PPP模式下建筑工程项目的投资控制研究

尹文娜

（太原轨道交通集团有限公司，山西 太原 030000）

由于中国市场经济的迅速发展，企业投资和基础设施项目逐渐强化了建设项目前期的管理工作，但并未对全寿命周期的管理工作加以考虑。然而，项目管理架构中对整体工程建设寿命周期的管理工作需求越来越高，利用全生命周期的管理模式，进行工程整体生命周期成本管理时，将集中在投资、设计、建造、经营、回收等工程整体寿命周期的管理工作。而PPP项目管理方式一般操作量较大，投资周期长，过程繁琐，参与实施单位较多，对市场波动影响敏感，因此项目投资控制难度较大。

1 PPP项目模式概念

PPP项目模式就是政府部门和私人组织进行合作，签订特许合同来进行城市基础设施项目建设。它是一种伙伴式的合作关系，是一种全新的融资模式，能够有效弥补BOT模式的不足。PPP项目模式的本质就是政府部门向私营公司提供长期的特许经营权和收益权，促进基础设施建设脚步的加快，大大缩短项目建设周期，同时提高效率，对项目进行科学有效的运营管理。

在项目建设前提，政府需要全面了解市场现状，通过合理的方式选择适合项目建设的社会资本方，同时需要制定科学合理的项目发展控制策略和合同管理体系，确保参与项目的各方人员能够加强沟通交流、多方协作，让各方人员起到相互监督、相互制约的作用，提高基础设施项目建设的效率和建设质量，更好地为社会和公众提供社会服务。在实际项目建设过程中，PPP项目模式并不是政府单方面购买公共服务，私人组织单方面对工程进行造价控制管理，政府部门也需要控制监督项目造价，政府主要参与在项目中后期的建设管理运营过程中，施工企业主要参与在项目前期科研、立项等阶段。政府和施工企业需要全程参与、密切合作，确保项目信息的对称性。在目前的PPP项目模式发展中，社会资本方对项目造价管理控制起到主要作用，政府部门起到辅助作用，监督指导项目造价，这样PPP项目模式集合丰富的社会资源和专业的管理经验于一体，提高工程造价的管理效率和管理质量。

2 PPP项目模式的优点

将PPP项目模式在应用在基础设施项目建设中有显著优势，主要表现在以下几个方面。

1）可以吸引更多的社会资本参与到项目建设中，降低了社会资本的投资风险，政府部门和社会资本共同负责项目运行，政府提供政策支持和法律法规支持，社会资本在项目建设中引入高效的管理方法和高科技的先进技术，这样可以对项目的建设运行进行有效地控制管理，降低项目建设投资的风险，有效保障国家与和各社会资本的利益；2）在财政预算方面减轻政府压力，降低了财政负担，提高了基础设施的建设质量，政府和社会资本是互惠互利的合作关系，充分发挥各自的优势，弥补双方的不足，用合理有效的成本建设高质量的基础设施，更好地为公众提供服务；3）可以让投资者取得一定的投资回报，提高投资者的建设积极性。像民营企业的日常经营活动主要是以营利为目的，建设项目要有经济效益才能吸引他们的投资注意力，PPP项目模式可以为投资者提供一些税收优惠、贷款优惠等，在项目建设中投资者能够不断地提高服务能力，提高资源的利用率，有效节约成本，为投资者带来可观的经济收益。

3 PPP项目类型不同导致造价控制力度不同

3.1 纯经营项目

针对经营性建设项目来说，政府并不需要负责支付，而这些建设项目的投入及其融资方的利润大部分来自用户支付。用户付款又可区分为这样二个情形：一是支付标准与项目成本不符。在该种模式下，控制工程造价也变成了确定投资者基本经济收益的重要方法和路径。二是支付标准和工程成本关系。在不少PPP项目中，根据工程成本而制定用户支付标准的现象并不少见，这也是保证投资者基本利益的重要方法。

3.2 非经营性项目

在非经营性工程项目中，政府部门是支付的主要主体，而费用管理则对政府部门方尤为关键。在通常情形下，政府部门非经营性工程项目都存在着特定的社会公益性，其主体也承载着部门政务职责。但在中国原有的城市建设管理模式中，这些建设项目均由当地财政直接负担，涉及教学、医院、交通运输、文化基础设施建设等。非经营性项目的特殊性也决定了投资者对建设项目进行造价调节与管理的积极性并不高，甚至会因为提高投资项目收益而把巨额的建设成本转让给地方政府部门方负担。

4 建设工程造价制度和管理问题

4.1 效益与成本控制矛盾

PPP项目中，主体建设公司为建设者和投资人。在施工过程中应关注的问题一般有质量、进度、建设期限、建设成本费用等。建筑施工的效益很难提高。投资人提出，公司应该进一步监控质量和降低成本，以确保以最低的价格进行工程。因此，建筑施工公司应该在投入成本与施工效率之间找到平衡点，才能确保建筑工程的顺利完成。

4.2 投资收益和项目收益矛盾

总体而言，投资方的企业收益和建设项目利润都是相同的。不过从建设公司参与项目融资的角度考虑，具体问题仍需具体分析。PPP模式下，由于项目建设周期较长，后期投资收益分配效率低下。另外，通过减少建设工程造价也能够增加项目的利润水平，虽然对公司短期项目利润有一定的负面影响，但对公司长期投资收益的负面影响不大。

4.3 未考虑综合成本

过去传统的成本核算模型需要建筑施工公司越来越关注各项工程建设的技术问题，例如：怎样在规定的日期内完成，怎样达到需要方的需要等等。所以，一般建筑施工公司在实施中对工程、资金和维护费用等的综合成本关注得较少。

4.4 项目成本管理和监控的方式不科学

目前，不少公司没有对工程造价的管理与监控。首先，很多公司在建设过程中都会实施成本，但这些都是事后管理，成本管理的制度比较落后。其次，不合格的建筑材料项目施工质量也会使得工程项目总成本增加，有的公司为谋求更高的收益率，而选用了部分低劣建筑材料进行施工，尽管节约了相应的生产成本，却不利于公司后期工程项目的开展，也严重危害了公司的收益。同时由于相关工程技术人员的知识欠缺，也无法很好的管理项目施工相关材料成本，从而导致了项目施工成本的增加，严重危害了公司的收益。

5 PPP模式下加强建设工程造价控制的措施

5.1 思路调整和对施工项目的管控

在PPP项目进行的过程中，各个单位都要对企业的战略定位有了解，并根据当前局势进行调控，而政府部门则要进行辅助的管理工作，如此就可以使政府部门和企业双方都能共同获利，从而建立了各方之间稳定的合作关系，以至于对工程项目的经营风险，由政府部门也要与企业共同负担，从而保证了项目的稳定施工质量和投资收益，使项目各方都能实现盈利的目标，同时政府部门也要对PPP模式有更深层次的研究，吸收借鉴了外国的成功经验和案例，并提出了科学完美合理的造价方法，以此提升了PPP模式下工程造价的整体水平。思维上向潮流看齐意识，与时俱进，做到新观念和当下的发展模式相适应，例如，政府不光是辅助者，也是领导者，更是合作伙伴。在有重大经营风险发生时需要与投资者共同承担风险，尽到责任和义务在项目合作中，充分发挥企业的最大职能，并科学合理完善PPP造价管理体系。当工程要求更改的时候，要求各个部门都对更改事项知情，核实之后再签署，对造价做出调整。不要私自更改方案，因为这会给工程人员造成无谓的经济损失。而工程中采购材料组处理的建筑材料，也应该经过多种比对，择优选用，并做好对造价成本的管理，以减少无谓的成本耗费。面对于建设项目施工过程中所存在的所有风险，都必须动态控制，对资金合理把控，密切观察市场上的风吹草动，有效合理的节约成本，控制建设费用。

5.2 建立PPP项目工程造价管理体系

首先，公众金融机构在面对差异化的政府资金支持上具有无可替代的优越性，从一般的管理流程上来看，政府金融机构的首要职能就是将负责管理投资并保证产品和业务质量的主要功能发挥作用。在项目续存阶段，由于PPP项目管理模式中的公众身份确定了项目必须由公众金融机构来管理。在其中，政府部门能够监督所有的PPP项目管理，包括价格控制和资金管理。整个建设过程的造价管理主要包括发改部门、财政、初设计部门三部分，首先是在项目第一个立项管理阶段的资金测算申请和评估，接着在初始工程设计与概算阶段均由发改部门审核并批复；其次在施工图设计阶段需要由政府部门管理，或者项目企业自己管理；最后财政资金预算阶段由财政负责管理；招投标管理阶段，一般在签订合同以后进行对合同的审核，在建设过程中进行进度核算，以及审批变更项目的增项手续等，在最后的验收阶段进行工程结算审核等由项目企业自己管理，政府负责监督审核。在PPP整个工程项目的建设中，工程成本核算通常由政府部门负责管理，在初步设计完成后，工程项目成本核算通常由项目企业负责管理，由政府部门在整个PPP工程项目建设中承担质量监测与管理的责任。PPP项目从根本上就是属于财政融资项目，以财政成本管控或融资评估为基础。因此项目的初期数据测算、管理指标设置等，都是PPP项目管理的关键控制点。

5.3 强化设计阶段的管理重视

PPP工程项目全延寿阶段的造价管理，即PPP管理时必须要将整个工程项目建筑设计、建造以及未来的应用整合为一个整体来考虑，在工程设计时一方面要考虑工程项目自身建造的成本，另一方面也要考虑工程项目建成后应用维修的成本，从工程项目整个寿命阶段的经济性为出发点来做好造价管理，并通过多种方法比较，进一步优化方案设计，完善“限额设计”的管理方法，将造价管控在有效合理范畴以内，从源头上管理费用，从而做出最佳的设计方案。由于PPP模式的特点，在制定施工图之前最好是组织地方政府方、建设企业单位、工程设计方和建筑施工企业单位对工程设计图样展开会审，以消除存在的质量问题，同时要在不降低建设标准的前提下，积极倾听各方建议，进而优化工程设计图样，以减少费用。同时，还应该在合作协议中明确明晰工程设计的风险与违约责任，对由于工程设计而产生的经济损失责任怎么划分、怎样承担、工程纠纷怎么处理等重大提问作出具体规定；也要制定具体的工程设计奖励制度，以促进利用工程设计节省成本、利用工程设计减少费用，从而增强工程设计企业单位负责人的工作积极性与责任感。

5.4 建立精准的PPP项目估算指标体系

在PPP项目的有效执行过程中，在VFM评价阶段主要利用政府财政预测进行项目投资预测。而对于严格把控的国家债务，一般PPP项目投资都是绝对可控的内容，政府财政补贴也是通过预测与估算而计算出来的，并与政府支出责任直接相关。此外，由于目前的项目评价指标体系主要为实证指数，并没有足够的科学基础。所以，需要形成一个建立在科学基础上的项目评价指标体系，对项目的评估价格作出较为精确的测算。此外，为实现PPP项目的可持续发展目标，还应形成系统的建设项目运营定额指标，以提高成本估算的精确度，并明晰政府财政支出划定的责任范围。实施PPP项目时，由于我国财政机关属于国家基本建设和服务事业的主体建设者，在实际运作期间，对PPP项目并没有专门的运营定额指标体系，限制了估算项目经营成本工作的顺利进行。因此，各有关主管部门应当积极推动并建设PPP项目运营指标的基础建设。

5.5 资金成本的控制

PPP模式下与传统建设工程的另一项主要不同点就是政府投资，而社会资金方在PPP模式下也要承担一定投资责任。由于PPP工程项目一般需的政府资金投入较大，所以除了少数工程项目资本金由政府自有资金解决之外，其余项目一般都采用投资方式来解决，这也就产生了相对高昂的资金使用成本，特别是在社会资本方融资实力比较薄弱的情形下，投资成本往往会更高。而建设期贷款的利率一般都会资本化，作为对建设项目的直接投入，并作为将来费用的计量基础。合理调节资金使用时机与总量，从而减少了资金的使用成本，不管对于政府部门还是对社会资金方来说都是十分关键的，也是在PPP模式下政府管理工程造价的一项关键手段。所以，政府在工程项目开始建设以前，就必须先按照建设项目进展规划，并编制与进展规划相配套的资金运用规划，再按照融资规划及时投入项目资本金以及合理运用项目融资资金，一方面既要防止项目资金无法按需要及时到位，或者有因资金的短缺而影响工程施工，另一方面又要防止资金由于资本提前、过多的到位，或提前支出而不合理利用而导致利率不必要的提高。

6 PPP模式给建筑企业带来的机遇

拓展建筑企业获利空间，当前，以PPP管理模式与中国传统的政府部门融资管理模式相比，建设公司的战略地位已经有了显著的提高。建设公司将成为政府部门融资项目的主要投资者，与政府部门共同承担风险与利益。因此，施工公司在所投入项目造价中的利润结构将会获得一定程度上的改善。而公司投入在PPP模式下，则施工公司在增加了自身投资收益的同时，还可以使得公司具有持续稳健的投资收益空间，从而促进其公司进行的持续运营发展战略目标。

7 结语

PPP模式对促进我国建设发展具有很大的意义。在PPP项目的造价控制流程中，通过了解市场价格当前的变化情况，对工程项目中涉及到的价格信息进行分类，并科学地合理有效编制价格方案，严格执行造价管控措施，才能对费用合理的把控。而通过对本文的研究，作者期望给有关领域的政府工作人员提供借鉴与参照，在PPP模式的实际运用中，通过严格管理工程造价，可以更好地节省政府投资，从而提高了工程项目执行的效率，并达到了对各种社会经济资源要素的有效充分利用。