩同盟与美国的战略利益捆绑一起。但是从韩国角度讲，实现朝鲜半岛无核化和主导南北统一，是其国家根本利益之所在，制衡中国并非韩国首要目的，反而会招致国家利益受损。美韩国家利益和政策目标在对朝和对华问题上错位明显。

其二，美战略主导与韩战略自主矛盾复杂难解。收回作战指挥权是韩国战略自主的标志。文在寅上台后，韩国追求自主国防和美韩同等地位的步伐加快，美韩之间的控制与反控制张力加大，文在寅将收回作战指挥权作为一项关键政策目标。但为保持对韩影响力，美在移交作战指挥权上施展“太极推手”。本来按照计划，通过联合军演，2019年已完成韩军初始作战评估，2020 年完成完全作战评估，如果顺利，在2021 年遂行任务评估。但经过特朗普时期对美韩同盟的削弱，韩国对美政治意愿、能力、经济力量及其在亚太地区的承诺和领导地位产生疑虑。为应对来自朝鲜威胁，韩国必将加快自主国防建设，追求韩国主导、美国支援的新型作战体系。

此外，拜登政府一系列政策调整，也引发了韩国加强国防自主的声音。据美国之音报道，美从阿富汗撤军并结束“永远的战争”，以及对特朗普时代关于美从韩国撤军的言论，均引发了韩国舆论对美国是否从朝鲜半岛撤出的忧虑，加剧了韩国依赖美军事保护以及韩国加强自身防御问题。在俄乌战争背景下，甚至超过七成韩国民众主张拥有核武器。韩共同民主党党首宋永吉称，美从阿富汗撤军是首尔应加快收回作战指挥权的最新例证。需要注意的是，美、英、澳三国不久前成立了奥库斯（AUKUS）“盟中盟”，在美盟友伙伴体系中仍分三六九等，也必将引发韩对美疑虑，并最终加快战略自主步伐。

其三，日韩关系是构建美日韩同盟网络的短板。近年来，日韩关系因历史、领土等问题陷入1965 年建交以来的低谷，日韩准同盟关系在美日韩三边合作中的短板效应更加突出。2019 年，因日本对韩国半导体原材料进行进口限制，韩国决定放弃作为美日韩三边安全体系标志的《日韩军事情报保护协定》续签，但美国向韩国施压，参议院通过措辞强硬的决议，督促韩国“认真思考”，最终该协议在美压力下得以续签。但此后，日韩关系持续降温，慰安妇、强征劳工、历史认识、领土争端、核废水排放、佐渡金山申遗等问题成为横亘在日韩之间不时发作的溃疡。美国国会研究局最近报告指出，韩日关系目前处于“冰冷的胶着状态”。东京冬奥会本可以成为重建双边受损关系的机会，但日驻韩公使相马弘尚在首脑会晤问题上大放厥词，这从侧面反映了日本对韩国的冷淡态度。在美邀请韩国参加G7 峰会问题上，日本为维持其亚洲唯一G7 成员国的地位，认为韩国对朝对华外交姿态与G7不一致，拒绝韩国加入。岸田文雄在其就任日本首相施政演说中，提出“将在日本一贯立场基础上强烈要求韩方采取合理措施”，暗示对于两国围绕日本殖民统治时期日方行为，日本政府的态度不会改变。2021 年11 月，美日韩副外长会议后，日韩围绕韩警察厅长金昌龙访问独岛（日称“竹岛”）发生争议，导致联合记者会告吹。实际上，日韩围绕朝鲜核问题以及如何应对中美竞争上始终存在战略、安全分歧，这对美日韩构建更加紧密的三边关系构成挑战。

其四，中国坚定奉行睦邻友好、合作共赢，将从根本上解构美在东北亚的冷战企图。与美国深度介入和操弄朝核问题固权谋霸不同，中国将周边视为繁荣和安全的基石，奉行和平共处、睦邻友好的周边外交政策，秉持和平与发展理念处理与日韩等国家关系，积极建设性介入朝核问题，展现负责任大国形象。2017 年朝鲜半岛局势紧张之际，中国积极居中斡旋，创造性提出“双暂停”与“双轨并行”的中国方案，充分照顾各方合理关切，为朝鲜半岛局势降温发挥了关键作用。在东北亚一直缺乏地区安全机制情况下，中国坚持总体国家安全观，弘扬共同安全、综合安全、合作安全、可持续安全理念，积极依靠自身发展带动周边发展，致力于中日韩三边合作和共同抗疫，共同构建东北亚命运共同体。这将从根本上消解美国非此即彼、非敌即友的二元零和思维，必将使美韩针对中国的围遏企图失焦落空。

从韩国看，作为东北亚地区国家和中国“搬不走的邻居”，韩国无论是在朝鲜半岛和平、实现经济繁荣还是管控、解决朝核问题，都离不开中国。在东亚美国主导的安全等级秩序和中国主导的经济等级秩序中，完全偏向谁，都将对韩国国家安全和利益带来不可承受之重。正如特洛伊大学教授丹尼尔·平克斯顿（Daniel Pinkston）所说，韩国安全很大程度上受其历史、地理和地缘政治影响，无论谁上台执政，都要在中美间寻找平衡。一味与美国捆绑，韩国道路将越走越窄。韩国须避免在中国核心利益上随美起舞，果断抛弃战略投机心理，以免作出战略误判。事实上，韩国应倍加珍惜中韩关系来之不易的局面，从国家利益出发，提升战略自主，妥处中韩及与周边其他国家敏感问题。如此，才能真正“互相尊重”“把握是非曲直、不被带偏节奏”。

美为维护渐趋衰弱的霸权，强化具有冷战和军事色彩的美韩同盟，意图挑动阵营化冲突、集团式对抗，从而加剧了地区安全困境，为中韩关系和朝鲜半岛局势带来隐患，为东北亚地区合作设置了障碍，不符合韩国的国家利益，也与时代主流相悖。正如美国学者约瑟夫·奈指出的，考虑到中美以及其他国家与中国的复杂依存关系，对华简单“脱钩对抗”并非明智选择。在东北亚，和平发展、多边协调是地区国家和人民的共同强烈愿望。美韩关系发展应有利于促进地区的和平稳定与繁荣发展，而非损害第三方利益，否则难免“搬起石头砸了自己的脚”。