政府重大决策人大监督不可失语

近期，江苏省人大常委会通过决定，明确要求省人民政府重大决策出台前向省人大常务委员会报告，并对重大决策报告的事项范围、项目确定、事前准备、审议程序等作出了一系列规范。省级人大常委会以专门决定形式，确立政府重大决策出台前向同级人大报告制度（以下简称“决策报告制度”），在全国尚属首次。

政府重大决策牵涉重大的公共利益和公民权益，事关经济社会和改革发展的大局，其成败往往具有全局性、长期性的影响。而人大作为国家权力机关，既肩负着监督政府的法定职责，也是汇集民意、凝聚民智的民主平台。运用人大的权力机制和制度优势，从合法性、合理性等维度审视政府重大决策，进而使决策失误从事后问责转向事前预防，乃是提升行政决策科学化、民主化、法治化的关键路径。这是决策报告制度的基本政治逻辑，也是近年来完善人大制度、建设法治政府的一大重点方向。

自2013年中共十八届三中全会明确提出“健全人大讨论决定重大事项制度，各级政府重大决策出台前向本级人大报告”以来，随着2017年中央发布相关实施意见，2019年《重大行政决策程序暂行条例》出台，2022年地方组织法完成修正，以及近年来各地人大纷纷修改相关地方法规、各级政府不断出台相关实施办法，决策报告制度的具体设计正在各个层面日趋演进。

从顶层设计看，决策报告制度的构建，是和人大讨论决定重大事项制度的完善同步展开的。而在地方人大的行权实践中，对于提请人大审议的事项，其处理结果依据人大最终是否作出决定或决议，可分为议而必决、议而可决和议而不决三种情形。前者行使的是人大重大事项决定权，后两者体现的则是人大监督权，也是人大评判重大政府决策的主要方式。这实际上大大拓展了人大的行权空间，意味着除了纳入人大决定权的法定事项，拟定重大决策的政府权力得以全面进入人大权力的约束视野，在行政主导的决策程序中深深植入人大监督的民主要素。也正因此，此前广东等地地方立法明确引入决策报告制度，尤其是此次江苏人大相关决定对此作出细则性制度安排，无疑为决策报告制度加持了坚实的法制支撑。由此，“报告”成为政府的法定义务而非依赖于行动自觉，“监督”成为人大的法定职责而非流失于权力虚置，这对决策报告制度的实质落地、常态运行而言，意义深远。

当然，作为一项成长中的制度创新，决策报告制度的践行还面临着诸多现实挑战。比如，政府重大决策的事项范围究竟如何确定？尽管现行立法已对此设定了宏观标准，却过于笼统、原则，往往难以运用于实际界定。尤其是，不同层级、不同地区的政府重大决策存在巨大差异，且随着情势发展不断变迁，亦无法适用统一、固化的尺度。而要破解这一难题，除了以列举、量化等方式尽量在制度层面予以厘清外，更重要的是建立人大、政府等多方联动的协调沟通机制，立足实际，通观全局，将本地公共事务中的长远、根本议题，以及关涉民众切身利益的热点、难点问题，真正筛选进政府重大决策的清单。如此，才能凝聚共识和合力，也才能合理利用监督资源、有效提升监督效能。

再比如，人大监督权和行政决策权的边界究竟如何划定？一方面，监督行政权力是宪法和法律赋予人大的神圣权力，人大对政府重大决策实施监督，决非“越权”“争权”，亦非给政府决策“添乱”。另一方面，对权力的监督建立在权力分工的基础之上，人大对政府重大决策的监督本质上是支持型监督，旨在协助发现决策失误、把关决策质量，而非越俎代庖、替代行使行政决策权。正因此，在推进决策报告制度的进程中，接受人大监督、尊重改进意见，乃是政府必须树立的决策意识，既不缺位也不越位，则是人大应有的监督姿态。

从更深的层面而言，决策报告制度良好运行的前提是立法先行。从目前情形看，落实该制度的立法供给，主要来自行政立法和地方立法，不仅位级较低，而且难免制度紊乱。因而，通过制订行政程序法，修改监督法、地方组织法，乃至创制专门的政府重大决策法等路径，将决策报告制度上升至国家法律层面，并对实施该制度的诸多关键要素作出统一、细致的规范，应当成为未来法治建设的紧迫课题。如此，才能为决策报告制度提供更有力的法律支持，也才能为各级人大监督提供更清晰的行权导引，进而在法制理性和鲜活实践的双重推动下，确保政府重大决策时时行进于合法、民主、优质的轨道。■