欧盟的法国化趋向及其影响

2022-11-04 13:11张健

现代国际关系 2022年2期

张健

[内容提要] 近年来，欧盟在一体化发展方向、经济发展理念及战略文化等方面均出现了明显的法国化趋向。一是欧元区的货币政策及欧盟层面的财政政策具有更多的再分配性质，体现法国的团结要求；二是法国根深蒂固的“经济爱国主义”更多转化为欧盟层面的工业政策及保护主义；三是法式概念“欧洲主权”“战略自主”正成为欧盟的地缘政治诉求。欧盟的法国化趋向既是马克龙政府努力的结果，更与世界形势及欧盟内部变化密切相关，特别是美国社会、政治生态变化及英国脱欧。综合看，欧盟的法国化是长期趋势，但亦非线性发展，可能随着法国政府、欧盟内部及世界形势的变化而出现阶段性调整；其最终结果也不确定，欧盟可能更为联邦化，也可能因内部紧张加剧而分裂和倒退。欧盟的法国化发展态势将产生深远的地缘政治影响。

欧盟是一个主权国家的联合体，性质与权力介于主权国家与一般意义上的国际组织之间，并处于持续的演进之中。近年来，欧盟内一个突出的变化是法国（而非德国）关于欧盟发展的政策主张正在更多变为欧盟的实际政策。换言之，欧盟正在经历某种程度的法国化。那么，这种法国化是长期趋势还是短期现象，背后的推动因素是什么，对欧盟发展、全球地缘政治格局、中欧关系等又将产生何种影响，本文试着就此作初步探析。

近年来，欧盟内外政策均发生了一些较为明显的变化，法国的印记更为清晰，即出现法国化趋向。

首先，在欧洲一体化发展方面，欧盟进一步迈向财政联盟和转移支付联盟。通过欧元区的货币政策以及欧盟层面的财政政策，北方富裕国家或主动或被动，以隐形及显形等多种形式向南部及东部相对落后国家转移更多资源，欧盟层面的再分配性质更为凸显，这体现了法国的团结要求。当然，欧盟内部的转移支付一直存在，作为利益交换，富裕的工业国家通过欧盟单一市场获得更大的商品销售市场和投资场所，竞争力较差的国家则通过欧盟共同预算获得补贴。但这一转移支付是有限的，因为成员国之间存在分歧和矛盾。北方富裕国家更注重财政纪律和结构性改革以提升竞争力，南方国家则希望有更多的风险共担。这一分歧在主权债务危机期间异常尖锐，法国从自身利益出发，主张团结，呼吁建立欧元区共同预算，发行欧元区债券，建立银行业联盟等，但德国却心怀戒备，担心欧元区成为以德国纳税人为代价的“转移支付联盟”。

所谓团结，很大程度上意味着欧洲一体化的深化发展。欧盟要有力量，首先就要团结，要内部整合，而要做到内部整合，就必须有一系列的机制性安排，如主权债务危机期间设立的“欧洲稳定机制”。当然，团结表现在诸多方面，比如难民分摊，在一个成员国与第三方发生冲突时支持这一成员国等。但由于主权债务危机的严重性及其造成的长期后果，加上世纪疫情的冲击，“团结”一词更多用于货币经济财政领域。从这方面来看，欧盟近年来、特别是新冠疫情暴发以来，取得了明显进展。在货币政策领域，欧洲央行不断逼近其权力边界，更具有主权国家中央银行的特征。早在主权债务危机时期，面临欧元区解体风险，欧洲央行已经开始扮演最后贷款人的角色，即与美联储、日本央行一样，实施量化宽松政策，大规模购买成员国国债。这一政策背后是法国、意大利、西班牙等国的大力推动，并得到德国的默认。2012年9月6日，欧洲央行行长德拉吉宣布推出名为“直接货币交易”的购债计划，宣布欧洲央行将在二级市场上无限量购买欧元区重债国三年期以内的国债。这一措施是史无前例的，在欧盟内部引起较大争议，德国多名经济学家还将欧洲央行诉至欧洲法院，指其行为超出欧盟法律授权，但欧洲法院最终裁定欧洲央行没有违反欧盟法律。禁忌一旦打破，便开始成为惯例，所谓量化宽松也成为了欧洲央行的常规政策。

新冠疫情暴发以来，欧洲央行扩大了购债规模。2020年3月12日，欧洲央行决定2020年年底前额外增加1200 亿欧元资产购买计划；3 月18 日，欧洲央行又宣布7500亿欧元紧急资产购买计划，还放宽了购买欧元区成员国国债的条件；12 月10 日，欧洲央行宣布将应对新冠疫情的紧急资产购买计划规模增加5000亿欧元，紧急资产购买计划规模由此前的1.35 万亿欧元扩大至1.85 万亿欧元，购债至少持续至2022 年3 月。当前，在经济恢复、通胀走高的情况下，欧洲央行虽然面临缩减购债规模以及加息的压力，但相较美联储及英国央行则更为谨慎。2021 年12 月16 日，欧洲央行决定，紧急资产购买计划2022 年3 月底到期后将不再延续，但与此同时又决定将对紧急资产购买计划下的到期债券本金进行再投资，并至少持续至2024年底。欧洲央行还决定在2022 年临时扩大常规资产购买计划。因为有欧洲央行这样确定的买家，即便像希腊这样的重债国也可以放心发债。2020 年，欧元区国家新发债券的95.5%都是为欧洲央行所购买。

在欧洲央行的强力干预下，希腊、意大利、葡萄牙等重债国的国债收益率与德国这样信誉良好的国债收益率相差无几。鉴于希腊国债已经占到GDP 的205.6%，意大利高达155.8%，法国也达到116.3%，如果没有欧洲央行的大规模购债，这些国家的国债收益率将会大幅走高，其债务将变得无法承受。正因如此，欧洲央行任何放弃购债计划的风吹草动都可能引发新一轮的主权债务危机。鉴于欧洲央行的资产负债表是包括德国在内的所有欧元区国家共同承担的，所以，欧洲央行的大规模购债事实上是德国等富裕国家对意大利、希腊等国的隐性财政转移。欧洲央行虽然只是在二级市场购债，没有直接印钱给希腊、意大利等国财政部，也就是说没有明确违反欧盟法律关于财政货币化的禁令，但通过在二级市场大规模购债，事实上执行的是财政货币化的政策。

欧洲央行基于德国央行保守的货币学说而成立，这是德国同意创立欧元、放弃马克的先决条件。但过去10 余年来，特别是近年来，欧洲央行大幅偏离保守理念，在扩张性货币政策方面越走越远，也可以说是越来越法国化，而且走得越远，也越难以回头。在财政政策领域，欧盟联邦层面的财政统筹功能更加凸显。欧盟只有货币联盟，没有财政联盟，这是欧盟的机制性缺陷。欧盟虽然有预算，但是预算项目严格限定，很难挪用，而且没有大规模发行长期债券的权力，这大大限制了欧盟的财政再分配能力。法国关于欧盟财政一体化的梦想之一就是发行“欧元债券”，所谓欧元债券，即以欧元区所有成员国作担保，向市场发行“国债”。欧元区目前虽然有共同货币，但19个成员国却是各自发行其国债，由于经济质量和信誉的不同，各国国债受市场的认可也不同，如德国国债受追捧，但希腊国债却被认为违约风险较高。如果有“欧元债券”，欧盟主权债务危机就不可能发生，法国也不用担心自己高达116.3%且难以降低的国债水平，欧元将更为稳固，相比美元也将更有竞争力。因此，自从欧盟主权债务危机爆发以来，法国一直在推动欧盟发行欧元债券，但却遭到德国等国的坚决反对。

2020 年，在疫情肆虐之际，法国联合意大利等国再次提出，欧盟需要展现团结精神，以共同发行债券筹集资金的形式帮助成员国抗击疫情。2020年7月21日，欧盟就设立总额7500亿欧元的恢复基金（“下一代欧盟”基金）达成一致，其中3900亿可用作无偿拨款，3600 亿作为低息贷款。这对欧盟来说是一个巨大的突破。欧盟首次从联邦的层面以赤字的形式应对危机。欧盟27个成员国共同担保，由欧盟委员会负责向市场筹措资金，而且其中的较大部分将以赠款的形式发放给成员国，特别是受疫情冲击较为严重的意大利等国将得到更多的赠款，具有明显的转移支付性质，因而也体现了法国的团结精神。虽然恢复基金是新冠疫情之下的一项特定项目，还达不到欧元债券的标准，但欧洲一体化的任何项目都不是一蹴而就的，如果“恢复基金”效果良好，未来也有可能常态化运行。

其次，在经济发展理念方面，欧盟委员会对经济的干预力度加大，法国“保护的欧洲”理念正在落实，其所谓“经济爱国主义”正上升为欧盟层面的工业政策和保护主义。法国的经济爱国主义根深蒂固。2005 年，美国百事公司准备收购法国达能公司（这一公司以其酸乳酪出名），遭到法国政府反对。“战略性的酸乳酪”一度成为法国过度保护主义的代名词。法国时任总理德维尔潘曾毫不掩饰地宣称法国需要“一种真正的经济爱国主义”，强调“当世界在变化的时候，我们要集聚法国的力量来捍卫法国式的东西”。当时的法国受到了欧盟委员会的批评，被认为是妨碍自由竞争。但从现在来看，欧盟的政策主张正在向法国加速靠拢。“主要由于法国的原因，欧盟在采取防卫性的经济和贸易政策方面更为咄咄逼人”。

法国通过打造“欧洲冠军”、加大投资保护力度等方式保护欧盟经济利益。欧盟此前一直强调公平自由竞争和消费者保护，有最为完善的竞争法规，欧盟委员会在这一领域享有广泛的权力，忠实充当了欧盟竞争法规的守护者。2017 年9 月，德国西门子和法国阿尔斯通宣布就合并铁路业务达成协议，准备打造轨道交通行业新的“欧洲冠军”。这一计划得到法德两国大力支持。但在2019 年2 月6日，欧盟委员会否决了这一计划，理由是这一合并会构成垄断、不利于市场竞争。这一否决在两国及欧盟内部引发广泛争论。欧盟反垄断法是应该强调消费者利益还是有助于形成全世界范围内的“欧洲冠军”，欧盟内各方看法不一。从目前态势看，欧盟已经明显转变工作思路，2019 年底产生的新一届委员会更理解法国“欧洲冠军”的愿望。欧盟委员会在酝酿修改欧盟反垄断法，在给欧盟内企业的兼并重组留下更大空间的同时，制定新的工业发展战略，加大政府层面的干预力度，以更为积极的产业政策扶持某些战略性行业，比如电池和半导体、云计算等领域。在投资领域，在法国等国的一再敦促下，从2016 年开始，欧盟开始酝酿欧盟层面的投资保护机制。2019 年4 月，欧盟投资保护新规正式生效，用以保护欧盟内所谓战略性产业和资产。此外，法国还试图抵制外国主要是美国高科技公司在欧盟市场上的垄断地位。2016 年4 月制定、2018 年5 月正式生效的《通用数据保护条例》，旨在加大对谷歌、脸书等高科技企业的监管力度。法国于2019年7 月引入数字税，准备对大型数字企业征收销售税，在法国之后，意大利等多国也开始跟进，欧盟层面也正在讨论制定数字税计划，并积极推进《数字市场法案》和《数字服务法案》的立法进程，打造应对外国高科技大型企业垄断地位的“工具箱”。

法国还以“对等”、气候变化为名行保护之实。在法国的推动下，欧盟于2012 年和2016 年两次提出“国际采购工具”立法建议，但因为一些成员国，特别是北欧国家担心该法案有保护主义嫌疑，并且可能因为排除价格优惠的产品损害本国纳税人利益，并不热心，但现在得到了德国等更多国家的支持，正在加紧制定，意图将中国等诸多国家排除在欧盟的公共采购市场之外。在气候变化领域，早在萨科齐总统时期，法国就不断鼓吹对进入欧盟的境外产品征收碳关税，以应对所谓不公平竞争。2019年，在法国的游说之下，德国也改变之前对可能引发贸易战的担忧，同意设立某种形式的碳关税。目前，欧盟正在酝酿出台碳边境调节机制，实际上就是碳关税，这也是法国2022年上半年担任欧盟轮值主席国期间的一项重要任务。

再次，法国的理念“欧洲主权”及“战略自主”正成为欧盟的地缘政治诉求。2017 年9 月26 日，法国总统马克龙在索邦大学就欧洲政策发表的演讲中提出“欧洲主权”这一理念，其中关键性领域是防务、边界保护、外交政策及生态、数字和经济等。马克龙还提到了食品主权、技术主权、卫生主权及太空政策等。马克龙所提的欧洲主权理念引发了欧盟内部争议，一些成员国有疑虑，但这可能正是法国想要达到的效果，即激发欧盟内部关于独立性的讨论。法国希望欧盟不仅要有经济思维，还要有更多的地缘政治思维，“主权构建”这样大胆和刺激性的提法更容易激发讨论。

主权是“国家对内的最高权和对外的独立权。在国际法上是国家的根本属性，是国家基本权利的基础”。从这个意义上讲，欧盟并不是一个独立的主权行为体。虽然欧盟也有一些主权属性，比如，欧盟法律优先于成员国法律；欧盟有所谓专属权力，在关税、竞争政策、贸易政策、货币政策（限于欧元区）、渔业政策等领域，欧盟机构的权力凌驾于成员国之上；欧盟有较大规模的预算，相当于欧盟GDP 的1%，有自己的收入来源，如关税。但所谓欧洲主权显然也是有限的、相对的、不完整的，并无真正意义上的欧洲主权。比如欧盟在预算、税收、财政、外交和军事等领域就很难有真正的主权。马克龙在提出欧洲主权的说法后，一些成员国难以接受，北欧富裕国家不愿财政一体化，中东欧国家虽然有赖于欧盟在资金上的团结，但任何听起来好像要脱离美国的说法都让其不适。尽管如此，过去几年来，“欧洲主权”逐渐成为欧盟政治中的主流词汇。欧盟委员会前主席容克就对此极为热心，其2018 年的盟情咨文标题就是《欧洲的主权时刻》。现任欧盟委员会主席冯德莱恩虽然不常用欧洲主权的说法，但却频繁提及“欧洲数字主权”。德国也开始更多接受欧洲主权这一用语，德国前外长马斯就曾多次使用，提出要建立一个“主权的和强大的欧洲”。德国2021年12月成立的新政府执政目标之一就是“增加欧洲的战略主权”。“欧洲主权”这一理念提出四年多来，其内在涵义已开始成为欧盟政治思维主流，追求欧洲主权意味着欧盟必须克服其弱点，减少对外依赖，增强其力量；意味着欧盟不再甘于经济力量的身份，开始追求一些主权上的属性，如防务、安全、战略技术等等；意味着像法国这样的大国更多从欧洲层面来追求自身的独立自主；也意味着对所谓“主权主义者”的反证，即通过构建欧洲主权，反而能得到更大的自主权。

“战略自主”与“欧洲主权”内涵相近，但因为政治性稍弱、技术性更强在欧盟内得到了更广泛的使用。“战略自主”是达成“欧洲主权”的路径和手段，即如果欧洲要享有主权，就必须在战略上能够自主；只有战略上实现了自主，才能有真正的主权。在现实政治中，“战略自主”和“欧洲主权”这两个词是经常作为同义词互换使用的。“欧洲主权”这一提法是法国的原创，“战略自主”同样源自法国。戴高乐主义的核心要义就是自主、独立，也就是战略上的自主权，特别是独立的核威慑战略。2013 年，法国国防与国家安全白皮书就提到了“法国决策与行动的自主性”。2017 年法国战略评估再次强调，法国必须保有自主决策及单独行动以捍卫自身利益的能力。法国也一直在欧盟层面推广战略自主理念，试图按本国理念塑造欧洲共同的战略文化。1998 年12 月4 日，法国与英国发表《英法圣马洛声明》，提到“由可靠军事力量支持的自主行动能力”。在欧盟官方层面，2013 年12 月20 日，欧洲理事会专门讨论防务问题，首次提及“战略自主”，2016 年欧盟全球战略多次提及“战略自主”。2017 年欧盟理事会关于在安全与防务领域实施欧盟全球战略的结论中，对“战略自主”进行了定义：“在安全与防务领域，欧盟在可能时与伙伴一道行动、在必要时单独行动的能力”。2019 年1 月，马克龙和默克尔签署的“法德合作与一体化条约”（又称《亚琛条约》）也提出要构建欧洲自主行动的能力。当前，欧盟正在制定并准备于2022 年3 月正式发布的“战略指南针”，目的之一就是要形成欧盟共同的战略文化。欧盟不仅在讨论“战略自主”，也开始采取行动。自2016 年以来，欧盟创立了防务基金，获70 亿欧元预算拨款（2021～2027 年），开始为成员国防务工业的联合研发项目提供资金支持。在经济、金融、科技等领域，欧盟的战略自主行动则更多，也更富成效，如建立电池联盟、半导体联盟、欧洲云、推动欧元国际化等等。

“欧洲主权”某种程度上仍只是一个口号，一个联邦化的欧盟在可预见的将来仍难以想象；“战略自主”得到更多的接受和认可，但其最终实现也可能遥遥无期。尽管如此，这两个概念成为欧盟内部焦点话题，已经在很大程度表明，欧盟的战略思维开始有更为明显的法国印记。值得指出的是，2019年底新一届欧盟委员会上任时，冯德莱恩宣称要构建一个“地缘政治的委员会”；欧盟外交与安全政策高级代表博雷利声称欧盟要“学会使用权力的语言”，都很明显受到了法国的影响。

法国作为创始成员国，一直将欧盟视为自身力量的倍增器。戴高乐曾明确提出欧洲是法国的“阿基米德杠杆”，他说，“欧洲之于法国，就是要让法国再次获得在滑铁卢之后失去的地位：世界第一”。法兰西第五共和国的历任总统均声称自己是戴高乐派，也就是说，法国对于欧洲建设有独特的情怀，致力于以法国为模板塑造欧洲。所以，戴高乐极力反对英国加入当时的欧共体，因为戴高乐认为英国加入后将成为美国的特洛伊木马，欧洲也将因此不可能成为法国的欧洲。法国希望将欧洲建设成为一个“团结的欧洲”“保护的欧洲”“政治的欧洲”“防务的欧洲”，让欧洲成为一支真正的全球性力量，而这与英国的“松散的欧洲”“贸易的欧洲”及“跨大西洋的欧洲”理念格格不入。

法国给欧盟打下了一些法国的印记，如20世纪60 年代形成的“共同农业政策”，体现了法国“团结”（意味着德国等国需要补贴法国农业）、“保护”（从欧盟层面保护法国农业）的欧洲建设理念；1974 年法国倡导成立欧洲理事会，开始协调欧共体层面的政治合作；90 年代欧盟的成立及欧元的创建等，都反映了法国将欧洲建成为世界一极的主张。但总体而言，几十年来法国塑造欧洲的努力不太成功，原因有二。一是两德统一后，法国在欧洲地位和影响力相对下降，而德国的大西洋主义与欧洲主义同样深厚，在贸易、经济、对美关系等领域，德国经常与英国而非法国有更多的共识，法国无法改变德国和英国经济上的自主主义和外交上的跨大西洋主义；二是东扩，法国无力阻止英、德两国联手推动欧盟东扩，一如法国所料，11 个中东欧国家的加入让欧盟更难驾驭，也让法国的欧洲理想更加遥不可及，“欧洲杠杆”因此远未发挥作用。法国总统马克龙2019 年在接受英国《经济学人》杂志采访时曾哀叹：“自从90年代以来，欧洲忘记了自己是一个共同体，越来越将自己看作是一个市场，将扩大作为最终目标。这是一个根本性错误，因为这降低了欧洲项目的政治视野。市场显然不是共同体，共同体更强，它有团结和趋于一致的观念，有政治思想，但这些我们都丢失了”。从马克龙的理想看，他有理由对欧洲现状感到失望，因为欧洲离成为世界真正一极的力量还太远，但他的哀叹也可能是想刺激欧洲加快前行。

近年来，法国塑造欧洲的努力之所以取得进展，可以说是天时、地利、人和综合作用的结果。

第一，全球地缘政治的变化可谓天时。其中最大的变化是美国。长期以来，欧洲一直认为美国是可以依靠的盟友、志同道合的伙伴。但美国国内政治的变化却一再打击进而逐渐动摇欧洲这一信念。特朗普政府推进“美国优先”单边主义霸凌政策，视欧盟为经济和贸易上的“敌人”，对欧洲人的周边安全问题漠不关心，攻击欧洲人赖以自傲的欧洲一体化和欧洲建设等。特朗普震惊了欧洲，将欧洲从长远依赖美国的迷梦中唤醒，即便是最为亲美的欧洲国家，对跨大西洋联盟的前景也出现了疑虑。拜登放弃了“美国优先”的口号，对欧洲人也更多采取怀柔政策，甚至放低姿态，拉拢欧洲盟友，修复受损的跨大西洋联盟。但一年来，欧洲人痛苦地发现，美国人变的只是形式，单边主义霸凌政策的实质并未改变。从阿富汗撤军即是一例，拜登政府完全没有考虑欧洲国家的感受，执意完成撤军。美国背着法国及欧洲搞秘密外交，伙同英国一起与澳大利亚签署美英澳三边安全协议，不惜以此严重损害欧洲盟友利益，此事再次表明美国对所谓欧洲盟友的漠视和无情。

美国对欧政策变化与全球地缘格局变化相关。美国认为中国是其最大对手，自奥巴马政府开始，美国战略重点就开始转向东方，从“亚太再平衡”到所谓“印太战略”，目的都是遏制中国。欧洲自然也必须服务于这一战略，特朗普政府强迫欧洲国家选边站队，拜登政府表面上说不要求欧洲盟友选边站，实际上执行的是与特朗普一样的政策，甚至力度更大，如策动欧盟内部一些小国在对华政策上走极端。很难想象，没有美国的怂恿，立陶宛会允许台湾地区设立所谓“驻立陶宛台湾代表处”。美国的图谋是以此类问题绑架中欧关系，中欧陷入敌对状态，得利的是美国，受害的是欧洲。美国从维护霸权角度看中国，但欧盟仍主要从经济和价值观角度看中国。尽管欧盟官方将中国视为制度上的对手，但绝大多数欧洲人并不认为中国对其生活方式构成威胁，也倾向于在任何中美冲突中都保持中立。美国一再逼迫欧洲选边站，无视欧洲自身利益，自然会加大欧洲的焦虑心理。

2017 年法国首次提出欧洲主权倡议时，欧盟内应者寥寥，北欧和中东欧的亲美国家尤其不以为然，但现在则得到了更多的理解和认真对待。值得指出的是，即便在安全上极为依赖美国，极不愿意疏远美国的一些中东欧国家，也加入了旨在加强欧盟防务自主的“永久结构性合作”。出于顾及美国感受等原因，这些国家不会像法国那样大声，但可能都无言地承认“马克龙是对的”。简言之，欧洲人似乎认识到，未来要更多地靠自己。

第二，英国脱欧引发欧盟力量格局向有利于法国的方向演进，可谓地利。英国是欧洲三大国之一，对欧政策主张鲜明，是典型的“国家主权主义者”和“自由主义者”，即反对欧盟深化一体化，将欧盟视为经济项目而非政治工程，也是强烈的大西洋主义者，反对任何有可能削弱北约的欧盟防务领域一体化，在重大安全与防务问题上更多与美国而不是欧盟站在一起。因此，英国脱欧对欧盟力量格局产生了立竿见影的影响。一方面，英、法、德曾是欧盟的稳定三角，无论在一体化、经济还是欧盟的独立自主外交方面，英、法都是对立的两端，德国处于中间位置，起到调和作用。三角变双边后，法国对德国影响力增大，德国很难再以英国反对为由而后缩，出于对欧盟未来发展的担忧和热忱，德国尽管怀疑法国宏大理想后面的私心，但是仍感到有义务支持法国的欧洲主张，比如构建欧洲主权、推进战略自主。另一方面，欧盟内南、北国家在资源禀赋、对欧情感、经济和外交政策重点等方面存在较大差异，比如，南欧国家都是欧元区成员国，北欧国家除芬兰外都不是，中东欧的核心三国波兰、捷克、匈牙利也都不是，南欧国家的天然领袖是法国，英国则在诸多方面与北欧、中东欧国家志同道合。英国脱欧让北欧、中东欧国家在很大程度上失去领导者，也更容易遭受来自法国等国的压力；而南欧版块在欧盟内影响力相对上升，意大利希望与德国、法国一起形成欧盟新的三驾马车。

英国脱欧带来了广泛而深远的影响。一是强化了欧盟内的一体化主义者，或者说联邦主义者、欧洲主义者。英国素来反对欧盟任何可能导致成员国主权受损的一体化举措，所以英国不加入欧元区、不参加申根协定。2011 年，在欧债危机的紧张时刻，欧盟讨论修改稳定与增长公约，订立新的财政契约，但英国拒绝参加，导致欧盟其他成员国不得不以政府间条约的形式订立财政契约，而无法将之上升为欧盟法律。2020 年，在法国和意大利的极力推动下，欧盟建立了恢复基金，以所有成员国共同发债的形式筹措资金应对新冠疫情。如果英国仍然是欧盟成员国，很难想象欧盟会走到这一步。

二是强化了欧盟内部的保护主义势力。一般而言，英国和北欧国家是欧盟内部的自由贸易主义者，法国和南欧国家则倾向于保护主义，推动欧盟以各种理由征收反倾销税、反补贴税，阻止外国企业并购本国企业等等。近年来，由于极右翼民粹主义的兴盛，自身竞争力的下降，欧盟内部保护主义明显上扬。即使像荷兰这样传统倾向自由主义的国家，也开始搞保护。2020年6月，荷兰议会表决反对欧盟与南方共同市场的自由贸易协定。荷兰还与法国联手发表政策文件，要求欧盟对外贸易协定要更多地考虑劳工和环保标准（通常被认为是保护主义的美化说法）。英国脱欧后，欧盟内的自由主义声音更为弱化，保护主义成为主流。

三是弱化了欧盟内部的大西洋主义。欧盟内的北欧及中东欧国家是积极、热情的大西洋主义者，主张在任何情况下都不能弱化美国对欧洲安全的保证。在这方面，他们指望得到英国的支持和领导。英国脱欧后，欧美关系虽无明显变化，但随着英语圈国家特别是五眼联盟形成更为密切的关系，欧盟从亲疏远近来说已经排在了英国和英语国家的后面，不可能得到美国的足够信任。美英澳三边安全协议就是一个很好的例子。法国不是第一次被美国羞辱，但这一次无疑最为严重。法国虽然表面上恢复了与美国的关系，但其怨恨仍在，而且还会潜滋暗长。法国当然不能完全代表欧盟，但作为一个最有政治活力的国家，会极力引导欧盟成为一个不同于美国的经济、科技、政治、外交和安全实体，会极力在欧盟内将美国塑造为一个不可靠、不可依赖的伙伴，当然也会极力推动欧盟构建欧洲主权、建设战略自主能力。没有了英国的掣肘，法国在欧盟内无疑处于一个更为有利的地位。这也是“战略自主”概念在欧盟内被日益接受的一个重要原因。

第三，马克龙总统的亲欧立场是法国赢得其他成员国特别是欧盟机构支持的重要因素，可谓人和。戴高乐以来，法兰西第五共和国历任总统虽然都是欧洲联合的积极支持者，但大体都主张建设一个“民族国家的欧盟”。也就是说，成员国特别是大国在欧洲事务上应该处于中心位置。戴高乐总统反对欧洲建设的联邦主义倾向。1965 年，为反对欧洲共同体从一致表决过渡到多数表决（法国失去一票否决权），戴高乐领导的法国政府制造了长达6个月“空椅子危机”，拒绝派法国代表出席理事会会议。但随着法国国力的持续相对下降，以及全球地缘政治形势的变化，法国开始逐渐调整对欧策略，将欧洲主权视为法国主权的延伸而非限制，接受甚至推动欧盟超国家机构特别是欧盟委员会拥有更多的资源和权力。2017 年，马克龙打着亲欧的旗号当选法国总统。上任五年来，马克龙对欧洲建设表现出前所未有的热情，虽然没有自称联邦主义者，但实际上支持欧盟机构集权，也就是支持欧盟的联邦化发展。马克龙不再主张“法国冠军”，转而支持打造“欧洲冠军”，如支持法国阿尔斯通与德国西门子铁路部门的合并，支持欧洲电池联盟和半导体联盟建设等。马克龙支持欧洲团结一致，2019 年访问中国时，他的代表团里有一名欧盟贸易委员、一名德国部长，还有众多德国企业老板，在发表贸易政策演讲时，言必称欧洲，刻意不提法国。尽管马克龙本质上仍从法国利益出发，但由于是以欧洲的名义，其他成员国即使不认可也难以反对。

2019 年欧盟领导人换届时，马克龙提名和支持的政治领导人都获得了重要职位，如德国人冯德莱恩会说法语，在很多问题上与法国立场相近，由马克龙提名担任欧盟委员会主席,她上任后被指责“太亲巴黎”。欧洲理事会主席米歇尔是马克龙的亲密盟友。欧盟外交与安全政策高级代表博雷利与马克龙政见相似。法国人拉加德担任欧洲央行行长等。这些人都是所谓的欧洲主义者。欧盟机构特别是欧盟委员会有内生的集权倾向，希望获得更多的权力，无论是“团结的欧洲”“保护的欧洲”，还是“欧洲主权”“战略自主”建设，都需要成员国向欧盟层面让渡更多的权力，以更好地整合力量，赢得全球地缘政治经济竞争。因此，马克龙的欧洲建设主张可以说与欧盟机构诉求高度契合。欧盟机构乐于配合法国的地缘政治雄心，反过来这也让法国的欧洲主张有了更多的合法性，更容易得到其他成员国认可和支持。

当然，欧盟的法国化趋向并不意味着法国在欧盟内完全的主导地位，也不意味着法国的任何政策主张都能在欧盟得到推进。法国想要让欧盟如臂使指，充分发挥“阿基米德杠杆”的作用，还面临诸多阻力。

一是德国的不完全配合。在欧洲的货币政策、财政政策、对美政策以及出口管制等诸多至关重要的政策领域，法、德之间都存在较大分歧。比如欧洲央行的货币政策在德国国内一直备受争议。2021年10月，德国央行行长魏德曼就因为长期不满欧洲央行过于宽松的政策，在任期还有6 年的情况下宣布将在2021年底前辞职。此前，欧洲央行里已有多名德国代表因为不满欧洲央行的宽松货币政策而辞职。德国媒体曾将欧洲央行前行长、意大利人德拉吉比作吸取德国储蓄人鲜血的吸血鬼，称现任欧洲央行行长、法国人拉加德为“通胀女士”（指其滥印钞票导致物价飙涨，民众购买力缩水）。德国联邦宪法法院也多次因德国国内人士控告欧洲央行量化宽松政策超出法律授权作出裁决。2020年5 月，该法院曾判决欧洲央行的购债行动违反法律。尽管这一判决最后得以软着陆，但却进一步收紧了欧洲央行未来的操作空间。在欧盟财政一体化方面，德国对“转移支付联盟”的前景一直有顾虑，恢复基金被视为仅此一次，未来会不会出现真正的“欧元债券”并不确定。2022 年，欧盟还需要确定是否修改“稳定与增长公约”，目前，法国总统马克龙与意大利总理德拉吉已联名发表文章，阐述自身主张，要求放松财政纪律、推出更多宽松措施。“稳定与增长公约”的修订也将成为法国影响力的试金石。德国更为亲美，大西洋主义势力仍然根深蒂固。德国出口管制也更为严格，这也对法德两国及欧盟层面的武器研发形成较大阻力。

二是北欧及中东欧国家的反弹。北欧及中东欧国家虽然属于欧盟的外围小国，但也习惯抱团，在诸多政策领域与德国立场相近，但更加激进。比如不愿承担南欧国家债务风险，2020 年欧盟恢复基金谈判期间，由丹麦、瑞典、荷兰、奥地利四国组成的所谓“节俭集团”就曾极力反对以共同担保的形式筹资，特别是反对以赠款形式发放。这些国家对所谓“欧洲冠军”可能损害本国消费者也有更多的担忧，在对美、对俄政策上与法国的立场差异更大。这些国家对法国的欧洲议程，特别是放松财政纪律约束、欧洲主权、战略自主、寻求与俄罗斯对话、摆脱对美国的依赖等等都心怀疑虑。波兰前总理（现为副总理）希德罗就曾宣称：“欧盟战略自主不能意味着欧洲对北约防务及遏制潜能的削弱。”

三是美国因素。冷战期间，美欧同仇敌忾。冷战后，双方对敌人和威胁的认知分化，欧洲作为一个整体不再自动跟随美国行动。近年来，随着美国国力的相对下降，维持霸权地位更加力不从心，对欧政策由支持一体化转为更多以分化手段影响、控制欧洲，这一政策在特朗普时期走到极致。拜登政府分化、控制欧洲的目标并未改变，改变的只是手段。法国在欧盟内推动的政策，特别是构建欧洲主权和战略自主，不在中美之间选边站（即欧洲不会跟随美国遏制中国）等，都有违美国利益。所以，美国将不遗余力地通过影响德国、北欧及中东欧国家，防止欧洲成为法国的欧洲。欧洲的法国化前景可以说是美国最不乐见的，这是法国推进其欧洲议程的最大阻力。

因此，欧盟的法国化是一个进程、一种博弈，是曲线而非直线，其过程中的突破或挫折、最终结果的成功或失败取决于诸多因素，包括法国在欧盟内实力地位的消长、美国国内政治的影响（如特朗普派是否会卷土重来）、国际形势的变化等等。2022年4 月，法国将迎来总统选举，马克龙连任希望较大，但仍面临一些挑战。普遍认为，马克龙将进入总统选举第二轮，如果是极右的勒庞或泽穆尔进入第二轮，那马克龙将确定赢得选举；如果是共和党的佩克雷斯进入第二轮，结果有一定的不确定性。佩克雷斯立场温和，对欧政策与马克龙无原则性差异。因此，即使马克龙下台，下届法国政府对欧政策可能作出一些调整，但不会发生根本性变化。值得指出的是，马克龙虽然显得更为亲欧，并不反对甚至支持欧洲的联邦化发展，其欧洲立场并没有背离自戴高乐以来历届法国政府的欧洲政策传统，即塑造欧洲，将其变为一个大号的法国，即使欧盟机构获得更多权力，只要其总体仍有利于扩大法国全球影响力，就能得到法国支持。

2022 年1 月1 日至6 月30 日，法国将担任为期半年的欧盟轮值主席国。在其工作计划里，法国设立了三大议程，其中第一大议程就是建设一个“更主权的欧洲”，提出“加强欧盟的战略自主将是法国作为轮值主席的中心工作”。2022年1月19日，在乌克兰危机加剧的背景下，法国总统马克龙在欧洲议会发表演讲，阐述法国在轮值期间的优先议程，再次提出要“创建一个独立的欧洲，有能力决定自己的未来而不是依赖其他外部大国的决定”；“欧洲需要开辟与俄罗斯对话的另一条道路”（不同于美俄对话），并宣称欧洲需要“重新武装”。法国的轮值计划既着眼当下，包括应对疫情，更注重长远，因为战略自主建设决非一朝一夕所能完成,而是一个持续的过程。

欧盟的法国化结果虽然并不确定，但这一过程本身就极为重要，将给欧洲一体化发展、欧盟与世界的关系以及中欧关系等带来重要影响。

首先，未来欧盟将更加集权，欧盟机构与成员国的主权之争也将更为突出。欧盟的权力来源于成员国的主权让渡，《罗马条约》及随后对其修订的多个条约是欧盟的根本大法，也是欧盟行使权力的依据和保证。2009 年通过的《里斯本条约》是欧盟迄今修改基础条约的最后一次尝试。在很难通过修订条约来扩大权力的情况下，通过立法拓展权力，或者将条约的灰色地带明晰化，成为欧盟扩权的主要手段。

法国的欧洲主张，无论是团结、保护还是战略自主，都意味着欧盟要加大统筹和监管力度，也意味着欧盟更大的权力。例如，欧盟通过出台投资审查条例，欧盟委员会获得了对成员国投资政策的管辖权，而此前欧盟在这方面是无从置喙的。又如，欧盟27国通过共同担保的形式，让欧盟委员会从市场筹措资金设立7500 亿欧元的恢复基金。围绕基金的设立、使用及后续的还款，成员国必须达成一系列创新性的安排，这些安排将大大增加欧盟机构特别是欧盟委员会的权力。其一，成员国向欧盟委员会申请资金时必须提交经济计划书，经济计划必须符合欧盟的宏观经济规划，否则，欧盟委员会可以拒绝发放资金。而成员国需要有特定的多数才能推翻欧盟委员会的决定。这一安排使欧盟委员会具有了准财政部的性质。目前看，恢复基金虽然是一次性的，只是针对世纪疫情设立，但未来仍有可能常态化，欧盟委员会对成员国经济的结构性改革将具有更大影响力。其二，为了恢复基金不被滥用，欧盟还设立了关于法治的条款，如果欧盟委员会认为某一成员国在法治方面没有达到欧盟规定的标准，就可能拿不到这笔款项。正是以此为由，欧盟委员会至今仍拒绝向波兰和匈牙利两国放款。其三，借的钱是要还的，一种途径是各国从其国内预算中划拨给欧盟，但在财政资金吃紧的情况下，各国都不愿从财政出这笔钱。所以成员国同意让欧盟委员会创设自有财源还款。2021 年12 月22日，欧盟委员会向欧洲议会和欧盟理事会提出了立法建议，准备将欧盟范围内碳排放交易税的25%、碳边境调节税的75%以及所谓数字税的15%等，作为欧盟自有财源，从2026 年开始，欧盟委员会每年将能有170亿欧元进项。随着欧盟拥有征税权以及自有财源的扩大，欧盟相对于成员国的权力和影响力也将增大。

为推进战略自主，打造地缘政治斗争的工具箱，在法国的推动下，欧盟委员会经过几年的酝酿，于2021年12月8日出台了“保护联盟及其成员国免受第三国经济胁迫”的提案。很明显，这一提案不是一项简单的贸易政策，具有强烈的政治性质。欧盟的所谓“经济胁迫”指“第三国在贸易或投资领域对欧盟或其成员国施加压力，迫其作出特定政策选择的行为”。European Commission,December 2021,p.1.欧盟的应对举措包括使用关税、限制投资等手段进行制裁等。这一提案将极大扩大欧盟委员会的权力，因为其可以认定第三国行为是否属于胁迫性质，并可不经成员国同意自主采取行动，除非成员国能以特定多数否决,从而绕开了欧盟在外交领域需要一致通过的表决机制，实际上是欧盟机构从成员国夺取更多权力的一次尝试。法国表面理由是将此打造为应对大国博弈的地缘政治工具，实际上也有保护主义的动机。法国已经表明，将在其担任欧盟轮值主席国期间推动提案的立法进程。

欧盟机构权力的增大即意味着对成员国控制和干预的增强，由于欧盟层面并无真正的民主，这自然会遭致欧盟内所谓“主权主义者”的反对。2021 年10 月7 日，波兰宪法法院判决认为，欧盟条约中部分条款有违波兰宪法。这一判决对欧盟法优先于成员国法这一法律惯例构成严重挑战。如何处理波兰问题，避免其引发多米诺骨牌效应，是当前欧盟面临的一大挑战。如果一个国家不遵守欧盟法律且不承认后果，的确可能引发其他成员国的效仿冲动。欧盟成员国对欧盟试图突破条约边际、搞“静悄悄一体化”的做法感到不满和担忧。未来所谓“欧洲主权”与“国家主权”的博弈还可能更趋激烈。即使在法国也是如此，比如极右的总统候选人泽穆尔就声称，将恢复法国法律对欧盟法律的优先地位；另一个极右翼总统候选人勒庞主张建设一个“民族国家的欧盟”，宣称“不存在欧洲主权，因为没有所谓的欧洲人民”，反对欧盟“将其法律强加给欧盟成员国”。博弈的结果可能决定欧盟的最终走向，欧盟有可能进一步联邦化，变得更像一个拥有主权的政治实体。但是也蕴含极大风险，如果矛盾累积，管控不力，一如英国脱欧一样，未来可能会有更多的国家脱离欧盟，而作为欧盟核心的欧元区也仍有崩溃解体的可能。

其次，欧盟与世界的关系也将发生变化。欧盟在世界的形象主要是一个“经济大国”“规范大国”“贸易大国”“货币大国”，以及“环境大国”“发展援助大国”“宇航大国”等，但还远远算不上是一个“外交大国”，更不用说是“军事大国”了。随着欧盟法国化的发展，欧盟虽然在短期内仍很难成为一支真正意义上的外交和军事力量，但其政治性将明显增强，与外部世界的互动将更为复杂。一是加强世界的多极化发展趋势。欧盟在经济、金融、科技等领域是能与美匹敌的力量，一个有独立追求、更注重捍卫自身利益的欧盟也肯定不愿完全充当美国的附庸，这有助于形成世界格局中独立的欧洲一极。二是加强欧美关系的长期疏离趋势。拜登政府上台以来，欧美关系在较大程度上得到改善，原因主要是美国政府加大了对欧洲的拉拢力度。但欧美关系中的结构性问题仍在，包括经济上的竞争性、地缘政治重点的差异性、控制与反控制的斗争等。欧盟的法国化趋向部分是由于这一原因，反过来又将持续加大欧美差异性，二者互为因果，相互强化。三是加强欧盟与英国的关系竞争性。英国脱欧后，面向海洋，寻求与英语国家抱团，特别是寻求加强与美国关系，甘当美国附庸；而没有英国的欧盟开始更多寻求战略自主，二者战略方向开始出现根本性差异。法国在英国脱欧谈判期间持强硬立场，英国脱欧后，法国在爱尔兰议定书的遵守、渔业以及非法移民等问题上，也持强硬立场，两国关系陷入历史性低迷。鉴于法国较强的脱美趋向及英国更强的贴美趋向，双方彼此猜疑将有增无减。鉴于法国在欧盟内重要地位，欧英关系很难改善。四是损害与其贸易伙伴关系。2019 年，欧盟与南方共同市场签署了自由贸易协定，但法国等国由于担心巴西等国农产品大量进入欧盟市场冲击自身农业，迄今迟迟不予批准，引发双方特别是法国与巴西之间的外交争端。欧盟准备推进的碳边境调节税，被世界上多数国家视为贸易保护主义行为，很可能遭到他国报复，引发贸易争端。另外，欧盟正在加紧制定的所谓“反胁迫法”，一旦推行，很可能成为欧盟的又一项保护主义工具，从而也将不可避免引发贸易争端。即便是欧盟眼中的所谓志同道合者日本等国也对此提出了担忧，认为其存在较大风险。

再次，中欧关系中的战略性与竞争性均将增强。1964 年中法建交无疑是一个具有战略性意义的事件，因为其打破了东西方截然的分野与对立。欧盟距真正的主权独立体尚有很长的路要走，也很难完全摆脱对美国的依附状态。但一个趋于法国化的欧盟也不会完全成为美国的附庸，有自身利益追求和价值取向。这也意味着欧盟会有自己相对独立的对华政策，合作始终是欧盟对华政策的重要内容之一。这与美国完全从遏制角度思考与制定对华政策有本质的不同。事实上，在遏制美国的霸权主义和单边主义、反对极化政治和阵营对抗等方面，中欧有共同的利益。中欧均为有全球性影响力的重要力量，双方合作及进一步深化合作的可能性对美国霸权主义具有重要的抑制作用。正是因为中欧联手维护世界和平与稳定的可能性始终存在，美国才不敢肆意妄为，这也是拜登政府极力拉拢欧洲的原因所在。欧洲自主性越强，中欧关系的战略性也会越强。

与此同时，欧盟更强调在全球范围内拓展其权力、影响力和所谓欧洲价值观，“大国”意识更强，竞争性一面更加突出。欧盟打造“欧洲冠军”、推广欧洲标准和规范，均是着眼未来的大国竞争。中欧经贸关系将面临更多障碍，比如欧盟的贸易和投资保护主义以及经贸政策的政治化、泛安全化等，都会让中欧经贸关系复杂化。当然，欧盟眼中的竞争对手不仅仅是中国，还包括美国。欧盟所谓自主、独立，很大程度上意味着从美国获得自主和独立。但由于中欧制度的不同，欧盟眼中的中欧竞争还多了一项内容，即所谓的制度竞争。欧盟对中国的三重定位，即合作和谈判伙伴、经济上的竞争者和制度上的对手，后两重都是旨在竞争。2021 年12 月1日，欧盟高调公布其“全球门户”战略，拟在2027 年前投入近3000 亿欧元，在发展中国家建设基础设施。“全球门户”战略考虑之一就是与中国“一带一路”竞争。由于欧盟内部问题繁多、整合不力，成员国经常在外交问题上自行其是，在全球地缘政治、经济博弈中容易处于弱势地位，这使得欧盟在所谓制度竞争问题上有特别的敏感性，也加大了中欧之间在这方面的分歧和摩擦。