我国金融改革的若干逻辑关系研究——基于事权职权划分的视角

魏革军，张晓东，郝威亚

（1，2，3 中国人民银行西安分行， 陕西西安 710075）

我国金融改革从20 世纪70 年代末起至今已经40 多年了，我们可以从不同维度去理解和解释改革。其中一个重要的维度是事权职权的划分及相关业态发展。这可能涉及若干重要关系，把握好这些关系，有助于我们梳理我国金融改革的内在逻辑和演进路径，认识我国金融的过去、现在和未来，为做好新形势下的金融工作提供经验借鉴， 建设具有高度适应性、竞争力、普惠性的现代金融体系，增强金融服务实体经济能力。

一、政府与市场在金融发展中的关系

政府与市场的关系始终是金融改革的核心问题。国内外的理论和实践都表明，市场是资源配置最有效率的形式。 1978 年党的十一届三中全会决定，全党工作的着重点转移到社会主义现代化建设上来。如何实现这一目标，党领导人民在实践中摸索，最终确立了以市场化为取向的改革。 邓小平同志提出“计划多一点还是市场多一点，不是社会主义与资本主义的本质区别……市场经济不等于资本主义，社会主义也有市场”这一重要论断，随后党的十四大正式确立建立社会主义市场经济体制的目标。建设市场经济体制必然伴随着政府和市场关系和职责的调整， 总体而言，就是要让市场在资源配置中发挥越来越多的作用。围绕这一目标必须处理好政府与市场的关系，使政府和市场职责划分合理清晰，实现各自不越界、不缺位。

金融市场化涉及金融改革的方方面面，但其中最为核心的是推进金融机构的市场化和金融要素的市场化。一方面，把银行办成真正的银行，推进金融机构的市场化。 中国经济改革是一个渐进式改革，金融市场化亦不例外。1979 年10 月，邓小平在出席各省、市、自治区第一书记座谈会时指出：必须把银行办成真正的银行。 当时，我国“大一统”的金融体系中只有人民银行一家。 此后近30 年时间，通过创办专业银行、商业银行、股份制改造、上市的“四部曲”改革，我国探索建立了现代商业银行体系。随着银行由大一统体制向股份制商业银行改革的完成， 银行由政府部门的会计、出纳转变为“自主经营、自担风险、自负盈亏、自我约束”的市场主体，初步建立了我国金融市场的基本主体框架。与此同时，保险、证券等各类金融机构业态也纷纷出现和发展，现代金融机构体系不断壮大。 回顾这一历程可以发现， 我国金融改革首先进行健康化、规范化和专业化等深刻有力的调整，随后逐步迈向市场化、国际化、多元化的阶段，呈现出很强的逻辑性（周小川，2015）。另一方面，推动中央银行调控机制改革，引导金融要素市场化。 我国利率市场化改革从20 世纪90 年代中期起步，按照先放开货币市场利率和债券市场利率， 再逐步推进存、 贷款利率市场化，存、贷款利率市场化按照“先外币、后本币；先贷款、后存款；先长期、大额，后短期、小额”的顺序依次推进。2013 年，全面放开贷款利率管制；2015 年，不再设置存款利率浮动上限。 同时，人民币汇率形成机制改革也向着市场化方向不断推进：2005 年，人民银行开启人民币汇率形成机制改革；2015 年，人民银行宣布调整人民币对美元汇率中间价报价机制，使其更能反映市场供求状况。 除上述改革外，40 余年来其他诸多重要金融改革举措也都或直接或间接推动了金融市场化，进一步明晰了政府和市场的职责边界，如2018 年以来打破刚性兑付是金融市场化改革的又一重要进展。 刚性兑付不符合市场原则，导致投资者不必为自己的投资行为负责，违约事件无法自然发生，从而形成市场扭曲和效率低下。 刚性兑付导致无风险资产、风险资产和庞氏融资混杂，市场定价机制失效，造成不公平竞争现象（陈道富，2015）。 2018 年，人民银行联合相关部门发布《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》， 明确资产管理业务不得承诺保本保收益，打破了刚性兑付，通过发挥市场优胜劣汰的机制，使资源配置更加灵活有效。

金融改革任重道远，但改革的核心问题仍然是处理好市场和政府关系。市场化的关键就是要尊重市场规律，减少金融抑制，避免金融资源错配，从而促进经济增长。 党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称 《决定》）提出，“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。 林毅夫教授提出的新结构经济学主张“市场有效以政府有为为前提，政府有为以市场有效为依归”，认为有效市场能够提供准确的价格信号和良好的激励机制，将比较优势转变为竞争优势，而有为政府可以解决经济运行中的市场失灵问题（林毅夫等，2020）。换言之，市场和政府的作用不可偏废，使两者的作用结合起来是处理政府与市场关系的重要原则。 因此，我们应坚定不移统筹推进“有效市场”和“有为政府”建设。 首先，要着力建设“有效市场”，始终坚持用市场化理念推动金融改革发展。要始终相信市场的力量，用市场创造市场，用市场完善市场，以市场化的方式解决改革发展中的问题，通过建立健全基础制度和制定完善交易规则来培育和完善市场， 增强市场机制配置金融资源的能力。其次，更好发挥“有为政府”的积极作用，针对关键领域提高金融治理效能。“有为政府”的作用要体现在完善产权保护、确保契约执行、维护社会法治等方面，应致力解决金融市场规则不健全（如金融机构市场退出制度等不完善）、市场秩序不规范、市场竞争不充分等问题， 从而使市场更好发挥资源配置的决定性作用。第三，坚持问题导向，聚焦金融改革发展的关键领域将市场化改革引向深入。围绕国家“十四五”规划中建立现代财税金融体制要求，做好新时期金融改革发展顶层设计和系统性规划，努力构建自我约束、自我平衡、自我矫正的市场机制；继续着力推进金融要素市场化改革，健全市场化利率形成和传导机制，推进人民币汇率形成机制改革，确保金融市场行稳致远。

二、中央与地方的金融事权关系

中央和地方金融事权关系是政府间权责划分的重要内容， 也是现代国家治理必须面对的重要关系。央地职责划分本质是要形成激励相容机制，既能各得其所，又能形成合力。 中国是一个人口众多、地域辽阔、各地区经济发展极不平衡的大国，相比一般国家，央地关系更为复杂，如何调动各方积极性成为金融改革发展的重要因素。正如毛泽东同志在《论十大关系》中指出的：“有中央和地方两个积极性，比只有一个积极性好得多”。 一方面，金融是一个相对特殊的领域，具有很强的宏观属性，往往是中央的职责所在，这可以有效保护决策和市场的统一性，以及金融机构的自主经营权。另一方面，地方也承担一部分职责，有助于减少大一统体制刚性与治理有效性之间的矛盾，地方政府要有效利用金融政策、 金融资源和金融市场，也可以借助行政力量打击非法金融活动和强化金融风险的化解和处置。

坚持金融事权主要是中央事权是基本原则。从我国金融改革发展历程看，虽然在不同时期，一些事权有所调整，但这一基本原则没有实质性变化：金融宏观调控权是集中的， 金融监管权力大部分是集中的，金融基础设施和金融市场是统一的。地方虽有一定的监管权力，但限于对部分地方金融组织的监管，这主要是为了发挥地方所长或者这些金融组织具有很强的区域性、非涉众性。历史上，全国性金融机构的分支机构党的关系曾归地方管理，实行总行和地方人民政府双重领导，但因出现严重干预金融经营的问题而最终实行垂直管理。 1997 年第一次全国金融工作会后不久，中共中央下发了《关于完善金融系统党的领导体制， 加强和改进金融系统党的工作有关问题的通知》，决定成立中央金融工委和金融系统党委，金融机构党的组织实行垂直领导和干部实行垂直管理。金融事权主要是在中央，但并不意味着金融可以游离于地方之外。 相反，进入21 世纪以来，地方政府越来越多参与地方金融管理，陆续承担了一些地方金融组织监管和金融风险处置职责， 发挥了金融监管补充作用。一是2003 年农信社改革中赋予省级政府管理农信社职责；二是支持省级政府负责牵头开展区域金融改革试点，如近年来批准了五省七地开展普惠金融改革试点；三是明确地方审批和管理小额贷款公司、融资担保机构等“7+4”类机构（典当行、融资租赁公司、商业保理公司、地方资产管理公司、区域性股权市场、融资担保机构、小额贷款公司等7 类机构，以及区域性投资公司、开展信用互助的农民专业合作社、社会众筹机构、地方各类交易场所等4 类机构）；四是强化地方政府属地风险处置责任；五是指导各地在原金融办基础上建立地方金融监管局，整合地方金融监管职责。

健全中央和地方双层金融监管体制，应充分发挥央地两个积极性并发挥好中央银行分支机构的传导枢纽作用。 党的十八届三中全会《决定》指出，应当正确处理中央和地方的关系，加强中央政府宏观调控职责和能力，加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理等职责，这也为正确划分央地金融事权关系指明了方向。 一是坚持金融管理主要是中央事权。 中央应全面履行金融宏观调控职责，主要监管重要金融基础设施、涉众金融机构和金融市场等，承担金融发展总体规划职责等， 防止地方政府干预金融机构的自主经营，特别是资源配置。 二是支持地方适度参与非涉众金融组织和市场监管，保持良好的实体经济环境和金融生态环境，形成改革开放高地和资本洼地。 地方主要管理“7+4”类机构，负责拟订并组织实施区域金融产业发展规划，履行对部分地方金融机构的国有金融资本出资人职能，承担区域金融风险处置责任，牢牢守住不发生区域性金融风险的底线。三是发挥好中央银行分支机构的传导枢纽作用。以各地成立金融委办公室地方协调机制为契机， 加强地方金融监管协调，推动金融信息共享， 强化中央和地方在金融监管、风险处置、金融生态环境建设等方面的协作，确保央地金融治理监管协调机制规范化、常态化运作。

三、金融监管机构之间的关系

金融事权主要归中央，因此中央金融监管事权划分历来是金融改革的重点问题，具体体现为监管机构的分设和职能划分。金融监管映射金融市场，换言之，金融市场的变化需要金融监管也能与时俱进。就全球金融监管发展脉络看，早期金融业类型单一，金融资产规模也较小，监管机构相对较为单一；随着金融分业经营的逐步确立，监管体制上亦对应建立了分业监管模式，按照银行、证券、保险等业态区分而建立各自对应的监管部门。 20 世纪80 年代以来，全球金融自由化呼声渐起，金融业混业综合经营成为趋势，为适应这一变革，英国率先开启了统一监管模式，集中监管权力。 2008 年全球金融危机后，很多国家反思其金融监管中忽视金融消费者保护和系统性风险防范的教训，主要大国纷纷推动监管体制改革，尝试建立微观审慎监管、宏观审慎监管、金融消费者保护三位一体的监管新架构，当然其具体实现形式各有差异。 总体上看，各国金融监管改革调整的迭代升级主要有三个演进逻辑：一是吸取危机教训，“危机只有发展到最困难的阶段，才有可能倒逼出有效的解决方案”（刘鹤等，2013）；二是减少监管负担，优化发展环境，提升本国金融业的国际竞争力；三是一些国家政府换届带来的执政党理念变化等也是影响监管权力设置的重要因素。

我国中央金融监管事权划分也是40 多年金融改革的重要内容。 中国的监管改革采取了渐进的方式，而不是英、日等国“大爆炸”式的步调（江时学，2009；国彦兵等，1998）。 改革开放初期至 1992 年，人民银行集货币政策与金融监管职责于一身，负责对各类金融机构的统一监管，个别部委也间或参与其中。 随着金融分业快速发展及其相关领域加强专业监管需要，我国用了十余年时间逐步建立了分业经营、分业监管的金融体制：1992 年中国证监会成立，证券市场业务监管从人民银行分离出来；1998 年中国保监会成立，保险监管从人民银行分离；2003 年中国银监会成立，银行业监管从人民银行分离。 至此，人民银行专注于制定和执行货币政策，防范和化解金融风险，维护金融稳定。 2008 年次贷危机后，我国金融监管体制也围绕加强宏观审慎政策、行为监管、监管协调等方面，进行了若干重大改革： 一是2017 年成立国务院金融稳定发展委员会，办公室设在中国人民银行，旨在加强金融监管协调、补齐监管短板；二是2018 年银监会、保监会合并成立了银保监会，而在此之前各监管部门分别内设了消费者（投资者）保护局，既加强了微观审慎监管，也加强了以金融消费者保护为主要内容的行为监管；三是人民银行成立宏观审慎管理局，牵头建立宏观审慎政策框架和基本制度，以及系统重要性金融机构评估、识别和处置机制等。通过这一系列改革，目前在中央层面形成了“一委一行两会一局”的监管架构，这种监管体系是多层的、交叉的，并有明确的分工和职责，基本上是适应我国监管需要的。

展望未来，中央监管事权划分应当在监管机构的分与合中更加注重实质及其能力提升。 从国际比较看，代表性监管模式包括分业监管、统一监管、功能监管、双峰监管、伞型监管等（G30，2008）。 客观而言，并无放之四海而皆准的监管模式， 但从发展趋势看，以消费者保护为核心的行为监管、以防范系统性风险为己任的宏观审慎管理日益重要。这也为我国监管体制下一步改革完善提供了有益参考。 随着金融业综合化、科技化、全球化发展，现有的金融监管体制在实践中也面临一些挑战，在不少重大问题上存在一些分歧和模糊地带。 为此，一方面，应保持监管体制的开放性，利用五年一度的全国金融工作会议等契机，定期审视现有监管体制的不足和遗漏， 适时进行监管改革，以适应金融发展和防范风险需要。另一方面，应着重加强金融监管能力建设， 注重监管实质而非形式，不断增强监管的专业性、透明度、问责性，从根本上提高监管对现代金融体系发展的适应能力及对相关风险的管控能力。

四、财政与金融的关系

财政与金融的关系是我国金融改革绕不开的重要主题。财政和金融关系重要、敏感、复杂。数千年来，国家的经济管理一定意义上也是财政管理的历史。计划经济时期，我国也是“大财政、小银行”。 准确地说，对于国民经济运行而言，金融无非只是一个大“出纳”（李扬等，2018）。改革开放以来，金融逐步演变为相对独立的庞大体系， 财政和金融的关系一直错综复杂。这种复杂性主要体现在财务关系、各级国有金融资本关系和债务责任关系，以及宏观调控中中央银行和中央财政之间的政策配合问题。 从履职角度而言，财政管理部门和金融调控部门都是政府的“钱袋子”，承担着管理宏观经济的重大职责。 同时，财政政策与金融政策的实施方式、传导机制、作用力度和调控对象等差异巨大， 深刻认识财政与金融之间的联系和区别，使两者各自发挥应有作用并相互促进，对于维护经济金融稳定运行至关重要。

改革开放以来，我国财政与金融的职责划分经历了较大的变化， 主要厘清了财政拨款和银行贷款、财政政策和货币政策、国有金融资本管理与金融监管三对关系。首先，在财政拨款和银行贷款方面，改革开放前，在“大财政”背景下，银行是财政的出纳，经济增长的资金投入主要依赖财政。 1978 年以来，银行职能逐步加强，同时由于放权让利的改革导致财政能力有所缩减，客观上需要资金供给由财政为主向金融为主转变。 1979 年“拨改贷”试点在部分省市和行业开展，取得较好的效果。从1984 年开始，随着“拨改贷”在全国各行业全面推行，以国有银行为主的金融体系开始成为支持经济增长的重要力量 （张杰，2008）。 然而，在“拨改贷”政策初期，财政与金融的职权边界实质上并不清晰，政府是国有银行风险的最后承担者，同时也具有支配国有银行信贷供给的隐性权力。 因而，国有银行具有浓重的政策性色彩，在一定程度上承担着财政职能，这也是导致当时银行不良率居高不下的重要因素。 1993 年12 月，国务院出台《关于金融体制改革的决定》，提出建立三家政策性银行，分离政策性信贷与商业性信贷。政策性金融由财政承担一定风险并给予适当补贴，商业性金融实行自负盈亏，使财政与商业性金融的职权边界更加清晰。 其次，在财政政策和货币政策关系方面，1977 年11 月，《国务院关于整顿和加强银行工作的几项规定》明确，“人民银行总行作为国务院部委一级的单位，与财政部分设”，要求财政资金和信贷资金分口管理。1994 年、1995 年分别停止财政部向人民银行透支和借款，切断了向财政供应基础货币的渠道。 第三，在国有金融资本管理与金融监管关系方面，2003 年我国决定对国有商业银行启动股份制改革，但仍坚持国家绝对控股，财政部作为持股人对国有银行行使管理职权，财政部门的管理职权与金融监管部门的监管职权存在重叠或冲突部分，国有出资人常常以管理部门自居，通过考核、行政命令等方式直接干预金融机构的日常经营活动 （黄益平，2018）。2019 年 11 月，国务院印发《国有金融资本出资人职责暂行规定》，明确“财政部门应当合理界定职责边界……按照市场监管与出资人职责相分离的原则，理顺国有金融机构管理体制。 地方政府、各级财政部门不得干预金融监管部门依法实施监管。”由此，财政部门出资人职责与金融监管之间的职权划分得以厘清和完善。

财政与金融之间关联十分密切和复杂，理顺两者关系的关键是实现各自归位。 历史地看，金融领域很多问题的原因，往往是财政与金融之间职责划分不清导致金融财政化，而解决问题的方式也往往是通过制度建设划分两者之间的各自职责范围。例如，在20 世纪80 年代“拨改贷”政策初期，银行体系的财政性运转造成信贷过度扩张和通货膨胀；又如，近年来地方政府隐性债务累积的情况下，如果对于风险承担的职权和责任划分不清，财政风险将通过地方政府融资平台传导至金融体系，造成极大金融风险隐患（杨艳和刘慧婷，2013）；再如，财政部门控股国有金融机构，对其产生管理职责，如果财政管理职权与金融监管职权划分不清，将降低监管效率，不利于国有金融资本保值增值，也不利于防范化解金融风险。 由于财政与金融之间的密切关联，厘清两者关系并建立两者之间协调配合的长效机制尤为重要。 首先，要明确财政政策与货币政策的功能和职责。 在经济金融领域，财政政策应侧重于经济结构调整，发挥对定向调控的主体作用；货币政策主要侧重于短期总需求调节，以保持价格稳定和经济总量平衡，防止财政缺位、货币被迫补位， 避免将财政责任转移为金融风险或货币风险，导致财政风险金融化。 其次，要理清财政部门与金融部门参与金融事务的职责边界。财政部门因持有国有金融机构股份而对其负有职责，应按照《公司法》界定为出资人和股东职责， 防止股东权利和监管权力冲突。三是建立和完善财政管理部门与金融监管部门的定期沟通协调机制。 不论在政策调控方面，还是在体制机制改革方面，都应加强财政与金融的协调合作（刘尚希和孟艳，2015）， 如共享经济金融运行监测数据、隐性负债数据、评估预警信息、金融企业国有资产保值增值状况和财务质量信息等，共同防范化解财政金融风险。

五、金融监管职能与发展职能的关系

金融监管职能与金融发展职能的分合演变，也是贯穿金融改革始终的一个重要问题。监管职能的主要政策目标是防范金融风险，维护金融稳定；发展职能的主要政策目标是营造良好营商环境，促进行业发展繁荣。 如果说监管职能主要是抑制金融活动负外部性， 那么发展职能则更多是考虑金融活动的正外部性。 从主要国家金融业发展过程看，金融监管专业化是一个不断演进的历史进程，各国金融业发展起步阶段，监管机构数量单一，往往身兼数职，且发展职能重要性甚至大于监管职能。 但随着金融风险问题的凸显，金融监管也越来越趋向于独立履职，且针对不同性质风险而分别设置监管机构。 从理论逻辑看，监管俘获论揭示了金融监管职能易受到发展职能掣肘。之前，公共利益论最早用于解释政府监管合理性，其认为金融体系存在着自然垄断、外部效应和信息不对称等导致市场失灵的因素， 监管目的是维护公共利益，追求全社会福利最大化。然而美国著名经济学家斯蒂格勒等人提出的监管俘获论则揭示了另一种情形，即被监管者动用种种资源和手段“俘虏”监管者，监管的设计和实施都将围绕被监管者的利益展开。其中一个典型表现就是金融监管“竞次”（race to the bottom）现象，即监管机构为了取悦本部门利益集团、吸引潜在监管对象或扩展监管实力范围， 竞相降低监管标准。“监管竞次”易诱发监管套利问题，使得整体监管水平不断下降，损害消费者和投资者利益。 因而如何处理好监管职能和发展职能之间关系成为金融改革必然关注的焦点之一。

我国金融改革过程中，金融监管与发展职能的关系也在不断演变，总体上呈现出监管与发展职能分离的趋势，但在地方层面与之相反。 改革开放初期至证监会、银监会、保监会等监管机构相继成立前，人民银行作为最主要的监管机构，此时货币政策职能、监管职能和发展职能合为一体。 三大专业监管机构成立后，各自承担着本行业的监管和发展职能，为本行业成长壮大做出了历史贡献。 但在这一过程中，监管职能和发展职能也存在冲突， 受计划经济思维影响，有的监管机构习惯于将自己作为行业主管部门。 受“重发展、轻监管”倾向影响，不同监管部门对同类金融业务缺乏统一规制，出现监管竞争，竞相鼓励本行业扩大地盘，易导致“劣币驱逐良币”和金融资产过度扩张，损害监管有效性和金融稳定，如银、证、保都曾涉及的资产管理业务领域。 2017 年第五次全国金融工作会议以来， 分离发展与监管职能取得了明显进展，监管机构更专注于监管，即强调“监管姓监”，以提高监管的专业性有效性，努力实现金融业的市场价值和社会价值的统一，更好地服务实体经济，维护国家金融安全。 与此同时，人民银行由于其中立角色承担了更多的金融发展职能，包括：一是拟订金融业改革、开放和发展规划，承担综合研究并协调解决金融运行中的重大问题、促进金融业协调健康发展的责任；二是拟订金融业重大法律法规和其他有关法律法规草案，金融立法不再各自为政； 三是统筹金融业并购重组、对外开放的安全审查。 值得注意的是，地方政府往往更注重强调“促进金融业发展以推动经济”，而对金融风险重视不够，针对这一问题，第五次全国金融工作会议赋予了地方更多的监管职能。由于地方金融事权相对较小，因此其发展与监管职能往往由当地金融办（管理局）统筹承担，呈现出与中央层面分离发展与监管职能不同的格局。

展望未来，应回归监管初心，更加重视监管的风险防控功能。 监管职能与发展职能使命不同，由同一个机构承担易产生内在道德风险， 监管者为扩大自身权力辐射边界，可能纵容被监管对象违规，乃至主动降低监管标准， 从而降低本行业监管成本以促进行业发展。 因此，当金融业规模巨大且金融风险矛盾凸显时，分离监管和发展职能具有合理性，有助于监管机构避免目标冲突，守住监管底线，维护好金融稳定和安全。 然而，我们也要看到，监管和发展也有统一的一面。 防范金融风险、维护金融稳定，最根本的还是要依靠金融发展。 长期看，只有发展出金融供给功能强、风险管理水平高的金融体系，才能从根本上防范金融风险； 在金融发展不足的薄弱基础上维护金融稳定，只能是事倍功半。 从这个意义上看，金融监管与金融发展职能又具有紧密关联， 由此必须加强相应履职部门互通信息和协调配合，避免各自“关起门”来履职。

六、中央银行内部与外部的关系

中央银行的内外部关系本质上反映了中央银行的定位问题。 现代中央银行是一国金融体系的核心。它不仅发行货币，同时也为金融机构提供支付结算等基础性金融服务，并承担诸多金融监管职责。因此，金融改革发展必然离不开中央银行的参与， 可以说，一部人民银行改革史，一定程度上也是中国金融改革的缩影。中央银行是发行的银行、政府的银行、银行的银行， 这些广泛的业务使得中央银行承担了大量职责，与金融市场和政府财政存在千丝万缕的联系，中央银行如何既积极参与其中，又不越位缺位，成为金融改革发展的关键之举。

改革开放以来， 人民银行适应经济金融发展需要， 通过内外关系的调整探索建立现代中央银行体制。改革开放前，与高度集中的计划经济体制相适应，人民银行既是金融管理部门， 也是货币发行机构，同时还全面经营银行业务。 改革开放以来，我国金融业不断发展繁荣，金融体系的规模、种类不断增加，复杂性不断提升，客观上要求人民银行转变职能，专注央行主业。 1983 年国务院《关于中国人民银行专门行使中央银行职能的决定》明确要求，中国人民银行专门行使中央银行职能，由此拉开了人民银行职责调整的序幕。 在内部关系上，围绕中央银行体制的建立和完善以及分业经营和管理，人民银行不断改革机构和职能。这中间大的改革有：分离商业业务和政策职能、分设银证保机构行业监管职能、大区行体制改革、适应市场发展引入和加强新监管职能（如反洗钱、征信管理），等等。在外部关系上，主要表现为三个方面：一是与中央政府部门和地方政府的关系，如明确不得对政府财政透支，不得直接认购、包销国债和其他政府债券，不得向地方政府、各级政府部门提供贷款；二是与其他监管部门的关系， 如2013 年牵头银监会、 证监会、保监会、外汇局建立金融监管协调部际联席会议制度，加强监管协调机制建设；三是与金融机构和金融市场的关系，总的方向是不断简政放权，减少行政审批事项，减少对微观金融活动的干预。

人民银行内外部关系演变体现了央行宏观化、市场化和专业化的发展趋势， 也为今后改革中央银行调整其内外部关系指明了方向。一是宏观化。 中央银行业务具有鲜明的宏观属性， 为顺应建设现代中央银行体制的需要， 应健全货币政策和宏观审慎政策双支柱调控框架， 这是现代中央银行制度的核心内容， 也是中央银行调整内外部关系中必须坚守的原则。 特别是围绕宏观审慎这一新的宏观职责，应进一步提炼总结宏观审慎一般性政策指引， 完善系统性风险监测评估体系，加强系统重要性银行监管，建立系统重要性金融机构宏观审慎管理框架， 加强对金融控股公司和金融基础设施监管。二是市场化。 近年来，中央银行通过利率汇率市场化改革、深入落实放管服改革要求、 不断压减行政审批事项等进一步减少对市场的干预。 即使是在疫情等特殊情况下，中央银行履职依然体现了鲜明的市场化取向。 如人民银行根据疫情防控和经济恢复阶段性特征，分层次、有梯度地推出3000 亿元、5000 亿元和1 万亿元再贷款再贴现政策， 利率越来越市场化， 覆盖范围越来越广，取得了良好政策效果。 三是专业化。 改革开放以来， 中央银行逐渐分离了其商业信贷经营职能和对金融机构的主体监管职能，转而专注货币政策、金融稳定、基础性金融设施建设等领域，这种专业化分工较好地促进了我国金融市场体系发展， 也为今后中央银行调整内外部关系提供了指引。

七、债务关系与权益关系

债务关系和权益关系是金融市场的两大基础关系。 债务关系主要表现为银行贷款、债券融资，权益关系主要表现为股票融资。 从市场主体角度而言，债务关系相对权益关系较为基础和简单， 前者不涉及市场主体正常的自主经营，后者则不仅仅涉及融资，同时还涉及企业内部管理和公司治理， 与所有权等更为基础的关系存在直接联系。 从国际比较看，世界银行等国际机构一般使用“银行主导型金融体系”和“市场主导型金融体系”概念。 美国和英国等国的金融创新层出不穷，因而股票市场、债券市场和衍生品市场较为发达（彭俞超，2015），属于市场主导型金融体系。 而德国、日本则属于银行主导型金融体系。 当然， 这组概念与债务和权益关系融资的概念略有差异。 研究显示，一国或地区的金融结构、法制传统、产业结构、 发展程度等因素很大程度上影响了其融资模式， 如普通法系和科技产业发达的经济体更倾向于市场主导型的融资结构。 从发展趋势看，更多地通过资本市场进行金融资源配置是金融体系发展的趋势。

改革开放以来， 我国金融体系以间接融资为主，权益关系发展相对滞后。我国金融改革是从注重重塑债务关系到注重债务关系和权益关系并重经历了相当一段时期，这同体制改革和市场改革深化有密切关系。 所有制改革中引入股份制改革，金融市场发展中引入资本市场和交易所都经历过思想争鸣和试点，并非一下子全面铺开。 这既与当时的思想观念相关，也与我们缺乏对金融市场深度和广度认识有关。相较于实行改革开放后我们很早就启动了商业银行改革，基于权益关系的资本市场发展及其融资规模增长相对缓慢。 权益关系涉及所有权等争议性领域，与推动债务融资改革比较而言，推动权益融资面临更多的思想争鸣，相关改革和试点曾一度限于停滞。 1990 年，上海证券交易所和深圳证券交易所相继成立，迈出了权益关系融资的关键一步，但发展过程中面临着一些争议并出现了一些风险。 1992 年，邓小平南方谈话打消了全社会思想顾虑，权益融资改革逐步走向深入。 此后， 我国资本市场经历了启动合格境外机构投资者（QFII）制度、设立中小板和创业板、股权分置改革、设立科创板并试点注册制、 全面深化新三板改革等，基本建立了多层次资本市场体系。然而，时至今日，以银行贷款为主的债务关系型融资依然占据绝对比例，权益关系融资占比仍有较大提升空间， 如2021 上半年非金融企业境内股票融资仅占当期社会融资规模增量的2.8%。

从经济高质量发展需要来看，推动更多金融资源通过资本市场进行配置， 是提高储蓄向投资转化效率、稳住宏观杠杆率的重要途径，也是我国坚持创新驱动发展、建设科技强国的必然要求。从总量上看，资本市场不发达导致我国经济增长呈现典型的债务驱动特征（李扬，2021），宏观杠杆率不断增加又为金融风险埋下隐患。 因此，发展直接融资才能够减少对银行债权融资的过度依赖，从而实现在稳住杠杆率的同时，保持金融对实体经济支持力度不减的目标（易纲，2020）。 从结构上看，金融结构与经济效率显著相关，股票市场较银行业更有利于提升经济效率 （刘贯春等，2017），特别是对于新兴市场国家而言，资本市场融资渠道对全要素生产率（TFP）具有明显的正面推动作用（张宗新和李东宪，2019）。并且，发展直接融资与宏观政策调控效果密切相关，例如，江会芬（2020）认为，直接融资占比提高有助于提高货币政策的利率传导效率，应当提高债券等直接融资在社会融资规模中的比重。 国内外理论和实践表明，基于权益关系的融资体系具有利益共享、风险共担、定价透明、资源配置效率高的鲜明特性，更适宜于推动科技产业和创新型企业成长壮大，从而有效地促进经济转型。当前，我国正处在推动高质量发展、建设现代经济体系的关键时期， 特别是高科技产业和中小创新型企业的发展，对融资结构的调整和资本市场的发展提出了非常迫切的现实要求，提高基于权益关系的股权融资比重的任务也愈加紧迫。 为此，我们应进一步推进直接融资市场改革，完善证券市场法规体系，全面推进股票发行制度改革，加强交易行为监管，提高市场主体信息披露质量，稳定政策预期，建立常态化退市机制，切实保护投资者合法权益和获得感，为大力发展直接融资创造良好环境。

八、国有金融与民营金融的关系

国有金融与民营金融的关系主要涉及民营资本在金融市场中的角色定位，也是处理金融发展中市场和政府关系的延续。国有资本和民营资本都是金融发展不可或缺的参与者， 深刻认识两者之间的关系，才能推动完善我国金融机构体系，推动金融市场化改革深入发展。一方面，金融本质上是竞争性行业，社会资本参与是金融发展的本质要求。如果民营资本没有获得充分参与市场竞争的权利，市场竞争不充分，则难以有效降低实体经济企业融资成本。 并且，通过促进民营金融发展，使民营资本更多参与市场竞争，还有利于完善资本结构、 优化金融生态和提升金融活力。另一方面， 国有金融是服务实体经济的关键力量，也是金融市场的稳定器和金融风险的减压阀。 历史上，国有金融还是保障“拨改贷”等金融改革顺利实施的重要支柱，也在推进我国银行业市场化、国际化和全球化进程中发挥着主导作用和压舱石作用 （王国刚，2019）。此外，国有金融在服务小微、民营、“三农”等薄弱领域亦发挥着独特作用。 总之，国有金融与民营金融都是金融市场不可或缺的参与者，共同构筑了多元产权共存的、竞争性的金融市场环境。

改革开放40 年来，我国金融业向民间资本开放是一个渐进的过程， 与市场化改革的进程以及民营经济的发展壮大具有相关性。 然而，由于金融业具有较强的外部性，准入门槛高，使得这些发展进程又不完全同步。 以银行业为例，改革开放初期，我国允许民资办信用社，开启了民营资本进入银行业的篇章；1995 年5 月，国务院同意设立一家民营商业银行，次年中国民生银行作为第一家民营银行开业。 随着经济体制改革不断深化，民营经济不断发展壮大，以及民企融资需求不断提升， 常态开放民营银行的呼声渐高。 2014 年，我国开启民营银行试点，为五家民营银行颁发牌照。2016 年，首批试点民营银行即开始盈利，且不良贷款率总体较低，展示出了服务特定领域的优势，超出了市场预期。 截至2020 年底，我国共发放了19 家民营银行牌照。 同时，存款保险制度的建立（2015 年）也为民营银行发展提供了良好的政策环境。

下一步，围绕金融供给侧结构性改革，应加快形成国有金融与民营金融错位竞争的互补发展格局。当前，我国中小企业、科创企业等资金需求还难以较充分满足，其原因不在于金融供给总量不足，而是金融供给的结构性矛盾，民营金融与民营经济发展不相匹配。 民营银行与民营企业有天然联系纽带，相对于大型国有银行，其为民营企业提供金融服务具有机制优势。 在未来金融改革中，监管部门应按照竞争中性原则，坚持“两个毫不动摇”原则，在经营区域、业务范围等方面赋予民营资本更多公平参与市场竞争的权利，丰富金融资源供给主体，促进金融机构生态向多元化发展，形成大型国有金融与民营金融机构互补竞争的发展格局。与此同时，也应看到，民营银行常出现关联企业贷款、内部人控制、资本金短缺等风险问题。民营银行的客户群体多是中小企业，也加大了外部风险因素。 然而，不能因民营资本参与金融发展的过程中出现的一些曲折和问题， 就排斥民营资本参与金融市场，关键是要总结经验，建立合理规制，通过完善法制环境、健全征信体系、完善准入退出制度、提升公司治理水平等手段，多措并举管控民营金融风险，促进民营金融健康发展。

九、金融对内改革和对外开放的关系

改革开放是决定当代中国命运的关键一招，也是我国金融业40 余年大发展的重要动力源泉。 改革带来了红利，而开放也由于鲇鱼效应同样带来了红利。开放能使一个国家在全球范围内实现资源配置和风险分散，也能够促进相关制度和法治的建设，实现国家现代化（中国人民大学课题组和吴晓求，2020）。 金融是竞争性服务业， 一个竞争性的市场一定是开放的市场。 首先，扩大金融开放，放松跨境交易的相关法规，能够增加企业的资金可得性，从而促进创新活动和新业务的建立（Amin et al.，2021）。 其次，扩大金融对外开放有利于引入国外先进的管理经验和做法，推动国内竞争和改革（易纲，2020），倒逼国内金融机构改善公司治理和服务质量， 培育金融市场参与者竞争能力，提升金融供给质量，从而提高金融服务实体经济的整体水平。 再次，金融对外开放对金融监管提出了更高的要求， 促使国内监管部门不断完善金融监管能力和提升金融监管水平， 同时创造更为良好的营商环境。 此外，金融开放还将促进金融多边合作，增强我国参与国际金融治理的能力，扩大我国在全球金融合作中的影响力， 有利于推动国际金融治理体系不断完善。

我国金融业开放伴随着整体开放进程主要经历了三个阶段。一是实行改革开放后至加入WTO 前。考虑国内金融业的竞争力较弱等因素，我国金融业开放采取了循序渐进、逐步开放的政策：先允许外资设立代表处，再允许设立营业机构；先开放外币业务，再开放本币业务； 先对外资银行开放外商投资企业客户，再开放国内客户。 二是加入WTO 后至2018 年。 2001年12 月11 日，中国加入WTO，并承诺在5 年过渡期内逐步取消对外资金融机构的限制，2006 年12 月最终实现金融业的全面对外开放。 与加入WTO 之前相比， 外资金融机构从过去的业务合作转变为以参股、入股的名义进行股权合作， 以此进入我国金融市场。从国内角度看，实现了从引入资金到引入管理方式的更为深刻的对外开放。 与此同时，中资金融机构也更加积极地参与国际金融市场，人民币国际化也在次贷危机后应运而生并深入推进 （周小川，2012）。 三是2018 年以来深化金融开放阶段。2018 年4 月，习近平总书记在博鳌亚洲论坛上宣布，中国将大幅放宽包括金融业在内的市场准入。 随后，中国人民银行行长易纲宣布了扩大金融业对外开放的具体措施和时间表。2018 年6 月， 银保监会宣布取消中资银行和金融资产管理公司外资持股比例限制。 2020 年，金融委办公室公布了11 条金融改革措施， 涉及债券市场进一步开放、扩大外资评级机构在华展业等，彰显了我国进一步深化金融开放的决心。

“双循环”背景下，我们要坚持改革与开放双轮驱动，增强金融服务高水平开放型经济能力。 金融业开放是一项系统工程，40 多年来， 我们取得了辉煌成就，但与十九大确立的全面开放目标要求还存在一些差距。 有研究指出，与制造业开放和贸易部门开放相比， 中国金融开放的步伐相对缓慢 （Hyun et al.，2021）。一方面，外资金融机构在我国市场份额仍然较低， 金融对外开放的空间和潜力还很大， 如2020 年底， 外资持有的股票和债券仅占A 股流通市值的5.3%、全市场债券托管总量的3%，外资银行总资产占银行业总资产的1.2%，甚至低于中国加入WTO 之初的1.5%（2003 年末）。另一方面，人民币国际化程度与我国进出口贸易的地位和规模不相匹配。在国际环境错综复杂、反全球化思潮抬头的外部环境下，我国多次向世界强调“中国开放的大门不会关闭，只会越开越大”， 深化金融开放兑现了我国对世界作出的庄严承诺，凸显了我国引领开放合作的历史潮流。当前，要按照党中央、国务院的决策部署，坚定走深化金融改革开放之路，用好两个市场、两种资源。 首先，坚持改革与开放双轮驱动， 以深化开放支持和倒逼金融改革。 有研究认为，我国仍存在一些政府部门对金融业的干预和金融抑制问题，2015 年我国金融抑制程度在有数据的130 个经济体中排第14 位 （《径山报告》课题组，2019）。 为此，可借鉴对外资的准入前国民待遇和负面清单制度，放宽民间资本参与金融业，给予民资金融机构公平参与市场的权利，培育国内金融机构的竞争能力，以此实现以开放促竞争的目的。其次，统筹推进金融“引进来”和“走出去”。在放开外资进入国内市场的同时， 也要鼓励内资金融机构走出去发展，特别是配合“一带一路”等倡议实施，为走出去的中资企业和国内企业利用国际市场融资提供服务，引导金融机构在竞争环境中加速成长、在开放市场中走向成熟。同时，积极寻找突破点，持续稳妥推进人民币国际化，避免金融领域“卡脖子”问题。最后，要始终保持开放程度与监管能力相匹配。金融对外开放将使得监管对象更为复杂，金融市场受外部经济金融形势的扰动更为明显，给金融监管带来挑战。 应在推进金融对外开放的同时，借鉴成熟市场做法，不断完善监管制度和机制， 使金融开放始终与监管能力相匹配，牢牢把握金融开放的主动权和主导权，在确保不发生系统性风险的前提下进一步扩大对外开放，为构建新发展格局提供更高水平的金融服务支持。

十、小结与展望

本文从金融事权职权划分的角度，回顾了我国金融改革中若干逻辑关系的演变历程，40 多年来的金融改革就是诸多逻辑关系不断调整变化以适应市场经济发展的过程。 当然，由于金融本身的重要性和复杂性， 我国金融改革不仅仅涉及上文所述的逻辑关系，还有其他一些关系也有待厘清和归类。 过去折射未来，改革仍在路上。 尽管我国金融改革已经取得了突破性进展， 但我们也深知改革既不可能一蹴而就，也不可能一劳永逸地解决所有问题。随着我国经济结构和发展模式的不断变迁，高质量发展需要更具针对性的金融要素保障，同时金融业自身也需要从“增量”转为“提质”。 围绕我国“十四五”规划和2035 年远景目标纲要提出的“建设具有高度适应性、竞争力、普惠性的现代金融体系”这一目标，金融改革的这些逻辑关系也会动态发生变化。 可以预料，未来的金融改革中， 一些逻辑关系或者其中某一方面将变得尤为关键，而另一些逻辑关系或者其中的某一方面则可能不再重要，认识和把握这些对立统一关系，既是理解我国金融改革逻辑的一把钥匙，更是因地制宜、顺时而变推动我国金融高质量发展的重要途径。