系统论视野下城市治理的复杂性分析

王洌瑄，王崑声，黄华津

(1. 中国航天系统科学与工程研究院，北京 100048；2. 中国传媒大学，北京 100024)

1 引言

与传统的城市治理相比，现代化背景下的城市治理日趋复杂，治理客体复杂、治理主体复杂和治理状态复杂的特征日益明显，把握好这些特征是更好推进城市现代化治理的重要前提。研究和把握城市治理的复杂性，有助于丰富对经济社会领域系统的认知，对城市系统功能的多样性和复杂机理形成正确的认识，从而统筹把握城市治理的目标和路径，避免简单粗暴、“一刀切”地管理城市，提高城市治理的适应性和包容性。

2 城市治理客体的复杂性

城市本身是城市治理的对象和客体。城市作为一个自适应系统，其复杂性既体现在时空演变下的城市系统组成结构的复杂性上，也体现在城市演化发展逻辑的复杂性上。

2.1 城市系统的复杂性

“城市系统实质上是城市物质和精神存在的静态结构和动态演化特征的表现”[1]，结构复杂、演变复杂、集成总系统复杂是城市系统的鲜明特征。

城市系统结构复杂主要体现在城市子系统数量众多、相互影响、相互交织上。钱学森在提出开放的复杂巨系统理念时提出，社会系统的组成要素为作为个体的人，与马克思提出的三种社会形态相对应，社会系统进一步可分为社会经济系统、社会意识系统和社会政治系统，并指出“社会系统工程是使这三个子系统之间以及社会系统与其环境之间协调发展的组织管理技术”[2]。宏观上，按照系统要素的特征，城市系统可分为物质性要素组成的城市硬件系统和非物质要素组成的城市软件系统，通过人与人之间或者借助技术性媒介的作用，物质性要素和非物质性要素实现了信息交换和行为互动，城市成为一个整体[3]。根据系统要素的物理属性，城市系统包括建成系统、生态系统与社会系统，相应的组成要素为物质实体、生物体以及人类[4]。在中观层面，城市系统每一个子系统的功能还可以进一步分解为众多下一层次的系统，由此形成了各子系统的下一层级系统层叠嵌套的现象。在微观层面，当系统不可再分时，可以看到城市系统最基本的组成单位—城市要素，如城市设施、人口、资源、信息等等。要素的数量、性质以及要素作用关系组成了具有不同性质的系统。总的来说，城市巨系统的构件为“要素—子系统—更高一级子系统—巨系统”，同一级的构件具有相互影响的组织结构，不同级别的构件具有下级到上级的不同层次地位和上级层次构件变化后决定性影响下一层次构件以及低层次构件对高层次构件有反作用的特点。组成构件多样和构件关联复杂决定了城市整体静态结构和演变规律分析的复杂性。

城市系统演变复杂性体现为城市子系统的组成要素通过传输网络在系统内部之间和与外界环境相互协调、制约的作用关系中推动城市系统在演变中呈现涌现性、适应性的演变特点。从演化过程来看，城市既不是一直处于有序状态，也不是一直处于无序之中，而是在有序中突现随机性，在随机中蕴含着有序性，是一个对一系列时间和空间尺度上运作的各种社会、经济和生态过程进行响应、整合、互动的复杂适应系统。城市系统的边界是虚拟的、动态变化的、无势的和可渗透的[5]。根据唯物辩证法的观点，事物的根本特性是运动，城市文化、经济、社会发展都需要通过外界同自身系统进行互动，来进行取其精华、弃其糟粕的过程，这种互动往往是自发的、无意识和必然的。城市规模日益扩大引起了城市内部资源供给不足的问题，城市处于远离平衡的状态。涌现性表现为城市突发的各种问题。城市通过与外界信息流、物质流、能量流的输入与交换，以协调城市发展中的不稳定性问题。适应性体现为在交换过程中子系统的协同作用以及对外界环境影响的感知和学习，由此推动系统在动态演变中在功能上趋向更高一级的有序结构。涌现性带来的不稳定引起了城市的动态适应性变化，适应性造就了系统的复杂性，系统走向更高级别、更具复杂性的演变结果。

由众多子系统集成的系统更加复杂。子系统之间作用关系的复杂性使得集成系统具有非线性的特征。集成系统不是子系统的简单综合，往往出现“1+1>2”的现象。当子系统协同有序演化使得集成系统呈现有序结构时，总系统往往会出现优于子系统功能之和的结果，这是因为子系统之间的相互影响对子系统的要素和结构产生变化，从而形成集成系统功能优化升级现象。在城市发展中体现为经济增长、生态改进、政治清明、文化实力、社会和谐。协调发展产生的效果是一个城市进入不断增强高质量要素吸引力，促进城市影响力扩散的重要条件，这是单一系统快速发展以及各子系统分散割裂都无法快速达到的成效。

城市系统复杂性三维度的关系为，城市系统动态演变是城市系统静态结构不断升级的驱动力，城市系统静态结构是城市系统动态演变的结果，城市系统集成是静态结构复杂性的综合体现。因此基于时空观念进行城市系统的复杂性研究是进行城市系统改造升级的基础出发点，需要具备历史与现实结合、静态与动态结合、局部与整体结合的系统观念。

2.2 城市发展逻辑的复杂性

城市发展逻辑是人类对城市形成、演化和发展规律的理性认识，在实践中主要包涵城市设计、城市规划、城市建设、城市管理四个维度。城市发展逻辑是基于对城市复杂性认识基础上实现城市优化发展目标的重要桥梁，其复杂性包括对城市演化规律认识上的复杂性和城市逻辑实践的复杂性。

城市演进规律的复杂性的重要体现是城市化阶段城市扩张空间分布规律十分复杂。城市化是处在由农村到城市演变的过渡阶段，与复杂处于秩序到混沌的过渡阶段相类似，城市化的复杂性可以看作是位于混沌的边缘，即处于有序状态向无序状态过度的临界点，结合现实中的城市形态表现为在无序发展中涌现的有序结构。自组织理论认为城市化发展过程中由农村人口向城市人口转变而带来的城市空间扩张是一个复杂性问题，地理空间上表现为在有序和无序状态间运动的中心地分形。从城市不同等级的规模分布结构来看，Madden[6]对1790～1950以10年为划分间隔进行城市规模和城市位序的模拟发现，在跨越较长时间尺度情况下，美国城市的等级—规模分布呈现不随时间变化的稳定特点。帕·巴克[7]等进一步发现城市宏观规律的有效区间具有城市规模尺度限制，当城市规模过大和过小时，规律失效。这体现了城市处于自组织临界状态时，尽管具有趋向混沌的复杂性变化特点，但等级—规模分布规律具有稳定性，宏观规律有效的城市地理规模区域即为“无标度区”，这验证了以无标度作为重要特征的城市“分形”的存在。陈彦光[8]通过数学公式印证了中心地模型和城市等级—规模体系可以用相同的标度定律刻画，由于城市等级体系实际上是能量分布结构，因此等级系统中的能量分布不存在地理规模尺度标度特点，应用于城市地理中则表明城市发展的尺度不存在标准化的规模。

基于自组织演化临界角度对城市化中的空间复杂性进行研究，可以发现城市化过程中，同一等级的城市规模没有规模特征尺度，但是具有特定规模尺度范围下的稳定的宏观“等级—规模”规律。对城市演化过程中空间复杂性的分析表明在城市规划过程中应当立足于城市规模空间分布的合理性，而不用过分关注城市具体规模大小的选择，单个城市的规划也应当立足于城市所处整个国家城市中的等级定位进行城市空间规模的合理范围管控。

城市逻辑实践层面的复杂性主要涉及城市规划、建设、管理部门之间的协调问题。由于城市功能多样性，城市治理的政府部门具有分散和分割特点。城市规模和复杂性的增加导致城市治理实践中政府内部划分多个专门部门实现城市治理子目标，城市的多部门具有不同责任、能力和优先事项，每个部门致力于维护城市某个功能特征的稳定，将出现没有明确管理职责划分下的职责相互重叠或真空情形。立足于城市治理的整体性特点，城市各部门之间业务在服务于城市整体优化发展逻辑上是有机联系的。城市规划主要发挥城市发展方向和规模的战略性部署作用，城市建设的物质改造实践是实现城市规划要求的关键环节，城市管理对于整个流程的顺利进行发挥重要的组织和协调作用。城市逻辑实践需要超越城市行政机构划分的鲜明界限，通过机构之间的沟通合作来集中城市规划、建设、管理的大智慧，实现整体管理最优目标。

3 城市治理主体的复杂性

不仅作为特定时空存在的城市客体具有复杂性的特征，作为城市治理主体的“人”和相关机构也具有复杂性的特征。布莱恩[9]在分析20世纪各国城市化不同道路时指出，应当将“人类后果”作为城市规划的出发点和落脚点。20世纪四五十年代，各国工业化进程加快，带来了城市污染、社会贫富差距扩大等一系列城市问题，改变了居民的生活环境。组织行为学率先关注到城市主体权利诉求，由此推动了城市地理学、生态学、行为学、地理学、规划学从各自学科角度聚焦于城市治理主体权利诉求的研究。城市治理需要在深入把握城市多元主体利益诉求基础上，采取合适的方式进行利益协调，在协调基础上制定合理决策，从而增强决策的群体认同感、降低执行阻碍，最终达到整体利益最优化。

3.1 城市治理主体诉求的多元性

当今世界，许多国家尤其是发展中国家的城市仍然处于快速扩张期，城市化进程的加快与人口大规模流入相辅相成。城市经济机会以及居住福利不断改善，吸引更多的流动人口进入城市，大规模的流动性成为大城市在演化发展过程中的重要推动力，外来人口相应产生了与城市生活环境、本地人口、城市社会互动和协同发展的需求。各种社会组织的快速发展也为公众意愿的表达提供了有力的渠道，城市主体的地位越来越需要得到重视。人是城市中的重要能动性个体，作为城市系统网络中的节点，掌握不同的城市经济、文化、环境、政治资源同时又被资源营造的环境所塑造，从而处于不同的地位，产生了不同利益诉求，影响城市个体在城市发展中采取的实际行动。在城市发展中个体利益的实现则体现为城市主体权利诉求的多元化，这些主要包括经济、政治、文化、生态四个维度。

城市经济发展带来的生产力提升和生产关系的变化引起了城市主体的经济权利诉求变化。霍恩伯格认为，工业革命一方面通过城市经济发展扩展了城市个体的发展空间，另一方面产生的负面效应带来新的城市主体权利诉求。处于经济发展环境中不同性质的经济主体既有提升生产效率的诉求又有共享发展成果的诉求[10]。从中国城市经济的主体来看，国有企业和事业单位由于早期国家资本和政策扶持，在经济中有更多的发展机会，但是也产生了人员冗余与生产效率低下的问题，国有企业的转型涉及到了相关主体经济利益的变动问题。私营企业和外资企业往往更具有经营活力，但是发展空间受国家政策约束影响大，产生了获得平等市场主体地位的需求。政府作为市场经济的参与者和调控者，承担着运用财政支出调节宏观经济波动变化的责任，同时也是社会公共产品和服务的提供者，必须处理好效率和公平的关系。

在政治诉求方面，城市居民的政治参与和民主诉求呈现分层特点。我国城市管理施行的是“市—区—基层街道(乡镇)”的自上而下三级管理体制，群众意见往往通过自下而上的路径表达。不同群众的利益诉求可能有一致之处，也有矛盾冲突的地方，对城市政府的期待和要求也不相同。城市政府作为行政决策的制定者和执行者，作为城市服务提供者，具有政治业绩和提高居民满意度的利益诉求。但是，由于制度约束作用的不完善，基层群众和基层政府在政治权力上不对等，由此出现许多损害群众利益的行为，进一步激化和加剧了群众政治诉求。

文化渗透和交叉提高了城市主体文化偏好的多元性。城市自然环境不同带来了社会生产的物质基础不同，在物质条件制约下形成各具特色的城市生产关系，人民群众的物质生产实践是城市精神文化的重要来源，因此不同城市的文化具有异质性。由于城市文化的传承性，时间演变下文化的积累和沉淀形成了一个城市的主要文化形象。城市文化形象往往引导城市个体文化偏好的形成和演变。另一方面，现代信息技术的进步提升了知识和文化传播的便捷度，增强了文化渗透力。在社会思想包容性的大背景下，城市主体形成的不同文化偏好引起了文化需求的多元化诉求，带动了城市文化基础设施、文化事业、文化产业的发展。

生态诉求是在取得一定经济发展基础上，在生态建设落后于经济发展的情况下，人们重新认识与自然的关系，出于对美好生活感受的追求而产生的对城市生活环境改善的诉求。林奇指出，“只有市民感受到的城市，城市的存在才具有意义”[11]。城市生态是市民能够感受到的最直观的环境。市民生态诉求体现为更清洁的城市道路、增加城市绿化面积、改善空气质量等等，这些诉求在居民生活水平和条件达到小康以后更加凸显出来。

按照马斯洛的需求层次理论，与底层的生存需求对应，经济诉求是城市主体最基本的诉求；与中间层的安全需求相对应，政治诉求能够更好为经济诉求服务，体现了人类对经济环境改善的愿望和能动性；与中高层的社交和求知需求相对应，文化诉求是人类精神生活开始发展和丰富的需要；与最高层次审美和自我价值实现相对应，生态诉求体现了人类对高品质生活质量的追求，这与城市是提供良好的人居环境的定位一致，是城市存在的根本目的。

城市主体经济、政治、文化、生态需求体现了主体权利诉求的层次分布。根据系统论的时空观思想，主体诉求的复杂性还体现在跨时间演变特点上。波顿[12]以生活街道为例指出，在城市设计中，应当包容市民不同生命周期阶段追求生命质量的主体权利。可见随着时间演变，同一主体具有处于不同生命周期的主体权利诉求，诉求的变化来源于受外部环境随时间变化的影响，也有来源于生命体本身生命特征的变化。同时主体权利诉求进一步改变主体所处的环境，由此形成了城市主体诉求的时间空间动态变化的复杂性。

3.2 城市多主体协调的复杂性

城市主体之间的协调体现为主体之间交往和沟通关系。马克斯·韦伯提出目的理性是人类四大社会行为之一。尤尔根·哈贝马斯在此基础上提出交往行为是人类最核心的行为，是两个及以上主体在理解基础上致力于达成一致意见的活动。城市治理中许多公共事务的管理都离不开多主体之间的协调。例如，公共产品和服务的提供，往往涉及到多个城市主体的利益，不同利益主体的诉求又是不一致的。从政治学视角看，需要考虑决策中的政治权力大小。从公共经济学中的供给方和需求方角度看，公共事务管理过程可以将相关利益主体分为具有行政决策和执行权力的政府主体、承担公共服务和产品生产的市场主体以及公共事务管理效用评估方的公众主体。由于主体所承担角色的不同，城市治理主体参与治理的强弱程度也不同。如在早期广州城市改造活动中，改造模式经历了以下四个阶段[13]：1980年开始的政府全权规划和建设阶段，1990年开始的政府主导、市场参与阶段，2009年以来的市场主导、政府搭台阶段，2013年以来的房地产市场开发的阶段，可见政府和市场形成了类似于西方提出的“城市增长联盟”，这种模式由于缺少公众的充分参与，在利益分配上，公众也处于不利地位。因此，过于强调经济利益的增长联盟带来了公众参与城市公共事务的阻碍。此外，公众参与渠道不通畅也是协调困难性的重要原因。

随着形势发展变化而涌现出的许多新治理模式也面临协调的复杂性问题。如最近兴起的“精细化治理”模式，旨在提高社区公共事务全方位、多层次治理能力，“微治理”是其中一个重要方面，即在传统社区治理模式的基础上进一步将公共事务治理权力下放到更低一级、更小范围的自治性组织。微治理模式涉及地方政府、基层街道办、社区、社会团体、物业公司、居民等。根据博弈论的分析方法，各组织根据“成本—收益”范式的权衡做出行动，从而形成合作趋向或者分散状态。当多元主体对博弈行动的评估是“高收益—高成本”时，意味着公共事务的解决需要主体投入较高的成本但能获得更大的收益，在这种情况下，多元主体倾向采取合作行为。当多元主体预期博弈过程的成本高、收益低时，主体花费更多经济但是不能达到目标，这时会导致主体间的不合作，甚至激化主体间的矛盾。因此，从“收益—成本”博弈过程来看，主体对公共事务参与的成本和收益的评估是影响协同结果的重要因素。政府放权但未及时下放资源、社区作为中介者承担任务过于艰巨复杂而未及时获得相应资源、多元主体公益精神不足引发的责任空地以及赋权规则和制度的缺失是导致在基层“微治理”格局中博弈协调性减弱的运行传导机理[14]。

利益整合是城市治理体系功效发挥和治理有效性实现的关键。利益整合的过程与机制包含三个层面的内容，一是多元利益诉求的清晰表达与归属确认；二是多元利益主体之间利益冲突的调解，利益冲突可分为公共部门与私人部门之间、私人部门之间与公共部门之间的冲突；三是利益损害后的救助方案，包括硬性救济和软性救济之间的搭配使用[15]。要实现城市多主体的利益整合，需要处理纷繁复杂的利益关系，在反复博弈中确定不同利益妥协的平衡点，这也是极其复杂的过程。

4 城市治理状态的复杂性

城市治理从某种意义上讲是城市治理主体在特定的治理环境和条件下、按照一定的目标方向对治理客体进行改造的活动。从外部来看，城市治理的目标以及城市治理的外部环境都是城市治理的状态，分别代表着趋势性状态和现存性状态。受城市治理主体多元诉求以及城市治理客体结构复杂等多重因素影响，城市治理的状态往往呈现出异常复杂的特征，不仅城市治理目标结果存在优劣高下的巨大差异，而且外部环境和风险也面临诸多复杂变化，给城市发展带来了极大的不确定性。

4.1 城市目标功能的复杂性

城市治理的最终目标是要实现城市的发展和善治，这个过程实质上也是城市功能升级迭代的过程。城市功能变迁是城市兴衰的决定性因素，城市的政治功能、交通功能、经济功能、文化功能的变化深刻影响城市的能级和定位。系统论视角下的城市是一个整体，城市治理的最终结果是要实现城市功能结构的完善。自然辩证法作为研究自然界、人类社会、人类思维运行规律的原理和方法论的科学，认为系统的“功能”与“结构”是对立统一的关系，结构是系统内部要素形成的较稳定的连接方式，功能体现为系统与外部环境发生联系时发挥的作用，结构决定功能，功能反映并对结构产生影响。城市是一个开放的复杂巨系统，由异质性的子系统组成，系统的基本组成单位是要素，各要素按照一定秩序相互关联形成相对稳定的结构，结构中的要素具有各自地位和角色[16]。系统要素的关联结构决定了各子系统的功能，各子系统功能的关联结构进一步决定了巨系统功能。城市功能包含两个维度的涵义：城市承担的功能类型和功能作用的空间范围，两者的联系为，城市功能类型具有空间尺度特征，不同的功能类型与其服务空间共同构成城市的功能体系[17]。城市目标功能的复杂性体现在城市目标功能多样性、城市功能相互影响激荡、城市功能紊乱造成系统性“城市病”等方面。

首先，城市目标功能具有多样性。城市巨系统在结构上具有母系统和子系统的多层次性，作为子系统的统一组织的整体性、对外开放带来的动态性。与系统结构的特征相对应，城市功能具有整体性、动态性和层次性特征。在城市系统构成中，人类活动产生了不同的文化系统、社会关系系统、经济系统，同时自然因素发挥制约人类活动的规模和程度的作用。城市空间作为城市功能的载体，具有经济属性、社会属性、认知与感知属性和生态属性[18]。综合以上两者分类，城市所追求的目标功能通常可划分为经济功能、社会功能、生态功能、文化功能、政治功能。城市经济功能可分为主导经济功能和辅助经济功能。主导经济功能为本城市以外地区服务，体现城市对外部环境的重要作用，辅助经济功能为城市正常运行提供基本保障。随着城市化的快速推进，经济功能是城市空间扩张以及竞争实力增强的重要驱动力。城市社会功能是城市满足人类生存与发展需要的能力，具体变现为城市基础设施建设、就业、教育、医疗系统的完善、社会公平、改善贫困等方面。城市生态功能指城市生态环境系统的物质流、能量流和信息传递给其他系统，满足城市居民生活、生产的需要。生态功能实现既要实现提高资源利用效率，也要兼顾环境保护和可持续发展[19]。城市文化功能体现为城市文化在对内传承与对外传播过程中产生的影响能力。城市政治功能是城市在发展过程中对各功能发挥的统筹和控制作用，包括对本地的控制以及对下级管辖地区的控制。政治功能是我国城市形成最基本的功能。除了五个基本功能以外，伴随着城市经济竞争力增强的需要，还衍生出了很多其他重要的城市功能，如城市越来越为成为技术、产品、文化、管理等创新的重要策源地，聚合了众多要素资源的城市，其创新功能日益突显。

其次，各异质性功能相互影响、相互激荡。从城市发展所要实现的功能目标看，经济功能发挥基础性先导作用。在城市功能中，主导功能与一般功能不同，是一类城市区别于其他城市的功能，主导功能影响一般功能作用的发挥，甚至决定了城市性质。城市主导功能映射到物质层面体现为城市主导产业的选择，主导产业的变化引起城市功能的变化，主导产业的效益为生态、政治、文化、社会系统发展和功能发挥提供物质支撑，决定了城市整体竞争力强弱，产业系统要素与结构的战略性选择是城市功能优化的重要路径。文化功能对城市功能的动态调整具有引导作用。文化是引导城市各要素、子系统之间自发组织发展的规则，城市文化价值观的变化带来城市其它要素、要素间的联系方式发生变化。文化人类社会学家认为，文化具有某个特定区域内群体共同认可和共享的特点，显形文化以文字或观念形式被记录和传播，隐形文化是一种系统中各文化单元之间的抽象关系，这种关系受整体的普遍性特征支配，呈现出模糊性和不确定性，具有非线性和混沌的复杂性特点，因此使得城市结构不断进行与之相契合的动态调整，从而充分发挥现有结构体现的功能[20]。葛剑雄指出城市品性难以复制，品性的延续形成城市的传统与文脉。城市的“品”是城市的功能类型，相对稳定，城市的“性”受城市建筑设施、自然环境的影响，根本取决于城市居民和文化传统，居民既是城市品性的守护人也是其改变者[21]。从历史的角度看，城市文脉既是基本设施、名胜遗址的积累，也是城市记忆和人地关系的经验，与城市物质、城市社会相互作用、产生影响。城市生态系统是人类活动的空间载体与作用对象，为其它系统的运行提供基本的物质、能源并且以能源有限性对其它系统发展规模具有约束作用。良好城市生态系统具有城市要素间共生关联、有机互动的要求，需要相应的文化观念、经济发展方式、社会共识的共同配合。由于人类力量正越来越快地调动人员、货物和信息，对城市生态功能的实现带来了更大影响。

最后，城市功能紊乱带来系统性的“城市病”。从城市目标功能实现的结果看，如果目标功能协调共振，则会产生促进城市向上向善的结果。而如果功能紊乱或失衡，则会导致城市失序，衍生出系统性“城市病”，意味着目标功能实现落空。从国际上大城市发展实践来看，许多城市发展的第一阶段特征为中心城市快速增长，人口、产业、居住、交通等众多功能过度聚集，导致这些功能之间难以匹配，由此带来人口膨胀、交通拥挤、房价过快上涨等城市病问题；为了缓解中心城市资源供应压力，城市发展空间向郊区蔓延，进入了“郊区化”发展的第二阶段，同时产生了城市无序扩张的问题；伴随着城市多元次级中心的形成，出现了多个副中心的第三阶段“大都市区”城市空间结构，此时城市面临着多中心协调管理的“巴尔干”难题。可见，城市功能的聚集往往带来功能失调和城市失序，城市病的治理推动了城市空间的向外扩展，城市空间扩展又带来了新的城市病，新的功能紊乱需要再治理。城市目标功能演化的这种特征使得城市治理更加复杂。

4.2 城市外部环境和风险的复杂性

不仅城市所要追求的目标功能复杂多变，而且城市发展治理面临的外部环境也是十分复杂多变的。外部环境对城市系统产生深刻影响。从系统的演变规则来看，不同规则导致规律、混乱、复杂、死寂四种演变结果。演变中的城市既不是完全具有规律性，也不是完全混乱状态，而是具有混乱与规律交织发展的结果偏向不确定性的特征，最终偏向何种结果以及城市发展的最优规模受到城市演化中内部因素和外部环境的复杂影响[22，23]。城市所处外部环境包括位于更高一级的城市系统的子系统面对的其他城市的影响，同一层级的某个城市的决策结果可以跨越多个管辖区，远距离反馈到其它城市，这一反馈过程经常是非线性的，并且造成意外的后果，这种后果来源于缺乏对系统中不同时间和空间情境下外部其它节点城市采取的行动的系统性相互作用的认识。“一方面，快速变化的城市社会经济形态彼此分离，另一方面，城市之间的资本流动、城市模式与产业链全球化分布又使城市格外脆弱”[24]。这种脆弱性来源于集聚带来的城市拥挤现象，“城市空间具有集聚和拥挤的双重属性”[25]。城市化进程中部分资源向某一区域流入，带来人口集聚、资本集聚、技术集聚、知识集聚以及随之而来的经济增长，但资源流出区则在经济发展中处于弱势地位，由此带来城市内部地区发展不平衡。在城市资源集聚区内部，进行生产活动的劳动力快速增加使得生活需求也不断增加，由于空间物质资源的利用具有排他性，引起了拥挤问题，产生了新增城市基础设施的需要，这与以资本为导向的资源配置在面临市场失灵的负外部性导致基础公共设施供应不足产生矛盾，城市主体不得不对城市资源的获取进行竞争，由此带来了社会发展不稳定的问题。根据经济地理学的城市集聚力不断增强的循环累积因果效应，城市化进一步增加了人口、技术、知识、资本的流动性，由于其具有随时间演变的动态特征，带来了城市管理中的不确定性。城市规模增大也导致城市隐含风险与伤害的范围扩大。

城市治理不仅要解决城市人口增多、经济社会环境日益复杂的城市内部风险问题，同时也要预测和防范外部突发自然和社会灾害等方面的风险。在现代风险社会，“灾难及其对我们生活方式的固有风险正以指数级增长”[26]。现代社会，人类面临的地震、台风等传统灾害风险和高层建筑消防等新型灾害风险越来越多。城市脆弱性与危害性因素相交叠产生风险，并在人为失误、极端天气及雨雪灾害等风险事件作用下常常转化为“黑天鹅”危机事件。面对危机，城市市民认知往往不足，城市物资储备和动员能力也难以到位，应急处置常常差强人意。这就要求对城市风险的复杂性有足够认识和准备，提高城市韧性，以系统性的思维应对各种复杂风险。

5 结束语

总之，从系统论视角看，城市治理客体、主体和状态都具有复杂性的特征，三者相对独立又相互影响。城市治理客体作为治理的对象，其系统结构和演化规律异常复杂，其复杂性更多体现为内部的、被动式的。城市治理主体的复杂性主要体现为主体诉求的多元和利益协调的复杂上，其表征更多是内部的、主动式的。城市治理状态的复杂性主要表现为城市目标实现结果的不确定性和外部环境风险的多变性上，其表征更多是外部的、不可控的。城市治理客体和主体的复杂性是引发城市治理状态复杂性的重要因素，城市治理状态复杂是城市治理复杂客体和复杂主体交互作用的必然结果。在城市治理现代化的进程中，我们必须统筹把握城市治理客体、主体和状态的复杂性，提升认知水平，不断改善城市治理的规划和结果。