日本提高农民收入与促进城乡共同致富探析

张凤林

（黑龙江省社会科学院 东北亚所， 黑龙江 哈尔滨 150028）

一、日本提高农民收入与城乡共同富裕的历程

日本是城乡共同富裕的发达国家之一，这与日本政府在经济发展进程中始终秉承包括广大农村在内的均衡性政策有关。

(一)“农地改革”使农民拥有土地，为农民提供了基础性收入

二战前，农民可耕地的土地有限，绝大部分土地属地主所有。高额地租使农民和佃农解决温饱都有问题，收入更无从谈起，只能去当兵吃饷，所以农村成为产生军国主义的温床，束缚了农业的发展。二战后的1946 年9 月，在美国占领军监督之下，日本政府制定了《培育自耕农特别措施法》和《农地调整法改正法律案》，开始了彻底而又深入的第二次农地改革。此次农地改革极其成功，不但开启了农村的复兴，也推动了日本经济的全面复兴。一方面农地改革使广大农民拥有了自己的土地，佃农变成了真正意义上的农民，农民对农业生产的积极性空前释放，增加了对农业的投资，农业生产力快速提升,1950 年，自耕和以自耕农为主的农民占总数的87%。另一方面，农地改革使农民成为土地的所有者，意味着原来绝大部分农民和需要支付地租的佃农们因不用再交地租而使个人收入有所增加。

(二)“工业下村”战略使农民的非农收入快速提高

进入二十世纪六十年代，虽然日本经济已经进入高速增长模式，但农业产业依旧低迷，农民的收入并没有与日本经济同步增长，日本农民人均收入仅为城市居民人均收入的70%。在此背景下，1961 年，日本政府制定了《农业基本法》，倡导发展农村工业，标志着工业反哺农业已经开始。1967 年3 月开始，日本政府颁布实施了“经济社会发展计划”和一系列缩小城乡差距的措施，旨在提高农业产业和农村发展的现代化水平，全面缩小城乡差距，推动城乡协调发展。如《农村地区引入工业促进法》、《新事业创新促进法》、《关于促进中心小城市地区建设及产业业务设施重新布局的法律》等法规，旨在吸引城市中的工业企业在农村建厂。工业企业在农村的兴起，使农村非农产业有了跨越式发展。一方面带动了大量的农村劳动力本地就业或兼业，减少了农业人口外迁，促进了本地农村区域的发展。1973-1975 年，本地兼业或就业的农村劳动力比重达到70.8%；另一方面，提高了农业农村现代化水平和农业生产力，农民的收入水平也大幅提高。日本的农业生产总值从1967 年的41661 亿日元提高到1979 年的115640 亿日元，共增加73979 亿日元，增幅高达178%。日本农户的年平均收入达到了533 万日元，较城镇普通家庭的年平均收入高出13%。

如下表所示，1960 年，日本农民年总收入仅为40.95万日元，从1975 时开始农民收入已经超过城市居民，达到城市居民收入的103%，到2000 年，日本农民的年总收入已经增长至605.9 万日元，增长了13.8 倍。同时日本农民的收入结构也发生了根本性变化，到2000 年，非农收入的占比已上升至82%，而农业收入的比重从1960 年的55%下降到2000 年的17.9%。非农收入已经成为农民的主要收入来源。

1960 年-2000 年日本农民总收入及其构成表单位：万日元

(三)新农村建设缩小了城乡差距实现了城乡共同富裕

20 世纪50 年代左右，随着日本经济的快速增长和城镇化的发展，农村生态环境日益恶化，农村的水质、土地和植被等不同程度受到污染，农村环境整治提升上政府议程。农民收入增长缓慢和城乡居民收入差距问题等成为当时社会的主要矛盾。如果说1975 年日本农民与城市市民收入大体相当，还不能说真正达到了城乡共同富裕，毕竟此时的农村与城市在生活条件、基础设施等各方面相比还是有差别的。为此，日本政府在提高农民收入的过程中与振兴农村并举，互相促进。

1.第一阶段新农村建设：以农业发展带动农村发展(1955 年～1962 年)

1955 年12 月，时任内阁农林大臣的河野一郎针对当时农民收入低、生活水平差、农村基础设施落后和农村青年对未来的农业和农村失去信心等诸多难题，提出了“新农村建设构想”。1956 年，政府在确定国家预算时，将新农村建设作为农林渔业的重要政策纳入国家计划，并开始了以加强农村基础设施建设、改善乡村生产生活条件为工作重点，以提高农民收入水平、缩小城乡差距并激发农村发展内在动力的第一阶段新农村建设。主要措施有确定推行区域、建立推进体制和加大资金扶持力度等。根据统计，自1956 年至1962 年的7 年间，日本政府用于水利等农田基本建设、农村通电、发展畜牧业、建立公共设施、农村广播等新农村建设的补贴总额高达480 亿日元。日本农业总产值由1955 年的16617 亿日元提高到1962 年的24381 亿日元，增幅高达46.7%，平均每个农户的年纯收入也增长了47%。

2. 第二阶段新农村建设：推进农业和农村现代化(1967 年～1974 年)

经过第一阶段的新农村建设以后, 农村在出现可喜变化的同时，仍未解决城乡差距继续拉大的问题。日本政府在1967 年3 月制定的“经济社会发展计划”中，继续将新农村建设置于推进农业及农村现代化的核心位置，加大基础建设力度，提高农业和农村的现代化水平，提出了“把农村建成具有魅力的舒畅生活空间”的改善生活环境的目标，并对农民住宅、自来水及下水道、农村学校、医疗卫生、农村社会保障等实施了具体的支持措施。到1979年，日本农业和农村现代化进程显著加快，农业生产能力和农民收入水平稳步上升。根据统计，日本在第二阶段新农村建设的13 年间，其农业生产总值从1967 年的41661亿日元提高到1979 年的115640 亿日元，增幅高达177.6%。1979 年的农户平均纯收入已达533.3 万日元，比城市工薪家庭高出12.7%，达到了第二阶段新农村建设预期效果。

经过上述两个阶段的新农村建设，再加上后来的“乡村合并”“一村一品”运动等，日本逐步缩小了城乡差距，日本农民的生活条件、农村的基础设施等逐步赶上城市居民条件，基本上达到了城乡共同致富。

二、日本提高农民收入与实现城乡共同富裕的主要保障因素

为了达到农民增收缩小城乡差距，实现城乡共同富裕的目的，日本政府在政策上给予了大力支持和倾斜，为缩小城乡差距、实现共同富裕提供了保障。

(一) 政府对农业补贴及支持政策保障了农民收入稳定增长

20 世纪50 年代开始，日本政府针对城乡间收入的不均衡及扩大趋势的问题，首先，建立健全农业立法。1961年，日本政府制定了旨在提高农业生产积极性、缩小城乡收入的差距的《农业基本法》，该法规定了农户可以通过扩大经营规模，强化集团化耕作，改善农业结构，进一步培育自主经营的农户。之后又颁布《农业现代化资金助成法》，加大对《农业协同组合》(农协)等农业领域提供资金利率补贴，鼓励农户对农养殖所用的机械及相关设备进行投资；针对地域间的收入不平衡，还陆续颁布了《农业振兴法》《山区振兴法》《过疏地域对策特别措施法》等法规。以上所有法律法规，对所有涉及农业产业结构、农村土地、农业组织、农业技术的问题均以法律形式被规定下来，为农村经济持续向好发展提供法律保障。其次，保护农产品价格。早在1942 年，日本政府为了配合侵略战争的需要，就制定了《粮食管理法》，规定政府直接管理粮食的流通，目的是控制战时大米等主粮价格的上涨。侵略战争结束后，政府继续利用该法律和“生产者收入补偿方式”来保护米价，保障农户的收入。对大豆、油菜籽、马铃薯、甜菜、甘薯等其他产量较大的农产品保证最低价格，并稳定牛肉(牛奶)、猪肉、鸡蛋等畜牧业农户实行目标价格差额补贴等。这些农副产品的价格保护政策使生产成本得到充分补偿，一定程度上平衡了农业和工业比较利益的差距。

(二)构建农村职教体系，提高农民非农就业素质

日本农民的非农就业或兼业与其高度重视农村劳动力的教育是分不开的。一是普及基础教育。二战前后，日本因为义务教育的普及，大部分农村劳动力具有初中以上文化水平，至1990 年代，包括农村的高中升学率基本达到100%。其中农村学生的40%能够进入大学继续深造。二是构建农村职教体系。日本政府构建了由国家统筹规划、社会、企业、相关部门配合的、以农民教育培训为主体的主要三类农业职教体系。文部科学省的农业教育体系是培育青年农民的主要渠道，包括自小学、初中、高中乃至大学的全过程；农林水产省的农业教育体系以普及、培训和进修必要的农业技术和经营知识为主，补足农业学历教育的不足；农协主导的农业教育体系以各地农协结合本地区农业生产、农村建设、农民的生活实际，开办相关技术、政策、产业等短期培训和研修，辅助务农人员及拟兼职农民了解相关政策和农业经营现状等；此外，各类民间团体的农业教育，如“全国农村青少年教育振兴会”、“农业青年俱乐部“等协会组织，主要目的地是指导务农青年进行农业学习和实践。三是法律给予教育护航。日本政府先后颁布了《日本教育法》《学校教育法》《偏远地区教育振兴法》《孤岛振兴法》等，对农民职业化培育提供了相对较为完善的政策保障。到了1979 年，日本农村儿童就学率也接近了100%。此外，《食品、农业、农村基本法》、《新食品、农业、农村基本法》等法律法规，对农民职业化培育提供了相对较为完善的政策保障。

(三)构建完备的农村社会保障制度

日本的农村社会保障制度大致经历了建立期和完善期两个阶段。

在建立期阶段(1945 年至1955 年)，在美国占领军授意下，日本依照美国占领军司令部颁布的《关于发展救济和福利的计划》,制定了以全体国民为保护对象的社会扶助政策。日本战后《宪法》第25 条规定：“所有的国民都有享受健康,具有文化性的最低限度的生活的权利。国家必须于生活各部门为提高和增进社会福利、社会保障、公众卫生等方面做力”。以《生活保护法》、《儿童福利法》、《残疾者福利法》等形成了“福利三法”为标志的公共救助制度。

在完善期(1955 年至1973 年)阶段，主要建立了“国民皆年金、国民皆保险”体制，从“福利三法”向“福利六法”体制拓展。1959 年，日本通过了《国民年金法》，开始建立国民皆年金制度，由国民年金和厚生年金和共济年金组成，由国家统一管理，全体国民必须加入其中一种,达到一定年龄后都能享受养老金。但随着经济的高速发展,人口向大城市集中明显, 留在农村的老人和城市中的老人面临一系列问题的出现，政府又陆续制定了《精神病患者福利法》(1960 年)、《老年福利法》(1963 年)、《母子福利法》(1964 年)，从初期的“福利三法”拓展为“福利六法”。1970 年后又相继制定了《农民养老基金法》、《老年人保健法》、《高龄者保健福社推进战略》等法令,把老人的医疗保健独立出来,即使在农村也可安度晚年。进入80年代以后，针对日本社会出现的新问题，政府又相继出台了《老人保健法》(1982 年)、《护理保健法》(2000 年)等，同时也修订了多部社会保障制度，对弱势群体尤其是对于农村老年人以及农村儿童等具有保障意义。

(四) 农协为提高农民收入和农村振兴提供了组织化保障

日本农协是在日本政府大力支持下建立起来的，界定于政府性公益事业法人和营利性法人之间的特殊法人，是日本在整个农村地域体现国家意志的、经济社会政治等综合性的垄断组织，这种垄断不是为了少数人的利益，而是为了更多弱势小农户的利益。早在20 世纪50 年代初期已经基本形成了遍布全国市町村的庞大的农业组织体，在国家层面，有全国的农协联合会，在县级(相当于中国的省级)及以下各层级有综合农协和专业农协，超过90%的农户加入了农协，成为农户和大市场之间的纽带，以强大的组织功能保障了小农户的利益，为其减少流通成本，切实提高了农业劳动生产率，增加了农民的收入。农协不仅代表农民的利益诉求与政府沟通，向政府提出发展农业的意见，还可以作为政府与农民的纽带，具体贯彻实施国家的农村各项政策的高效和强有力的执行主体，并能得到政府的资金补助和政策扶持。农协不仅能够推动日本农村经济发展，也可以促进日本整个社会的经济与政治发展。

三、日本经验对我国促进城乡共同富裕的启示

日本以增加农民收入为切入点，在缩小城乡差距及实现共同富裕的实践中证明，法律保障与政府得力的农政措施是保障农民收入稳定增长重要原因；完善的农村职教体系增加了非农就业机会，也是农民提高收入的有效手段；在农村振兴中，“工业入村”增加了农民兼业，而兼业收入又是农民增收的根本原因；发挥农协组织作用是农民开源节流的组织化保障。

当前，我国正处于社会转型期，推动经济高质量发展，实现农民增收，缩小城乡差别是适应我国经济发展新变化的必然要求，也是当前和今后一个时期谋划经济工作的根本指针。城乡收入差距过大已经成为影响我国经济进一步健康发展和社会和谐的重大问题。从日本在提高农民收入，实现城乡共同富裕的相对成功经验来看，我国应在以下几个方面需要加强。

(一)建立健全农民社会保障制度

日本在支持农民增收的诸多政策中，颁布实施了若干法律法规，从而保障了相关政策全国上下一盘棋，有利于各级政府在保障农民增收上有法可依。而我国在这方面还有所欠缺。随着我国进入老龄化社会，加上农村年轻劳动力的进城务工，农村老龄化程度愈发严重，我国广大农民亟待解决社会保障问题。借鉴日本经验无疑是一种捷径。第一，建设全方位、多层次的农村养老保险体系。目前我国农村养老保险制度主要以政府出资为主，保障范围仅在最低社会保障层面，农民参保意愿不强且不能满足所有农民需要。因此，政府应积极宣传、引导农民参加养老保险，构建面向全体农民的、能够满足不同层次需要的养老保险体系。第二，政府利用收入再分配的调节功能，适当提高农村居民的最低生活保障水平和基本医疗保险额度。目前，政府对农民的最低生活保障水平和范围比较有限，基本医疗保险额度与城镇比还有较大差距，随着我国经济发展和国力增强，再加上再分配的调节功能，政府已经有能力加大对农村地区社会保障的投入。

(二)注重培养农民职业教育

日本经验证明，兼业收入是增加农民收入的主要渠道。而农民从事农业产业以外的工作需要更多的技能作为保障。因此，提升农民就业素质是农业职业教育的重中之重。然而我国在提高农民增加收入的环节中，农村职业教育始终处于被动位置，大多数农民不能适应生产现代化的需求，多以经验从事农业产业，更不能以高收入待遇从事兼业工作。借鉴日本经验，首先，应制定并完善农村教育相关法律法规，从小学到高中的义务教育纳入法治框架。其次，各级政府应安排专项资金用于加强对专职农民、兼职农民、进城农民工的职业培训，分门别类进行指导，使广大农村劳动者在所从事的工作中实现高收入目标。最后，着力解决农民职业教育“指导员(教师)”问题。如日本农协的营农指导员一样，在各级政府内选拔、增设各类“营农指导员(教师)职位，给予公务员或职称。

(三)高质量推进新农村建设

第一，政府的法律保障职能。推进新农村建设，缩小城乡收入差距必须做到统一规划,有序推进，这些工作只能在政府的主导下基于国情，通盘考虑，因地制宜制定振兴新农村的步骤、举措才能得以推进，政府必须在法律法规制度保障上给予支持。从日本情况看，政府就先后颁布了《农业基本法》、《农振法》和《农协法》《农村地区引入工业促进法》《孤岛振兴法》、《山区振兴法》、《过疏地域对策特别措施法》等。第二，以优美生活环境吸引人。目前，我国在新农村建设中，环境整治、配套各种设施等农村生活方面虽然已经取得了一系列成果，但农村的生活条件、医疗条件等与城市相比还有较大差距。因此，农村应在自然环境、原生态、“一村一品”等悠长项目上保持和发挥传统优势，吸引和留住人才。第三，以优厚的兼业收入留住人。借鉴日本“工业入村”的成功经验，政府应积极鼓励和引导工业企业在农村投资办厂，向农村地区引入新技术。“一方企业带动一方水土”，优化农村产业结构，并为农村劳动力就地在非农部门就业或兼职创造更多机会，提高收入水平。

(四)发展农民合作组织

日本在发展农村经济、提高农民收入和缩小城乡差别的进程中，农协的作用可以说举足轻重。目前，我国还没有类似日本农协的组织。我国建立农业合作组织刚起步，都是农民自发的，最多是为了抱团“统购统销”。借鉴日本农协经验，应大力发展壮大农业合作组织。一是政府应在建立农业组织上给予帮助与支持。政府应大力发展省、市、县、乡、村等各层级农业组织，农民问题交给农民，交给市场，在税收优惠、财政资金等给予支持，减少政府压力。二是建立健全农业组织相关法律法规。目前，我国有关农业组织的相关法律、法规还不健全，农民即使想成立农业组织还缺乏具体的国家指导意见。因此，有必要从国家层面出台类似日本《农业协同组合法》的文件，并逐渐完善配套相关政策。从专业农业合作组织到综合农业组织，循序渐进。三是试点供销社系统承担农业组织责任。我国供销社系统经过几十年的发展，在农村经济领域起到了重要的角色，发展到今天已经具有相当的实力，但供销合作社原来作为农业服务的群众性组织，需要进行重新定位，应增加新的职能，赋予更多责任。