基于国家试点学院改革情况分析的高校二级学院治理路径研究*

唐娟 （徐州医科大学）

2010 年7 月,《国家中长期教育改革和发展规划纲要》明确指出要深化教育体制改革，开展现代大学制度改革试点。[1]2014 年，党的十八届三中全会吹响了推进国家治理体系和治理能力现代化的号角，2019年十九届四中全会对推进国家治理体系和治理能力现代化，做出重大战略部署，将我国高等教育综合改革推进到新的纵深阶段。二级学院治理的反思与重构是推进现代大学制度建设的重要突破口，[2]建立和完善我国高校二级学院治理结构，有效提升二级学院治理水平，是逐步推进高等教育治理体系和治理能力现代化，加快建设中国特色现代大学制度的现实需要和关键环节。

一、国家试点学院改革经验分析

2011 年，教育部选取清华大学理学院等17 个试点单位开展二级学院教育改革，并出台了《关于推进试点学院改革的指导意见》，指明改革方向。试点学院以24 项支持性指导政策为依托，在教育部的指导下开展实践探索，试点改革初期取得了显著的成效。

在改革学生招录与选拔方式方面，各试点学院积极探索优秀人才选拔招生办法。例如，北京航空航天大学能源与动力工程学院探索全过程跟踪的多元选拔机制；同济大学土木工程学院通过鼓励直博、招收国际学生等方式，快速提高生源质量和国际化程度；北京交通大学经济管理学院探索建立“分类考核、综合评价、多元录取”的自主招录选拔模式；上海大学钱伟长学院试行专业分流、动态进出机制等。[3]

在创新人才培养模式方面，各试点学院结合专业和学科优势，全面激发学生学习积极性和主动性。例如，黑龙江大学中俄学院借助俄罗斯优质教育资源，构建“专业+俄语”课程体系；南开大学泰达学院建成一批具有国际前沿水平的研究中心和工程技术孵化中心；华中科技大学电子科学与工程学院卓有成效开展“培养具有国际竞争力的应用科学家和卓越工程师项目”等。

在建设高素质专业化的教师队伍方面，各试点学院积极推进教师遴选、考核与评价制度改革，创新教师管理模式和优化教育投入机制，引导教师把主要精力用于教书育人。例如，苏州大学纳米科技学院建立人才第三方评价、“按水平定薪”制度，全球公开招聘高水平人才；四川大学生命科学学院实施引进人才聘期制、PI 制、年薪制；北京交通大学经济管理学院实施可并轨AB 轨年薪制；浙江大学基础医学院推行师资分类管理、综合考核。[4]

在完善学院内部治理结构方面，各学院积极争取教学、科研、管理等方面的自主权，建立科学民主决策体制机制。例如，北京师范大学教育学部试行理事会领导下的院长负责制，大力推进教授治学，建立社会支持和监督的长效机制；北京交通大学经济管理学院探索开展将学科发展与学院发展有效结合的学科建设新模式，有效增强学院办学活力，激发教师参与学院民主管理的热情。[5]

二、基于国家试点学院改革困境的反思

受改革试点策略选择中的消极因素影响，加之教育部工作重心转移和人事变动带来的政策执行阻滞，自2014 年后，国家对试点学院的指导检查、交流推广等工作基本停止，试点学院改革被悄无声息搁置了。[6]有专家认为，试点改革学院发展运行的机制体制共性问题没有得到破解，试点经验未转化落实成具有普遍可推广意义的改革制度，国家试点学院改革没有达到预期以点带面撬动高校管理体制机制创新的初衷。[7]但不可否认，国家试点学院改革较好激发了二级学院的办学活力，也为其所属高校的整体改革发展注入了新动力，是对我国高等教育管理与运行机制改革的大胆探索，是提高二级学院办学效能，推广学院改革经验的必经阶段。分析试点学院改革情况，反思我国高校二级学院治理存在的问题主要有：

（一）外部治理权力有限，学院主体地位不足

二级学院治理外部受到政府和高校的双重压力。受传统行政管理模式和高校属地管理的性质制约，区域经济发展的方向、政府企业主导的合作需求等都深刻影响高校决策，高校管理行政化色彩明显，办学重心下移艰难。学院作为高校二级管理单位，承担具体的教学、科研、人才培养工作，同样依赖地方政府的政策导向和财政支持，外部治理权限不明确，积极的校外办学因素（政府、合作单位、业内专家、校友等）的作用也未能得到充分发挥。

院校关系方面的不足主要表现在学校治理重心的“有限下移”和学院的“接管乏力”。在高校推进治理中心下移的过程中，明确的目标任务和细碎日常工作，由职能部门通过学校-学院-系（教研室/实验中心）的垂直组织架构下达。二级学院可以根据发展实际，在专业设置、人才培养方案、教学管理等方面进行一定权限的调整，但财务拨用、人才引进、职称评聘、人事任免及薪酬分配等关键事项的决策权仍在学校层面。院系在“事权下移”中获得有限的办学自主权，而责任任务却剧增，责权利的失衡，影响甚至制约着二级学院办学的积极性，部分学院尚未完全打破“等、靠、要”的思维惯式，自主治理能力有待提高，出现学校治理重心“有限下移”与院系“接管乏力”的问题。[8]

（二）内部治理结构不完善，民主管理流于形式

首先，学术治理薄弱。二级学院的学术属性突显不足，学院的行政管理体系和学术管理体系界限不清。一些高校二级学院虽已设立教授委员会、学术委员会等相关机构，但由于缺乏明确的职责，教授治学有名无实，对关乎学院发展的重大事项发挥不了决策指导作用。学术治理一定程度上被行政化的管理所取代，教授治学的理念未能很好地落实到学院的专业和学科建设中。

第二，权利配置不科学。学院内部同时存在政治权力、行政权力、学术权力和民主权力，各种权力的合理配置和科学运用是保障学院高效优质运行的重要条件。在实然层面，由于权力运行的程序、机制不完善，四种权力界限模糊，涉及的人员权责交织，政治权利虚化、行政权力泛化、学术权力弱化、民主权力淡化的现象比较普遍。

第三，民主决策流于形式。充分的民主决策是实现学术自由的有力保障，学院群团组织和教职工代表大会是学院民主管理的主要组织形式，学院哪些事项必须要经由二级教代会审议通过，学生会、研究生会在学院发展中的作用，师生的合法权利和诉求应通过什么渠道反映和解决等事项并未明确。学院治理过程中往往是学院领导层面拍板决策，师生知情权、参与度不高，参与二级学院的治理渠道较少。

第四，监督机制运行不畅。二级学院的常规工作运转和各项议事程序应以制度的形式确定下来。学院缺乏科学规范、相互制约的监督制度保障，必然导致“人治”多、“法治”少。主要体现在二级学院内部监督主体存在缺陷、内部监督环境和权力制衡总体上偏弱、监督体系不够完善、学院内部监督制度分配不合理和约束力缺乏等几个层面。[9]

三、推进高校二级学院治理体系完善和治理能力提升的应然机制分析

（一）坚持依法治校理念，建立科学系统的学院制度体系

运用法治思维和法治方法解决发展中的问题，是推进高等教育系统治理体系和治理能力现代化，将制度优势转化为治理效能的重要途径。大学章程以条文形式对大学的重大事项做出全面规定，它奠定了依法治校的基石，是大学存在和运行的制度性根基。二级学院作为大学组织的内设机构，应在学校章程的框架内，根据自身发展实际制定相应的学院章程，并作为学院各项工作的基本依据和最高遵循。同时，在充分尊重教育规律和学术运行规律的基础上，进一步建立健全二级学院的制度体系，确保学院各项权力运行、各项决策部署有法可依、有章可循。提高领导班子运用法治思维、法治方式，解决学院发展问题、协调各方利益、做出科学决策的能力，确保学院治理有序、高效、长治久安。科学规范的制度体系主要包括：

权力下沉的组织机制。确保办学自主权从学校下沉到二级学院领导班子、教研室、分学术委员会、分教代会、分学生会等每个相应的组织机构，直至每个教职员工和学生个体，强化师生的主体意识，充分激发二级学院办学的热情，凝聚学院发展的强大合力。

权责对等的运行机制。“权责对等”是指学校赋予二级学院实体充分的权利与对应的责任，探索实施学院领导班子目标责任制，确保每项事务的承担者都能获得履行职责必须的权力、资源与服务支持，同时也必须承担相应的责任。[10]

科学民主的决策机制。制度设计要求高校二级学院层面做出的决策，必须充分、广泛征求群众意见，做到尽可能全面覆盖到学院绝大多数人员的价值立场，最大可能满足群众合理的利益诉求，[11]充分发挥集体智慧，提高决策的科学性与可行性。

执行有力的监督机制。充分发挥二级学院的教代会、纪检委员、群团组织的监督作用，通过定期向学院教代会汇报工作进展和财务收支情况，学院领导班子每年述职述廉等形式，接受师生评议监督。

（二）厘清院系权责边界，积极营造良好学院外部发展环境

1.厘清与政府、高校的关系，进一步落实院系治学主体地位

厘清与高校、政府、社会间的发展关系是推进实质性学院制建设的前提。首先，政府及相关教育部门应按照国家“放、管、服”的要求，引导高校进一步将办学自主权下放至二级学院，支持和帮助二级学院对接校外专家、校友、用人单位、政府职能部门等，为学校和院系发展提供高层次的建议与指导。

学校和学院的职责可以归结为学校治教和学院治学。高校的职责是对全校性的重大事务和战略性发展做出宏观决策，做好学校层面的顶层设计和统筹规划，加强对学院指导、服务和监督。高校应明确各职能部门权力下放的形式及内容清单，科学论证权力下放的合理性、可行性和有效性，规范权力承接程序，加强权力下放后的跟踪监督工作。[12]将相关权力、资源和责任一同下放给学院，通过方向引领和政策指导，确保学院的社会主义办学方向；通过调控资源配置方式，有效支持院系的特色发展；通过给学院配备强有力的领导班子，实施任期绩效考核和人才培养过程监督等方式规范院系的办学行为，确保权力下放的实效性。

2.提升学院权力承接能力，进一步激发自主办学活力

高校自主办学权下放是一个上下联动的系统性过程，权力承接得住，使用得好，学校才能放心地下放。二级学院不能纯粹机械地执行学校各项决策，应在积极主动遵循高校宏观指导意见的基础上，进一步明确自身办学的主体地位，根据学院发展实际，探索富有特色的专业和学科建设，同时做好学校下放的人、财、物各项权力的合理配置和运用。积极利用自主管理和决策的空间，不断优化对接机制，提升承接治理改革能力，把下放的权利充分用好，为自身发展争取更多的资源加持和发展空间，注重加强内涵建设，聚焦全院集体智慧，盘活资源，主动发展、创新发展。

总之，推进高校治理权利下沉，不能简单地将高校职能部门和二级学院的责、权进行加减运算，必须建立起良好的权力承接联动机制。政府和学校做到宏观把控、真放真管真服务，二级学院主体负责，做到规范、理性、主动作为，形成齐抓共管的工作合力。

3.构建协同治理结构，激发学院内生动力凝聚发展合力

建立和完善二级学院内部党政共同负责，专家治学，支部保障，民主监督、管理规范的协同治理体系，确保权责清晰、目标明确、制度规范，打造充满活力、富有效率、特色鲜明、科学发展的学院发展愿景。

党政共同负责。首先，二级学院实行党政共同负责制的集体领导体制，党组织与行政明确职责，协调合作，共同决策学院发展的重要事项，共同负责落实本学院各项工作，同步接受工作考核，协同推进事业发展。学院党委的领导重点在于把握教学科研管理等重大事项中的政治原则和方向，在干部队伍和教师队伍建设中把好政治关；学院行政坚持社会主义办学方向，全面落实立德树人根本任务，开展科学研究、社会服务、国际交流合作等具体工作。第二，建立和落实好二级学院党组织会和党政联席会的议事规则，发挥好党委会和党政联席会作为学院各项事务最高决策机构的作用。第三，不断加强党政领导班子自身建设，学院导班子不能做政策的“二传手”，要做学院发展的“领航员”，不断增强办学的“内功”，提升自主治理能力，凝聚学院全部智慧，想干事，干成事。

专家为主治学。首先，大力倡导学术价值理念，落实教授治学的主导地位，明确教授治学的具体范围，积极探索教授治学的有效途径，做到凡是学院与学术有关的重大事务必须事先征求教授的意见，必须通过教授委员会审议和决定；切实保障教授在学术事务方面的决策权、非学术事务的参与权和建议权。第二，建立健全学院学术管理体系，充分发挥教授委员会、学术学委会在学院专业学科发展、学术资源配置、学术监督评价和教风学风建设等事项上的重要作用。[13]第三，合理划分学术与政治、行政、民主等权力的职责和边界，严禁其他权力对学术事务的过度介入，切实有效地保障二级学院学术自治、学术自由，提升学院治学效果。同时，教授委员会和学术委员会在独立行使学术权力时，必须依法依规，严格遵循学术发展规律，自觉接受民主监督，杜绝学术腐败。

支部思想保证。进一步强化学院党组织领导和决策能力，充分发挥基层党组织的政治核心和思想引领作用，确保社会主义办学方向和落实立德树人任务。首先，优化学院党支部的组织设置，将支部建在教研室、实验室、课题组等教学科研基本单元组织上，注重党支部对学生社团组织的指导，促进高校基层党建与业务紧密融合、共同促进。第二，大力加强对专业学科带头人、高层次引进人才和海归科技工作者的政治引导，为其更好了解国情、科研报国和向党组织靠拢创造条件，为党组织储备优质新生力量。第三，大力实施高校教师党支部书记“双带头人”工程，把思想政治素质好、党务工作能力好、学术科研能力强的骨干教师选任为教师党支部书记，分层分类对教师党支部书记开展培训，使“双带头人”明党务、精业务，成为党的教育事业的中间骨干力量，切实推动学院各项事业科学发展。

民主管理监督。首先，必须增强教职工和学生参与院系治理的认同感。充分调动师生参与学院治理的积极性，依法保障师生参与民主治理的合法权益。集中民智办大事，为民服务办实事，充分发挥二级教代会对学院中长期发展规划，规章制度的制定及修订，师资队伍建设、教育教学管理和劳资分配等重大事项的决策作用；加强对学生党团组织、学生会、研究生会和社团组织工作的指导，广泛征求学生群体对治院办学的意见和建议，确保所有涉及师生切身利益的重大事项，必须经由教职工代表大会、学生代表大会讨论通过方可执行。第二，进一步完善监督机制，加强信息公开。构建纪委监管、制度约束、群众监督的多维监督体系。学院纪委承担主体的监督职能，通过有效的信息公开、投诉信访渠道、民主生活会、座谈会等方式，推进党务公开、政务公开常态化。扩大师生的知情权、参与权和监督权，真正知院情、参院政、督院务，做到有权必有责、用权必担责，学院治理充分透明，确保学院治理权力在阳光下运行。