工程咨询参与专项债项目实施方案编制的路径探析

文/尚晓娟

一、专项债政策背景

2008年金融危机席卷全球，为避免经济发展受到影响，国家启动了“四万亿刺激经济增长计划”。该计划要求各地方政府加大投资、建设各类基础设施。但资金是建设的先决条件，资金不足制约着地方政府的投资计划，《中华人民共和国预算法》（以下简称“预算法”）又限制地方政府举债，各地政府便纷纷设立融资平台来承担为地方政府筹措资金的功能。融资平台主要为各类城投公司，该类公司以企业的名义在各类市场融资时，因其最后兜底还钱是背后的政府，加之城投公司对融资规模、成本等不够敏感，导致政府偿还的债务过高且不明晰，形成了巨额的隐性债务。为避免由此产生的系统性风险，必须对政府债务加以约束。

在此背景下，2014年8月，国家出台了《中华人民共和国预算法》（2014年修正版）以法律的形式明确了地方政府可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措必需的建设投资的部分资金。在此法律框架下，有关部门后续出台了多项政策文件，使得地方债尤其是专项债成为积极财政政策的重要抓手，在带动扩大有效投资、稳定宏观经济等方面发挥着重要作用。

二、专项债发行前工程咨询可选的服务

专项债发行共需项目储备、项目报送及项目遴选、信息披露、发行安排、招标发行、存续期间资金监管及信息披露等环节，如图1所示。

图1 专项债发行工作流程图

2017年6月，财政部印发《关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》（财预〔2017〕89号），提出第三方专业机构要对专项债券“实施方案”中项目预期收益、支出以及融资平衡情况等内容进行独立评估；2021年2月，财政部办公厅印发《关于梳理2021年新增专项债券项目资金需求的通知》（财办预〔2021〕29号），提出专项债项目融资规模要保持与项目收益相平衡，要做好项目前期准备，履行各项审批程序；2021年7月，国家发展改革委投资司印发《关于做好2022年地方政府专项债券项目前期工作的通知》，要求加快办理各项审批手续，对于拟申报2022年地方政府专项债券的新开工项目，项目可行性研究阶段要充分论证资金筹措方案，并将项目融资方案作为论证重点，结合融资结构和项目收益来源，科学规划项目资金平衡方案，确保2022年年初一大批项目前期工作成熟，具备开工条件。这一系列通知的发布，为专项债相关咨询服务提供了政策依据。

工程咨询机构在地方政府专项债发行前可选的咨询服务有（见图2）：

图2 工程咨询机构在地方政府专项债发行中的作用

1.项目储备阶段

编制前期立项报告：工程咨询机构编制专项债项目建议书、可行性研究报告、社会稳定性风险评估报告、节能报告等决策审批文件。

2.债券发行准备阶段

编制专项债实施方案/募投报告：工程咨询机构结合项目可研报告，根据《财政部关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》（财预〔2017〕89号）文件编制实施方案或募投报告，并配合完成债券申报工作。

发行准备阶段全咨询：作为第三方服务牵头方，在编制实施方案的同时，工程咨询机构协同会计师事务所、律师事务所、评级公司为政府或项目实施主体提供项目遴选、出具相应的实施方案/募投报告、专项评价报告、法律意见书、信用评级报告等专业咨询报告，协助完成评审，并配合完成债券申报工作。

3.项目实施阶段

造价咨询、监理等服务：工程咨询机构可为落地项目提供从立项到竣工验收的阶段性或全过程造价咨询服务，在施工时提供工程监理等。

4.项目存续阶段

绩效评价和项目后评价：工程咨询机构发挥自身优势，通过对项目实施绩效评价和后评价，总结经验，查找不足，完善风控措施，促进项目收益专项债券配套融资业务持续健康发展。

三、专项债项目工程咨询服务现状及存在问题

近年来，随着地方政府专项债券市场不断扩容，衍生出地方政府聘请咨询机构协助其开展发行前申报工作的巨大需求，该申报工作为咨询机构接受地方政府聘请提供了业务机遇，由会计师事务所、律师事务所、工程咨询、资产评估咨询等机构组成的专项债券咨询市场应运而生。根据《财政部关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》（财预〔2017〕89号）规定，第三方专业机构要对专项债券“实施方案”中项目预期收益、支出以及融资平衡情况等内容进行独立评估。在实践中，拟发债务项目需提供 “一案两书”（实施方案、专项评价报告、法律意见书），其中专项评价报告由会计师事务所出具；法律意见书由律师事务所出具；实施方案未说明由什么机构出具。因此，工程咨询机构仅限于传统的专项债项目前期决策咨询，较少参与专项债发行前的其它咨询，这些咨询的主要参与方如表1所示。

表1 主要参与方

这些参与方都有着各自的优势，但专项债资金必须用于其对应的项目，结合中国债券信息网发布的资料及公布的相关专项债资金使用和收益情况，目前的专项债实施方案存在以下问题：

1.项目建设内容与投资、收入的相关度欠缺

地方政府专项债券用于有一定收益的公益性项目，有的项目建设内容全为无收益的子项，也能够收益平衡。如某产业园基础设施提升项目，建设内容和投资都是新建和改扩建无法产生收益的市政道路和一般公路，但收益里却有租金收入；又如某高压线迁改项目，建设内容与投资中均无停车场的内容，但收益却是靠停车收入、充电桩收入来平衡等。

2.收益测算依据不足

有些项目在测算收益时存在测算依据不明确，甚至不提供测算依据等情况，多为直接给出结论数据。如某市污水联合防治项目，其在测算污水处理费收入时仅以全市GDP增速为依据，而不是取决于处理单价及处理量；又如某智慧城市项目，其中大数据收入仅给出一个数目，没有相应依据来支撑其说法。

3.专项收入预测过于乐观，土地出让依赖程度高

地方政府专项债券的还款来源为政府性基金和专项收入，有的项目专项收入过高，缺乏有效支撑；有的项目成本很少甚至没有，只说明由相关部门统筹支付。同时分析披露文件可知，有较多不同领域、不同地区的项目以土地出让收入作为还本付息的资金来源，最高的项目土地收入占比高达90%，且部分项目所用的土地收入与项目建设缺乏关联性。这些操作方式名义上是用项目收益平衡专项债券本息，但实际上其收益很难达到预测水平，最终债务还是由当地政府性基金收入偿还，间接给地方政府带来债务风险与财政负担。

鉴于相关部门在选择相应咨询机构，特别是实施方案编制机构时，没有明确准入门槛和验收标准，专业工程咨询机构参与性不强，银行、会计师事务所、律师事务所等机构对工程的理解角度不同，编制的咨询成果文件存在一定的局限性。

四、广东区域业务实践

作为经济大省，广东省政府性基金收入和一般预算收入总额多年排名全国前列，是专项债券发行的可靠资金支持，其发行规模一直处于全国首位。广东省专项债券发行前工作一般包括项目筛选、实施方案和事前绩效评价报告、专项评价报告、法律意见书等申报材料编写、资料审查等环节。目前，广东地区专项债发行前工作除了少数地市（如湛江）公开采购第三方咨询机构外，其余大部分地区仅采购会计师事务所和律师事务所，项目的前期策划和实施方案由商业银行无偿协助，同时项目实施单位或商业银行协同财政选定的会计师事务所和律师事务所，共同完成资料的编制。

由于竞争充分，广东地区各商业银行参与专项债发行前工作积极性较高，特别是股份制商业银行，如广发银行、招商银行、兴业银行等，这些银行在专项债领域深耕多年，内部有专门的团队，分别负责各自片区内专项债项目的资料收集、实施方案编制、协调会计师事务所、律师事务所等，部分银行还在地市财政部门办公室设有驻场员工，为地方财政提供现场服务。

随着专项债额度保持高位，银行同业竞争加剧，加之疫情对经济的影响，自2020年下半年，国有银行也慢慢加大了参与专项债发行的工作力度。

实践中，某国有商业银行参与专项债发行时间较短，为快速提高市场份额，与某大型工程咨询机构合作，借助工程咨询机构的专业优势，为某局进行2021年专项债项目发债辅导。工程咨询机构协助商业银行和某局筛选合适的专项债券项目、筹划项目收益点、编制项目实施方案和事前绩效评估报告。通过此工作，有效减少了客户在材料准备过程中的失误，提高了额度申请效率，也赢得了客户的信任，密切了当地行的银政关系。在良好合作关系的促进下，工程咨询企业支持的专项债项目在2021年4月、6月、8月、10月、11月 均 成功发债，五期共发行专项债券约20亿元。

五、工程咨询参与专项债项目实施方案编制的路径探析及建议

（一）路径探析

专项债券实施方案的编制由于各地的实施办法和工作习惯的不同会有不同的方式，主要路径有以下三种。

1.借助传统优势，与发改、财政保持密切沟通

各级财政部门与发展改革部门是专项债项目的直接主管部门，专项债项目首先要录入发展改革部门的重大项目库，再录入财政部门的地方债务信息系统。项目建议书、可行性研究报告等咨询成果是工程咨询企业传统强项，工程咨询可借助前期决策咨询的先机，加强与发展改革部门、财政部门的密切沟通，为地区重点专项债项目提供高质量实施方案编制咨询。

2.做好因地制宜，与相关银行合作

由于专项债券需要由银行来承销，所以部分地区政府部门将专项债发行前的“两书一案”编制工作全部交由银行负责，银行再组织会计师事务所、律师事务所、咨询公司（或有）分别进行专项评价报告、法律意见书、实施方案的编写，工程咨询企业可通过上门走访，开培训会、业务交流会等方式，加深与各类银行的相互了解，增进行业互信，进而成为其实施方案编制的合作单位。

3.聚焦项目业主，提供咨询服务

部分专项债项目不属于各地区的重点项目，所需资金较少，政府部门和相关银行关注度不高，由项目业主负责专项债发行前的“两书一案”编制工作。工程咨询企业可为专项债项目提供决策咨询服务，在项目立项后提供实施方案编制。

（二）建议

1.转变服务思路，提高认识

工程咨询机构要有足够的政策敏感性，在近四万亿的专项债额度下，工程咨询机构服务范围应不局限于传统的工程咨询，而应紧跟政策导向，积极参与专项债相关咨询业务，特别是实施方案编制、项目策划咨询等。

2.促进相关部门对专业咨询机构的认知

实施方案是地方政府专项债券申报过程中最核心的内容之一，也是绩效考核与审计的重要参考文件，具有专业性强、服务周期短、成果文件质量要求高的特点，因而相关部门不应只将其视为流程性文件。在缺乏认识和有效监管的环境下，披露文件的质量自然难以保证，给后续项目实施、绩效考核、审计带来隐患。工程咨询机构应加强与相关部门的研讨，促进其对工程咨询机构参与实施方案编制的专业性认知。

3.联合相关机构，更好地服务地方政府

专项债项目的主管部门是发展改革部门与财政部门，工程咨询机构一方面要主动与当地发展改革、财政等政府部门进行对接；另一方面还可加强与银行、会计师事务所、申报单位的联系，在编制前期专项债项目决策咨询文件—项目建议书、项目可行性研究报告等的基础上，积极拓展实施方案编制、项目策划咨询等，使得咨询服务的链条增长。

4.加强政策研究，提升技术力量

专项债经过2020年、2021年的爆发式增长，已进入高位运行状态，各项政策也日渐完善，各工程咨询机构应加强政策研究，稳定团队，提升技术力量，为专项债项目提供高质量专业咨询服务。