发展阶段、政府行为与乡村治理演进

胡志平

一、问题的提出

“从基层上看去，中国社会是乡土性的。”①费孝通：《乡土中国》，上海：上海人民出版社2007年，第1页。作为传统的农业大国，乡村社会历来都是国家治理的重要场域，乡村治理效果直接关系到国家治理现代化进程。没有乡村治理的有效，整个国家的治理现代化就难以实现，因而“治理有效”与否是乡村振兴能否实现的关键指标。而实现乡村治理有效主要在于乡村的治理体系，治理体系决定与制约治理能力，进而影响治理效能。当前乡政村治的治理效能面临高质量发展与社会稳定等一系列挑战，为此十九大报告指出，要“加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”。②习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，北京：人民出版社2017年，第32页。

解读新阶段乡村治理体系的形成需要深入理解乡村治理体系的“前世今生”。列宁曾指出：“考察每个问题都要看某种现象在历史上怎样产生、在发展中经过了哪些主要阶段，并根据它的这种发展去考察这一事物现在是怎样的。”③中共中央马克思恩格斯列宁斯大林著作编译局编：《列宁专题文集·论辩证唯物主义和历史唯物主义》，北京：人民出版社2009年，第283页。由此，我们有必要从历史的维度探究乡村治理体系为何从“政社合一”逐步转变为“乡政村治”进而转向自治、法治、德治相结合的治理体系，其背后遵循什么样的逻辑，以期更好地掌握其发展演进的规律。

目前学界对乡村治理演进逻辑的研究主要形成以下三大视角：一是治理研究视角。公共管理学者主要从治理要素来探究乡村治理的演进过程，认为“乡村治理是由治理目标、治理主体、治理客体、治理方式等构成的完整体系”，①丁志刚、王杰：《中国乡村治理70年：历史演进与逻辑理路》，《中国农村观察》2019年第4期。因而乡村治理演进是乡村治理主体、方式、结构等要素的现代化演进。二是国家—社会视角。政治学者主要从国家—社会关系视角思考乡村治理演变。他们认为，如果从长时段来分析乡村治理的变迁，需要回到国家是如何治理乡村社会这一元命题，从“国家治理”角度重新审视乡村治理。②任路：《国家化、地方性与乡村治理结构内生性演化》，《华中师范大学学报（人文社会科学版）》2021年第1期。乡村治理演进的实质被理解为国家对乡村社会的整合，是纳入及伴随现代国家建构的一个历史进程。三是城乡关系视角。社会学者认为影响乡村治理演变的重要因素是其背后的城乡关系。有学者将城乡关系划分为城乡分离、城乡失衡、城乡融合三个阶段，与之相应，乡村治理从人民公社的整体性控制的治理逻辑，转向“家计村治乡政”的行政治理逻辑，再到新阶段的“三治合一”乡村治理体系。③耿国阶、王亚群：《城乡关系视角下乡村治理演变的逻辑：1949—2019》，《中国农村观察》2019年第6期。治理、国家—社会、城乡关系视角为我们深入理解乡村治理演进提供了很好的观察角度，深刻抓住了乡村治理演进的某些重要方面，但忽视了乡村治理模式所处的经济发展阶段这一治理的关键基础背景。“一切社会变迁和政治变革的终极原因，不应当到人们的头脑中，到人们对永恒的真理和正义的日益增进的认识中去寻找，而应当到生产方式和交换方式的变更中去寻找；不应当到有关时代的哲学中去寻找，而应当到有关时代的经济中去寻找。”④《马克思恩格斯全集》第25卷，北京：人民出版社2001年，第395页。自然，乡村治理演进的逻辑也应当从经济发展阶段的变迁中探寻。比如，“政社合一”的乡村治理模式，背后除了国家权力对乡村社会的整合，更重要的是完成国家资源的汲取，匹配国家的赶超发展战略需要。“政治是经济的集中表现”，国家力量的背后也是经济发展阶段的要求，因而我们要从更加宏观的视野看待乡村治理的变迁。不同的发展阶段实施了不同的发展战略，形成了与之匹配的不同的乡村治理体系。无论是国家—社会视角、治理视角还是城乡关系视角都相对忽视了乡村治理背后的发展阶段语境，而更加凸显了乡村治理演进背后的宏观政治与治理话语。本文尝试构建一个经济发展阶段—政府行为—治理绩效的框架，从政治、经济、社会三维度来探究乡村治理演进进程，以期从历史演进中探索乡村治理演进规律。

二、乡村治理演进：经济发展阶段—政府行为—治理绩效框架

从中国的传统经济体制的形成过程，我们可以比较清晰地看到从选择重工业优先发展战略，到形成扭曲产品和要素价格的宏观政策环境，以致建立高度集中的资源计划配置制度和毫无自主权的微观经营机制这样一个历史和逻辑的顺序关系。⑤林毅夫、蔡昉、李周：《中国的奇迹：发展战略与经济改革》，上海：上海人民出版社2002年，第54页。人民公社是重工业优先发展战略即赶超经济发展阶段的微观经营机制——人民公社的经济诉求即为赶超积累资本。“应该说，在无法从国外获取资源的前提下，人民公社制度为完成中国工业化的原始积累，立下汗马功劳。”⑥贺雪峰、苏明华:《乡村关系研究的视角与进路》，《社会科学研究》2006年第1期。如同有学者所指出：“公社追求着一个十分现实的目标：从农民手中获取廉价的粮食和工业原料。”⑦张乐天：《告别理想：人民公社制度研究》，上海：东方出版中心1998年，第244页。这也就能够理解人民公社时期的乡村治理为何是“政社合一”。发展阶段是决定性的：经济基础决定上层建筑，乡村治理作为上层建筑的一部分，须适应经济发展阶段要求。经济发展阶段是乡村治理演进的基础与关键性因素。同时，乡村治理离不开最关键的治理主体——基层政府。国家—社会关系视角就揭示了乡村治理是“国家在场”的，是国家对乡村的治理。基层政府是乡村治理的关键变量。乡村治理为何要变？除了经济发展阶段、政府行为之外，乡村治理是否达到了预先的理想目标，即治理绩效如何，也是重要变量。乡村治理的绩效不仅是乡村治理的成果展现，更是推动治理体系变迁的“倒逼”力——治理效果会倒逼治理主体选择改革以形成新的治理体系。为此，理解中国乡村治理的演进过程需构建一个包含经济发展阶段、政府行为与治理绩效的新框架。

2021年党的十九届六中全会提出新民主主义革命时期、社会主义革命和建设时期、改革开放和社会主义现代化建设新时期、中国特色社会主义新时代四个时期的划分，据此，我们可以把新中国成立后我国经济发展主要分为以下三个阶段：经济赶超阶段（1949—1984年）、经济增长导向阶段（1985—2012年）、经济高质量发展阶段（2013年至今）。政府行为随国家经济发展阶段重心的变化显示出不同偏好，从“全能型政府”的控制偏好到“发展型政府”的增长偏好再到“服务型政府”的服务导向演进，与此相对应的乡村治理体系从“政社合一”模式到“乡政村治”模式再到逐步形成的“三治融合”模式。同时在治理绩效层面，经济维度、政治维度、社会维度展现了经济赶超阶段、经济增长导向阶段和高质量发展阶段下的不同景象。图1勾勒了乡村治理演进的逻辑机理。

1.政社合一：赶超阶段、全能型政府与政治经济社会治理绩效

新中国成立后，面对国内薄弱的经济基础和严峻的国际形势，同时为巩固新生政权，我国实施经济赶超战略，优先发展重工业，以期迅速恢复国民经济，巩固“站起来”的基础。①蒋永穆、王丽萍、祝林林：《新中国70年乡村治理：变迁、主线及方向》，《求是学刊》2019年第5期。“以发展没有自生能力的产业为目标的战略就是赶超战略。”②林毅夫、蔡昉、李周：《中国的奇迹：发展战略与经济改革》，第38页。然而，当时中国的经济资源条件是难以支撑重工业优先发展要求的，没有一个强有力的资源动员体制更是难以获取赶超战略所需的资源，为此，匹配超强资源动员能力需求的“全能主义”政府应运而生：“社会主义国家的政府通过垄断社会资源的分配，将权力触角伸向各个社会领域，形成了政治权力和行政权力控制社会的全能主义。”③邹谠：《二十世纪中国政治：从宏观历史与微观运行的角度看》，香港：牛津大学出版社1994年，第20页。根基于全能主义的政府类型是一种全能型政府。全能型政府的超强资源动员是实现赶超战略阶段的必然选择。新生的社会主义中国不可能像西方列强那样依靠侵略完成积累，只能依靠自身的积累。而当时工业的自身积累主要依靠农业生产剩余的途径，这也就决定了城乡关系必定是农业支持工业、农村支持城市。按照市场规律，让更多的资源投向工业，特别是重工业，是不现实的，难以实现的。“应当承认，采取高度集中统一和带有非经济强制手段的计划经济管理模式，一定时期内是有其必然性的，甚至可能是当时最好的选择。”④金太军：《政府职能梳理与重构》，广州：广东人民出版社2002年，第77页。因而，基于当时的发展阶段，为了实现赶超战略要求，行政控制方式成为了必然的选择。通过行政控制实现农业支持工业、农村支持城市，城乡分割逐步走向制度化。 1958年颁布的《中华人民共和国户口登记条例》是城乡分割关系的标志，城乡二元分割的户籍关系：农业户籍、非农户籍身份开始形成。

另一方面，新中国成立后国家对乡土社会的有效整合还未完成，仍需推进乡村的现代国家建构任务。实现对乡村的控制整合，让国家权力渗透到农村，这就要打破“皇权不下县”的传统乡村治理模式。乡村治理模式选择自然不是遵循国家建构的单一政治逻辑，而是遵循资源动员与国家建构的政治经济双重逻辑。既要资源动员的经济支持又要国家建构的政治整合，“政社合一”成为了当时乡村治理模式的特征；而人民公社的形成是乡村治理“政社合一”的显著标志。在公社体制下，政权组织的权力集中和渗透能力都达到了从未有过的程度，国家终于将离散的乡土社会高度整合到政权体系中来。①徐勇：《政权下乡：现代国家对乡土社会的整合》，《贵州社会科学》2007年第11期。也就是说，乡村“政社合一”的治理逐步实现现代国家建构对乡村社会整合的要求。同时，乡村“政社合一”治理也实现了资源汲取要求，有资料显示，1958—1978年乡村为赶超战略支持工业化提供资本积累达到3891.54亿元。②转引自耿国阶、王亚群：《城乡关系视角下乡村治理演变的逻辑：1949—2019》，《中国农村观察》2019年第6期。

乡村“政社合一”治理既满足了农业、农村资源支持工业、城市的资源汲取要求，也适应国家对乡村的权力渗透的建构需要，是实现赶超战略的关键一环。总体而言，依托“政社合一”的人民公社模式，国家有效地实现了对乡村社会的整体性控制，强有力地汲取农业剩余的同时有效地维系了农村的稳定。③转引自耿国阶、王亚群：《城乡关系视角下乡村治理演变的逻辑：1949—2019》，《中国农村观察》2019年第6期。由此，人民公社与国有企业共同构成实现赶超战略的微观经营机制。④林毅夫、蔡昉、李周：《中国的奇迹：发展战略与经济改革》，第55页。然而，“政社合一”的经济绩效却呈现了低效率特征：“在计划经济时期的管制型或者说是全能主义的政府行为模式下，经济社会文化等各个方面均被行政权力全面渗透，人们缺少相当程度的选择性和自主性，社会生活被行政权力严格掌控。”⑤李景鹏：《从管制型政府向服务型政府的转变》，《新视野》2004年第5期。缺乏选择与自主、生产激励弱，“平均主义盛行”是这一时期的显著特征，这也自然导致经济增长动力弱，值得指出的是，这一时期的中国经济增长率甚至出现了较大的下降。如表1所示，中国的经济增长率从1952—1957年的9.2%下降到1958—1976年的5.4%，人口增长率、就业增长率和劳动生产率等各项指标下降幅度也较为明显。遵循“全能主义”指向的人民公社的经济治理绩效也未能幸免。在人民公社内“平均主义盛行”也是普遍现象。平均主义的弱激励导致生产效率低是必然的，粮食指标是较好的证明。据统计，1958—1978年中国人年均粮食占有量273.82千克，而有学者计算表明，在中国，人均粮食供应每年达到306.72千克才能满足基本的温饱需求。⑥转引自耿国阶、王亚群：《城乡关系视角下乡村治理演变的逻辑：1949—2019》，《中国农村观察》2019年第6期。显然“政社合一”的乡村治理模式下，劳动积极性弱，劳动生产率低，农民基本温饱都难以解决。因此，这一时期乡村治理的经济绩效呈现的是农村普遍贫穷，人民生活水平较低。

表1 中国经济增长绩效的纵向历史比较（1952—1978年） ⑦ 胡鞍钢：《中国政治经济史论（1949—1976）》，北京：清华大学出版社2008年，第537页。

“政社合一”的乡村治理模式下，既掌握了生产资源，又掌握了资源分配权的乡村治理主体——人民公社在“为人民服务”的价值理念导向下为农村居民提供了集体保障，这体现了社会主义的优越性，实现了从传统的家庭保障转向集体保障的巨大飞跃。尽管保障水平较低，但保障水平是相对比较平均的，⑧刘志昌：《1949—1985年中国农村社会保障均等化探析》，《社会主义研究》2011年第6期。基于当时的生产水平，仍然让农村居民感受到了从未有过的“温暖”。新中国成立后，天花、鼠疫、霍乱等传染病得到有效的控制或直接被消灭，普通甚至贫困家庭的儿童也能走进学校接受教育，这一系列社会民生福利政策措施，让农民感受到了从来没有的“优越”与“幸福”，农民自然在初期对基层政府，对人民公社有较高的认同度，社会也较为稳定。

因此，乡村“政社合一”治理时期，政治国家建构及经济资源汲取绩效显著，社会稳定，合法性程度高；然而随着经济效率逐渐变低，农村普遍贫穷，合法性也逐步流失，改革乡村治理模式的呼声渐高，推动新的治理选择走上历史舞台。

2.乡政村治：增长导向、发展型政府与政治经济社会治理绩效

“贫穷不是社会主义”，摆脱贫困、解决温饱转向经济建设成为新阶段的普遍呼声。随着1978年党的十一届三中全会召开，经济建设成为国家的中心工作，农村改革也随之开启，乡村治理变革走上舞台。“经济工作是当前最大的政治，经济问题是压倒一切的政治问题。”①《邓小平文选》第2卷，北京：人民出版社1983年，第194页。“以经济建设为中心”，发展经济成为最大的政治，发展战略随之转向，转向以经济建设为中心的增长导向阶段。从赶超阶段转向增长导向新阶段，坚持的是一种发展主义，而非全能主义。发展主义是一种发展导向，主要是经济增长导向，在政府政绩考核就转化更为明显的“GDP增长导向”。经济学基本原理也证明，市场是增长与激发活力的关键路径。要增长要激发活力，自然就要遵循市场规律，政府遵循的不再是全面管的控制逻辑，而要遵循增长的逻辑，把注意力转向如何推动经济增长、摆脱贫困、走向富裕的道路上来。政府也从全能型转向了新的类型：发展型政府。简单地讲，所谓发展型政府，就是把以推动经济增长作为主要目标，也作为政治合法性主要来源的政府模式。②郁建兴、徐越倩：《从发展型政府到公共服务型政府——以浙江省为个案》，《马克思主义与现实》2004年第5期。“发展是硬道理”是发展型政府最好的注解。在增长的考核压力下，基层政府注意力聚焦到能够带来增长的事务上，例如，招商引资一直处于过去乡镇政府工作任务的最前列；乡镇政府抓经济增长的职能特征十分突出。笔者曾在江苏某乡镇调研，对其2010年工作考核内容的分析发现，考核权重最高的是经济发展占58%，社会管理和生态环境各占8%，民生工作、城乡建设管理、党的建设、精神文明各占6%，全国文明城市创建占2%，发展型政府职能特征较为明显。

在经济增长导向阶段，发展经济、推动经济增长成为乡镇政府的中心工作。如何发展？安徽小岗村“包干到户”的成功实践证明促进增长需要调动农民积极性、激发农民活力，也需要赋予农民自主选择权利，“村民自治”也因此被唤醒。另一方面，虽然已实行了改革开放，但国家依然处于工业化的初级阶段，资源汲取依然需要，而且国家现代建构任务也还未全面完成，乡镇自然还不是回归到传统的自治，而是一定领域范围内的自治：村民自治；乡镇依然是国家政权建设的基层部分。由此，乡村治理从“政社合一”转向“乡政村治”：“乡政”代表着国家依然在场，国家建构持续推进；“村治”则激发活力，推动农村经济增长，消除农村贫困。由此，适应新阶段的增长要求，乡村治理变革也随之到来。

在1981年党的十一届六中全会通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》中，我们的党承诺，要“在基层政权和基层社会生活中逐步实现人民的直接民主”，③中共中央文献研究室：《三中全会以来重要文献选编（下）》，北京：人民出版社1982年，第841页。“村治”的合法性由此逐步得到确认。 1983年10月12日，中共中央、国务院发出《关于实行政社分开、建立乡政府的通知》，人民公社体制被正式废除，“乡政”也随之确立。自此，“政社合一”乡村治理模式也随之转向新的“乡政村治”模式。“这里的‘乡政村治’，系指国家治理乡村社会政治事务的制度化的机制和活动。乡政以国家强制力为后盾，具有高度的行政性和一定的集权性；村治则以村规民约、村民舆论为后盾，具有高度的自治性和一定的民性。”④张厚安、徐勇：《中国农村政治稳定与发展》，武汉：武汉出版社1995年，第514页。过去治理模式所遵循的控制逻辑较大抑制了农民的生产积极性，活力难以激发；而新的“自治”治理模式“极大地激发出广大农民的生产劳动积极性”。⑤冯石岗、杨赛：《新中国成立以来我国乡村治理模式的变迁及发展趋势》，《行政论坛》2014年第2期。有数据显示：1978—1984年，农村出现超常规增长,其中农业年均增长7.3%，粮食年均增长4.9%，农民人均收入年均增长13.4%。①林毅夫、李周：《发育市场——九十年代农村改革的主线》，《农业经济问题》1992年第9期。“乡政村治”的乡村治理时期，农民生活水平也得到提升，1978—2012年，农村居民的恩格尔系数从67.7%下降到2012年的35.9%，温饱问题逐步得到基本解决。另一方面，我国依然处于工业化初级阶段，而“在工业化初始阶段，农业支持工业、为工业提供积累是带有普遍性的趋向”，城市依然是经济增长的引领者，1984年经济体制改革的中心重新转向城市。随着传统的计划经济低效率特性被认知及市场作为资本主义属性思维观念的破除，市场机制成为城市汲取资源的新机制。市场化改革下城市相比农村具有更大的吸引力，大量农村劳动力进城，但却无法享有与市民的同等待遇，为城市化降低成本，是以市场的逻辑仍然是“以乡促城”。②耿国阶、王亚群：《城乡关系视角下乡村治理演变的逻辑：1949—2019》，《中国农村观察》2019年第6期。据有关学者统计，1978—2012年期间，通过工农产品价格剪刀差、税收和储蓄等渠道，城市从农村抽取的资金高达26万亿元以上，远远超过改革开放前的规模；改革开放后政府投资中农业投资的比重总体也呈不断下降的趋势，从1978年的13.43%下降到1996年的8.82%。③张海鹏：《中国城乡关系演变70年：从分割到融合》，《中国农村经济》2019年第3期。因而，在增长导向阶段的市场逻辑及政府的城市偏向下，城市相比农村得到了更快速发展，城乡差距日益突出，呈现城乡分割固化趋势。有统计数据显示，我国城乡收入比从1978年的2.56上升到2007年的3.14，后续随着国家的政策倾斜，虽然城乡收入比有所缓慢下降，但2012年依然处于在2.88高位，且城乡居民人均可支配收入绝对差距从1978年的209元扩大到2012年的15738元。城乡差距扩大的同时，乡村的负担却上升。

处于国家政权末梢的乡镇政府，面临上级压力的层层传导，“压力型体制”特征尤为明显。以行政村为基本单元的村民自治具有双重属性：作为人民公社组织的历史制度遗产，它需要承担一定的国家行政事务，尤其是在农业税费改革之前，“收粮派款、刮宫引产”——收缴农业税、抓计划生育成为村治的首要任务。④王晓莉：《乡村治理机制变迁与完善》，陈锡文、韩俊主编：《乡村振兴制度性供给研究》，北京：中国发展出版社2020年，第264页。乡镇财政收入有限且有政绩考核压力，作为政权的末梢，难以向下级转嫁财政危机，只有转向农民，农民负担问题日益凸显。同时，随着家庭联产承包责任制的实行，农村公共产品的负担也开始落到了家庭头上，部分地区对名目繁多的税费的排斥和抗拒不断增强，⑤叶子荣、刘鸿渊：《农村公共产品供给制度：历史、现状与重构》，《学术研究》2005年第1期。导致部分地区干群关系紧张，群体性事件突增。农村群体性事件频发显示了这一时期乡村社会维度治理绩效的弱稳定特征。从1993年到2005年，12年间全国信访数量连续高涨，“信访洪峰”成了中国政治社会领域中的常态。⑥陈柏峰：《农民上访的分类治理研究》，《政治学研究》2012年第1期。不断扩大的城乡差距已让农村农民感受到“不幸福”，各种税费形式负担更让农民农村问题凸显，也直接对国家政权在基层的合法性地位构成挑战。⑦韩鹏云：《国家整合乡村的运行逻辑与路径重塑》，《南京农业大学学报（社会科学版）》2018年第4期。因此，“乡政村治”时期，虽然村治激发活力，解放了生产力，发展了生产力；但城市偏向下，城乡差距却持续扩大。更重要的是，在发展型政府的政绩考核压力下，基层“乡政”将更多的精力、更多的资源用于谋经济增长，对社会民生福利事业注意力下降，社会民生福利从传统的集体保障转向市场化，这也让农民支出压力剧增，农民的获得感、幸福感自然也随之下降。因而“乡政村治”时期的社会维度绩效呈现了社会弱稳定态势。

综上，“乡政村治”时期，政治经济社会治理绩效呈现农村经济增长但城乡差距扩大、社会稳定弱、合法性基础流失的特征，这也倒逼乡村治理改革，酝酿新的治理模式成为新时期的必然要求。

3.“三治融合”：高质量发展、服务型政府与政治经济社会治理绩效

进入新时代，改革开放以来以快速、数量型为特征的增长导向阶段转向以高质量发展为导向的新阶段。转向高质量发展阶段，要贯彻新发展理念、坚持创新发展。创新的核心在于激发人的创造力，而这有赖于人力资本投资积累。人力资本是现代经济增长的“引擎”，高质量发展必须强调发挥人的作用。实现高质量发展，有两个关键词：人力资本和公共服务。①刘尚希：《人力资本、公共服务与高质量发展》,《消费经济》2019年第5期。人力资本投资方式主要由正规教育、在职培训、医疗保健和迁移、流动等构成，②李建民：《人力资本通论》，上海：上海三联书店1999年，第77页。也就是说，人力资本积累依赖公共服务。人力资本积累单靠个人、家庭是不够的，还要靠政府提供公共服务即公共消费转化为社会人力资本。③刘尚希：《人力资本、公共服务与高质量发展》，《消费经济》2019年第5期。因而高质量发展离不开政府公共服务，政府公共服务职能价值凸显，推动政府转型，转向服务型政府。另一方面，公共服务是构筑政府合法性基础的新来源。“二战”之后，提供公共服务几乎成为“国家合法性的证明”。④汉斯·察赫：《福利社会的欧洲设计：察赫社会法文集》，刘冬梅、杨一帆译，北京：北京大学出版社2014年，第223页。尤其是，“社会保障等公共服务具有兜底抗风险的基本功能，国家能否提供充分的社会保障成为居民认同的重要来源之一”。⑤李友梅：《社会认同：一种结构性视野的分析——以美、德、日三国为例》，上海：上海世纪出版集团2007年，第16—17页。公共服务不仅具有经济价值，更具有政治社会价值。因而，发展型政府“强增长弱服务”的偏向不仅导致创新动力乏力、制约高质量发展，还带来对政府、国家认同的下降。进入新发展阶段，人民期待更好更高质量的教育、医疗等公共服务。过多强调经济增长而忽视公共服务提供的发展型政府，不仅难以适应高质量发展的创新动力需要，也难以满足人民更高质量的美好生活需求，为此，新阶段政府转型成为必然要求。发展型政府的行为聚焦增长导向特征，而新阶段要求政府行为更加聚焦公共服务，即适应服务型政府要求。在新发展阶段，乡镇政府类型自然也要逐步转向服务型政府。在这一阶段，乡镇政府政绩考核从经济增长导向也随之转向公共服务导向，乡镇政府行为也从增长逻辑转向公共服务逻辑。有学者对广东某镇2017年的行政年历统计发现：公共服务、社会管理与经济发展三大职能占发达镇日常工作的一半以上（56%），其中公共服务职能日益凸显，比重达到27.9%，超越经济发展的13.5%，⑥叶贵仁：《“复合治理型”政府：简政放权视野下的乡镇角色转型》，《学术研究》2020年第5期。乡镇服务型政府转向日益明显。因而，适应高质量发展阶段要求，乡镇基层政府行为扭转过去的强增长、弱公共服务偏向，逐步匹配服务型政府建设要求；这不仅是遵循培育新增长动力的经济逻辑要求，更是遵循提升乡镇基层认同的政治逻辑要求。为此，2017年2月中共中央办公厅、国务院办公厅就印发了《关于加强乡镇政府服务能力建设的意见》，进一步强化了乡镇基层政府的公共服务职责，凸显了乡镇政府转向服务型政府建设的需求。

新发展阶段，城乡关系也随之变化。2006年中国全面取消农业税，从农村汲取资源支持城市发展的时代结束。 2012年我国城镇化水平超过50%，为52.57%，2021年达到64.72%，已经到了工业反哺农业、城市支持农村的新阶段。 2019年5月《中共中央国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》的出台标志着城乡关系政策正式从分割走向融合，由此，城乡关系进入新阶段。转向高质量发展阶段，构筑新发展格局，农村也是扩大内需战略的重要支点。农村消费市场潜力大、农民消费转型升级需求大，而“乡政村治”治理下的基层政府“强增长弱服务”行为偏向，不仅持续拉大城乡差距，也同时加重农民的公共服务支出负担，让扩大消费需求的内需受阻，进而制约高质量发展进程。因此，新发展阶段必须推动城乡关系转向融合发展。

转向高质量发展阶段，推进乡村振兴实现治理有效，治理体系转向也是必然的。城乡融合发展政策的有效实施需要相应的乡村治理体系作为支撑。⑦耿国阶、王亚群：《城乡关系视角下乡村治理演变的逻辑：1949—2019》，《中国农村观察》2019年第6期。“乡政村治”逐步转向“自治、法治、德治”相结合的治理体系。一方面，村民自治降低治理成本、提升治理效能。以自治为核心的善治具有较低的成本、较大的强制性，而且善治状态较为稳定和持久。⑧邓大才：《走向善治之路：自治、法治与德治的选择与组合——以乡村治理体系为研究对象》，《社会科学研究》2018年第4期。国家要实现社会的长治久安也必须重建乡村社会的自治能力。⑨郭亮：《家国关系：理解近代以来中国基层治理变迁的一个视角》，《学术月刊》2021年第5期。面对乡村巨量的、繁杂的琐碎事务，如不发挥自治力量，国家治理成本将极其高昂。另一方面，自治能够促进农村公共服务有效供给。农村公共服务的有效供给必须是以清晰了解农民公共服务真实需求为前提，只有如此才能积极回应需求，而只有依靠村民自治才能激发真实偏好反应。同时，随着乡村经济的发展，公共服务需求呈现多样性，政府单一的“一刀切”式供给难以精准有效，需依赖乡村自治，激发各种力量参与供给。因而，乡村有效治理呼唤自发秩序的回归。①丁胜：《乡村振兴战略下的自发秩序与乡村治理》，《东岳论丛》2018年第6期。自治如何不被侵蚀，落入传统的“村治”窠臼，离不开法治的有效保障。当然，自治并非能有效治理乡村一切事务，自治也有其合理的边界。自治也要在法治允许的范围内，否则自治就容易走向“各自为政”，走向无序甚至走向传统的人治。要更有效发挥自治的作用，法治保障不可缺失。法治更是国家政权建设的必然要求：“国无常强，无常弱。奉法者强则国强，奉法者弱则国弱。”②王先慎著，钟哲点校：《韩非子集解》卷2，北京：中华书局1998年，第33页。法治是国家政权建设的一部分，如果不将国家现代公共规则引入村庄治理，就难以真正建立完整的国家政权基础。③韩鹏云：《国家与乡村关系的实践进路及反思》，《湖湘论坛》2021年第4期。现代国家建构必须要实现对乡土社会的整合，使得乡村遵循统一的、普遍的规则，而非仅仅遵循乡村的地方性规则。作为普遍的规则，法治是现代国家建构的必然要求。如果农民没有从传统的地方性伦理认同转向国家普遍规则的法治认同，整个国家的现代秩序也自然难以相应建立，还是传统的“皇权不下县”的状态，现代国家建构任务依然没有完成。因此，为了将农民从家族伦理的支配中解放出来，国家必须为农民的行动确立新的行为规范，其中现代法律正是一种与现代国家产生相伴随并具有普遍主义价值导向的规则体系。④郭亮：《家国关系：理解近代以来中国基层治理变迁的一个视角》，《学术月刊》2021年第5期。法治是治国理政的基本方式，推进国家治理现代化，乡村治理的法治化也是治理现代化的应有之义。然而，国家法治如何嵌入乡村社会并获得民众内心认同？德治如何有效匹配甚为关键。对规则的认同是依照规则实践的前提，而外在的规则由于缺乏特定的社会基础与文化基础很难为本土的民众所认同。⑤狄金华：《单向度的法治：河镇法律下乡三十年的回顾与反思》，《法律和社会科学》2012年第2期。也就是说，法治要获得乡村社会中民众的认同需要很好地嵌入乡村德治场域，否则作为外来规则的法治难以真正成为乡土社会的行动指引。德治不仅支撑法治，让法治“落地生根”，也更是有效应对新时期乡村治理权威重塑需要。随着城镇化进程加快、农民工进城、乡村社会的流动性日益增强、原子化趋势凸显，乡村传统道德规范约束呈逐步瓦解趋势。如何重构乡村社会，重塑乡村道德规范权威，建构现代乡村秩序成为当前及未来乡村治理的关键因素之一。基于优秀传统文化及地方性知识精华的德治，具有“软治理”作用，是建构现代乡村秩序的关键性力量之一。从国家层面来说，实施村民自治以及重新倡导德治可以看作是建构现代乡村秩序的一种制度性探索。⑥景跃进：《“桐乡经验”体现了中国地方创新的新特点》，《治理研究》2018年第6期。因此，自治离开法治，则会无力，没有法治的自治是没有保障的，最终会落入传统“村治”窠臼；法治离开德治，则会失去根基，没有法治的德治最终会走向人治，与治理现代化越来越远；自治离开德治，则会失去价值底线，没有德治的自治最终走向失序，失去价值认同。自治是基础，法治是保障，德治是支撑，唯有三者有机结合，才能有效适应乡村治理体系和治理能力现代化要求。

“三治融合”的乡村治理体系不仅是现代国家政权建设的深入推进，也是适应转向高质量发展阶段的公共服务增长动力要求。原因在于家庭联产承包责任制等村治的制度效应逐步释放，转向通过权利提升农村居民的素质促发展，即依靠公共服务提供有效积累人力资本促发展的新阶段，而这又依赖法治保障农民的权利、监督政府履行公共服务职能；同时，传统的经济、行政激励难以有效破解农村公共服务的集体行动难题，如“搭便车”问题，而依赖地方性知识与规范的现代德治作为有效的激励约束在实践中得到较好的证明。“三治融合”的乡村治理体系为农村公共服务有效供给提供了坚实的治理基础。因此，乡村治理转向自治、法治、德治相结合的新模式，是符合新阶段现代国家建构与高质量发展公共服务动力的选择。

在经济绩效上，“三治融合”时期乡村治理在解决城乡差距问题上成绩显著。如表2所示，2012—2021年，全国农村居民人均可支配收入从8389元增加到18931元，年均增长7.65%，高于同期全国城镇居民人均可支配收入6.1%的年均增长速度；全国农村居民恩格尔系数从35.9%下降到32.7%，累计下降3.2个百分点，同期全国城镇居民恩格尔系数累计下降2.8%；城乡收入比缩小，从2.88下降到2.50。社会绩效维度上，随着政府持续加大对农村各项社会事业投入，实施精准扶贫、推进乡村振兴战略，农村脱贫取得了举世瞩目的成就。按照现行脱贫标准，2020年我国实现了绝对贫困的全面脱贫，走向“后脱贫时代”。乡村正处于巩固脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接、迈向共同富裕的历史进程中，社会矛盾性冲突大大下降，稳定性明显上升。政治绩效维度上，农民收入增长，农村农业发展，基层社会稳定，政府认同得到强化，民众幸福感、满意度上升。

表2 2012—2021年城乡人均可支配收入差距

三、治理促发展：乡村治理的政治经济学

基于经济发展阶段—政府行为—治理绩效的分析表明，乡村治理模式演进遵循不同历史阶段要求，表3清晰勾勒了乡村治理演进的治理特征。正如习近平总书记曾指出：“一个国家选择什么样的治理体系，是由这个国家的历史传承、文化传统、经济社会发展水平决定的。”①张慧君：《构建支撑高质量发展的现代化国家治理模式：中国经验与挑战》，《经济学家》2019年第11期。一言以蔽之，当前“三治融合”的乡村治理体系是我国历史经验和经济发展共同演化的结果，也是纾解乡村治理困境的现实需要。也就是说，我们理解乡村治理，必须要从政治经济双重视角，而非单一的政治或社会视角。乡村治理的政治经济视角形成乡村治理的政治经济学，即形成“治理促发展”的政治经济学。

表3 乡村治理模式的治理特征

第一，治理促发展在于治理遵循政治经济双重逻辑，治理具有深厚的经济内涵要求。一直以来，政治学界普遍认同乡村治理作为国家治理的基石，遵循国家政权建设要求，进行现代国家建构，从“政社合一”“乡政村治”到“三治融合”，逐步实现了国家权力从形式上到实质上对乡村社会的全面整合。实践上乡村治理演进还是宏观经济发展阶段变化的展现。从经济赶超阶段、增长导向阶段再到高质量发展阶段，乡村治理演进遵循“政治是经济的集中表现”要求，为重工业优先发展、城市发展提供源源不断的资源积累；作为上层建筑的一部分适应了经济发展阶段要求。因而，乡村治理演进不仅遵循国家政权建设的政治逻辑，也遵循发展阶段的经济逻辑，遵循的是政治经济的双重逻辑。理解乡村治理要突破传统的“治理”思维，不是为了治理而治理，而是需要理解乡村治理的政治经济逻辑，探析治理背后的经济、政治要求。为此，根植于乡村政治经济发展新阶段要求，推动乡村治理体系与能力现代化，就要把推动国家政权建设与乡村高质量发展要求有机结合，形成以治理促发展的新思维。理解乡村治理演进变迁自然要从宏观发展阶段、中观的治理体系、微观的政府行为（治理主体）进行三维联动思考，紧紧抓住发展阶段、政府行为两大关键变量对乡村治理绩效的影响，在高质量发展中扎实有效地推动乡村治理现代化。

第二，治理促发展在于治理也是发展的要素、动力，治理与经济发展是互相促进的。治理有其政治经济逻辑，更重要的是治理也是促进发展的要素、动力。传统经济发展路径更多的是从技术、资本、劳动力等经济因素思考，而从治理要素探寻却较为缺乏。治理也是高质量发展的关键要素。经济发展理论和实践有力地证明，一种有效的国家治理模式能够推动经济的长期增长、人类福祉的不断提升和社会的持续进步。①张慧君：《构建支撑高质量发展的现代化国家治理模式：中国经验与挑战》，《经济学家》2019年第11期。推动乡村高质量发展，乡村治理模式选择是关键。“自治、法治、德治”相结合的乡村治理体系能够促进“治理有效”：自治降低国家治理成本，提升治理效能；法治推动国家政权下乡的公共规则嵌入，实现治理现代化要求；德治重构乡村内生秩序与权威，破解发展主义导向及城镇化的流动性对传统乡村内生规则的瓦解。“自治、法治、德治”相结合的治理体系能够推动乡村治理现代化。另一方面，转向高质量发展阶段，公共服务是新动力。推动乡村公共服务高质量提供能促进高质量发展。自治激发社会活力，激发村民、社会组织成为公共服务提供新主体；法治保障政府履行公共服务职能，保障乡镇政府要提供适应乡村高质量发展的公共服务；德治发挥乡村内生秩序规范作用，激励约束个人、社会组织参与公共服务提供，破解公共服务“搭便车”等集体行动难题。因而“自治、法治、德治”相结合的治理体系为高质量发展注入公共服务的动力。由此，“三治融合”的治理体系逐步形成了以治理促发展的乡村高质量发展新路径。

第三，治理促发展在于治理形成了一种促进发展的机制，即政府治理是关键。治理作为发展的要素，又是如何真正促进发展，其实践机制是什么？即谁来治理？治理促发展的机制就是政府行为选择。政府作为最主要、最关键的治理主体，其行为选择是影响发展的关键变量。讲到治理自然就是治理主体多元化，强调多元主体的参与，而相应的关键主体政府的自身治理却往往被忽视。因而转向高质量发展阶段，治理促发展，要抓好政府自身的治理。“自治、法治、德治”相结合的治理体系能否实现“治理有效”目标，就在于乡镇基层的服务型政府建设。公共服务是“乡政村治”的短板，让乡镇政府合法性受到挑战。随着公共服务逐步成为人民美好生活的重要甚至关键内容，更是高质量发展的新动力和基层政府合法性基础的新来源，推动乡镇基层政府增长导向向着服务导向转型是基础。“自治、法治、德治”相结合的治理体系关键之一就在于能否有效激发政府、市场、社会力量提供高质量公共服务，监督保障政府履行公共服务职责；特别是在当前乡村社会力量相对薄弱、市场发展不充分的背景下，公共服务提供职责主要还是有赖于基层政府的有效治理。因而，“自治、法治、德治”相结合的治理体系关键要抓好乡镇基层政府的服务型政府建设，真正回应高质量发展与村民美好生活需要。

第四，治理促进发展在于治理促进发展的目标，即治理效能评价是多维度的。高质量发展不仅仅是单一的经济维度的发展，治理促发展效能的评价自然也不是单一的经济维度评价，而是多维度的评价。治理促发展落脚于基层，就是基层治理促进发展的评价维度不仅仅是治理维度的社会稳定，也包括政治经济社会多维度的。因而当前的乡村治理，一方面是要促进乡村振兴，推动巩固脱贫攻坚成果同乡村振兴的有效衔接，实现农民农村共同富裕，为乡村治理提供坚实的经济支撑；另一方面是要推动产业扶贫到产业振兴，也要实现乡村长治久安，建设美丽中国。乡村产业治理、乡村平安治理、乡村生态治理、乡村文化治理等多维度的乡村治理需求逐步凸显，这也正是乡村治理体系评价的新方向。

总而言之，治理促发展的政治经济学就是要坚持治理与发展的互动思维，认识到治理是发展的要素、动力，遵循发展的逻辑，逐步形成治理促发展的新路径。转向高质量发展阶段，更要深入挖掘治理促发展的内在机制及途径，探索形成治理促发展的有效经验，为推动乡村治理现代化进而促进治理效能的提升提供中国式的治理范式。