中国耕地“非粮化”现状、原因及对策研究

杨红香，荆彦婷，朱 悦

(1.山东农业大学学报编辑部，山东 泰安 271018；2.中国农业大学 校友工作办公室，北京 100091；3.南京大学 商学院，江苏 南京 210008)

粮食安全事关国计民生。粮食安全是国家安全的重要基础，是维系社会稳定的“压舱石”。十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视粮食安全问题，提出“谷物基本自给、口粮绝对安全”的新粮食安全观[1]；2013年底召开的中央经济工作会议提出，要依靠自己保口粮，集中国内资源保重点，做到谷物基本自给、口粮绝对安全[2]；2014年，国务院发布的《关于建立健全粮食安全省长责任制的若干意见》明确提出,“在耕地流转过程中，要避免非粮化”[3]；2019年，中央“一号文件”中则提到，为保证粮食安全要稳定粮食产量，要确保粮食播种面积稳定在16.5亿亩[4]。然而近年来，中国粮食播种面积整体呈减少趋势。根据农业农村部的统计，1978—2003年，中国粮食作物播种面积由18.1亿亩下降至14.9亿亩，播种面积减少了17.68%；2004—2015年中国粮食播种面略有回升，总体保持稳定；但自2016年起，中国粮食播种面积又逐渐下跌，到2020年粮食播种面积为17.5亿亩，相较于2016年17.9亿亩，减少2.29%[5]。粮食种植面积的减少与耕地“非粮化”密切相关，因此保证种粮面积，防止耕地过度“非粮化”就成为中国粮食安全的重要保证[6，7]。

目前学术界对耕地“非粮化”的研究主要集中于影响因素及对策建议。学者们认为，影响耕地“非粮化”的因素大致可以概括为生产者内部因素和环境外部因素两类。生产者内部因素包括经济因素和认知因素，如家庭农业收入、家庭耕地总面积、生产者知识水平等[8，9]；环境因素包括政策因素、社会因素和监督因素，如工商资本下乡政策、交通便利程度、土地流转速度等[10，11]。据此学者提出提升农村教育水平、建设高标准农田，优化粮食补贴、建立“非粮权”交易制度等政策建议[12-14]。现有文献已对影响耕地“非粮化”的传统因素进行详细分析，但随着社会经济的发展，耕地“非粮化”又出现新情况。鉴于此，在梳理已有文献资料和实地调研的基础上，总结现阶段耕地“非粮化”的表现，分析归纳耕地“非粮化”产生的原因，进而为避免耕地“非粮化”，保障国家粮食安全提出政策建议。

一、中国耕地“非粮化”表现

农户作为理性经济人，非常关注农业收益，而耕地“非粮化”给农户带来的整体收益大于粮食种植成本，由此使得耕地“非粮化”现象不断出现。

(一)经济作物用地增加，粮食生产用地减少

为满足人们日益增长的物质生活需求，在经济作物价格较高的利益驱动下，农民会将原来用于粮食生产的土地改变为种植蔬菜、水果、油料、花卉等经济作物，从而造成耕地“非粮化”现象。据《中国统计年鉴》数据，从2000年至2017年，全国“非粮”作物播种面积由7.18亿亩增加至7.26亿亩，净增0.08亿亩，其中蔬菜和水果的种植面积持续上升，2017年，蔬菜和水果的播种面积达到了“非粮”作物总面积的64.36%[15]，耕地利用中的“非粮化”现象日益加重[16]。以耕地“非粮化”率最高的新疆为例，其耕地“非粮化”比例从2000年的56.71%增长到2017年的61%[17]。新疆耕地“非粮化”率高主要与其自然气候有关，优渥的土壤以及适宜的气候，有助于果蔬的生长，得天独厚的果蔬生产条件自然使农户减少粮食生产用地。

(二)产业融合减少粮食播种面积

随着城市居民“一日游”“周边游”需求逐步旺盛，乡村生态产业观光园成为新时代乡村振兴的亮点。为发展乡村旅游、休闲农业，促进当地特色产业发展，一些农村根据自身的生态环境、景观特色，打造出以旅游为主导，集体验、创意、文旅商贸、养生养老、娱乐、教育于一体的乡村生态产业观光园。特别是以采摘、捕捞、耕作、露营为主打项目，搭配农家乐、民宿等设施的休闲娱乐项目在各地兴起。如银川市贺兰县“稻渔空间”乡村生态产业观光园[18]，在稻田养殖鱼、蟹、鸭等，把水稻种植和餐饮、旅游、艺术体验相融合，客观上促进了当地特色产业增产，实现了第一、第二、第三产业融合。由此可见，乡村生态产业观光园依然属于“大农业”范畴,它的兴起需要大规模的农业土地,从而致使粮食播种面积减少。

(三)土地撂荒闲置或用于“非农”建设

随着非农就业机会增多，农村劳动力逐渐外流，乡村逐渐“空心化”，农业劳动力老龄化情况加剧。由于老人无法承担耕作等体力劳作，导致土地撂荒闲置现象不断加重。从区域上看，中西部的耕地撂荒闲置比例高于东部地区；从耕地面积上看，中国闲置耕地面积比例由2002年的0.32%上升至2020年的5.72%，闲置面积明显增加[19]。此外，随着生活水平的提高，农民对于宽阔舒适的居住要求提高，这使得农村自建房屋情况变得普遍。同时城市居民希望远离城市的噪音、空气污染，进而选择奔向干净安宁的乡村。在资本介入下，耕地被建成了“小产权”住房，部分养老院和疗养院不断向农村搬迁，占用了大量粮食耕地面积。以宁夏回族自治区为例，设施农业用地被“非农”建设占用面积为190.35亩，康养综合体占用耕地面积为453亩[20]。

二、耕地“非粮化”原因剖析

(一)生产者层面因素

1.粮食作物收益较低

近些年，中国粮食生产成本居高不下。2018年，玉米生产成本是美国的2.21倍，劳动力成本是美国的19倍[12]740，在农资成本和人工成本不断上升的同时，粮食市场价格却增长缓慢。自2014年新一轮重要农产品价格形成机制改革启动后，大豆、玉米等临时收储政策均被取消，稻谷、小麦最低收购价格亦逐年下调[21]。稻谷、小麦、玉米三大谷物的平均净利润从2011年的250.77元/亩下降到2018年的-85.48元/亩[22]。而经济作物价格却不断提升，虽然经济作物种植投入成本比粮食作物高，但其利润却远超于粮食作物。例如华南地区，种植香蕉每年纯收益可达每亩6 000元、西北部分地区种植苹果每年纯收益可达每亩8 000元[13]18。从产出与收益上来看，种植粮食作物不仅耗费大量人力物力，而且也无法获取等价的报酬，成本和回报效益不成正比，“非粮化”行为便成了农民的“理性选择”。以昆明市富民县赤鹭镇、温州市瓯海区丽岙镇为例，作为传统农业重镇和昔日“粮仓”，面对粮食收入较低的“窘况”，部分耕地也开始“转战”蔬菜和草木花卉种植[23]。

2.土地流转租金逐步提高

近些年，随着农业机械的普及和农村劳动力的减少，土地流转面积增加，更多的土地逐渐从农民手中流转到其他农业经济主体。随着土地流转进程的加快，土地流转租金也呈现出整体增加的趋势。以安徽省为例，2016年，其北部地区每亩流转费用达1 000元/年～1 200元/年，南部地区每亩流转费用较北部地区偏低，也在600元/年～800元/年，部分粮食主产区流转租金最多可达1 500元/亩[24]。在流转租金提高的同时，人工技术、化肥价格等也不断提高，种粮成本逐渐上升，压缩了种粮收益的空间，倒逼农民选择高收益的经济作物或将土地用于发展其他产业。

3.农民从事“非农”行业机会增多

根据中国网“三农”数据显示，1998年，16～20岁和21～25岁的农业户口人群中从事“非农”行业比例分别为60%、54.7%，到了2015年，这组数字是91.5%、90.3%[25]。随着城市化进程不断加快，劳动力缺口不断增加，城市对劳动人口需求不断扩张，农村部分劳动力便选择外出打工，将更多的精力投入到工业生产和服务业发展中。留在农村的多是老人与儿童，农村老龄化现象不断加剧。很多老人无法负担农业劳作，使得土地很难合理利用，进而导致抛荒。《农村绿皮书：中国农村经济形势分析与预测(2018～2019)》指出，“非农”收入继续成为农民增收的最大贡献因素，2018年全年工资性收入和转移净收入增加对农民增收的贡献率接近70%，加上经营净收入中第二、第三产业增加的净收入，三项合计有近90%，而农业净收入增长却相对缓慢[26]。因而，“非农”就业也就成为耕地“非粮化”的重要原因之一。

(二)消费者层面因素

1.饮食结构发生变化

市场是经济发展的“晴雨表”，市场供需变化影响农民种植作物的选择。就目前用户需求看，中国居民对食物需求由“吃饱”向“吃好”转变，消费结构发生巨大改变。居民对于主要粮食作物需求不断下降，对于经济作物需求不断上升，谷物、蔬菜和肉类消费比例由以前的8∶1∶1转变为现在的4∶3∶3[11]2。蔬菜和肉类消费需求的上升，必然会提升相关农产品的利润空间，进而增加耕地“非粮化”种植以便保证生产供给。

2.休闲观光需求增强

随着收入的逐渐增加，居民在城郊乡村进行休闲旅游的需求不断增强。居民希望假期能够进行爬山、戏水、采摘等体验乡村生活的活动，同时进行休闲、娱乐、住宿。目前，多地已开始发展“农家乐”、乡村综合体、民宿村等乡村休闲旅游项目，如北京一小时经济圈内的古北水镇和江苏灵山小镇的拈花湾[27]。消费者对于乡村旅游的需求提高了农村“三产”融合发展的积极性，加大了对于休闲观光设施的投入。这一系列设施的兴建，无疑会抢占耕地面积。

(三)政府层面因素

1.执行政策的认知偏差

政府作为政策制定者，本应防止耕地“非粮化”，但有些地方政府在执行国家政策中出现了认知偏差，反而推动了耕地“非粮化”发展。在乡村振兴战略背景下，部分地方政府对于乡村振兴战略特别是产业振兴认知存在一些偏差，大力推进当地经济作物种植，并对种植户进行财政补贴。这促进了特色产业兴旺和农民增收，但也造成粮食种植面积的减少。如浙江省“1818”平原绿化、“四边三化”[15]66等政策主导的绿色行动。这种做法能在短时间内实现粮食种植无法满足的经济利益诉求，但对耕地恢复和粮食生产却造成了不可估量的影响。

2.法律制度不够健全

2002年《中华人民共和国农村土地承包法》明确提出承包地“两权分离”[28]，土地的经营权允许在不同经营主体之间流转，但并没有明确规定必须在土地上种植粮食作物，对耕地“非粮化”现象鲜有惩罚措施。此外，国家对工商资本进入农业也缺乏必要监管。从准入程序上来看，地方政府对工商企业资质审查的制度不明，无法研判工商资本投资农业的风险；从准入方式上来看，政府虽鼓励工商资本进入农业，但无法监督工商资本从事粮食种植，一些工商资本趁机从事其他“非农”活动，对粮食安全产生一定影响[29]。因此，法律制度不健全成为耕地“非粮化”日趋严重的重要另一原因。

3.补贴政策有待优化

虽然国家已不断出台粮食补贴的相关政策规定，激励和引导农业活动，对种粮主体降低生产成本有一定的促进作用。但由于补贴力度相对有限，粮食补贴难以对种植户产生足够的吸引力[30]。此外，目前国家粮食补贴政策落实不够，在很多地区，国家支付的各项粮食补贴依然发放给土地所有者，而不是发放给转入土地的种植专业合作社等经营主体。从这个角度看，粮食补贴政策没有降低实际种粮群体的种植成本[31]，很难起到对于土地实际经营者种植粮食的激励作用。

三、防止耕地“非粮化”的对策建议

(一)优化补贴政策，提高农民种粮积极性

为提高农民种粮积极性，对种粮者应给予更多的政策倾斜和优惠。第一，增加面向新型种粮主体的补贴，探索直接补贴方式向间接补贴方式转移，通过对农药、化肥等农资的间接补贴，降低农民种粮成本[32]。第二，择机推广基于“保险+期货”模式的粮食生产者补贴制度，探索实施种植户收入保险、农产品期货等新型金融产品，进而保障农民收益[33]。第三，根据不同粮食的生产情况，推动粮食价格从“政策市”到“市场市”的合理转变，稻谷和小麦作为基本口粮继续“保成本”，收购价格逐渐调低至略高于生产成本的水平，玉米和大豆继续实行“市场化收购+补贴”制度，调整种植模式，合理确定不同品种生产者补贴标准[34]。第四，粮食最低收购价逐步从“保增收”到“促品质”转变[35]，提高粮食质量，减少农民负担，全方位保障农民和消费者利益。

(二)严格耕地管理，优化粮食生产条件

加强耕地管理，优化粮食种植条件，一方面能够避免耕地“非粮化”，另一方面能够恢复和提升耕地生产能力。第一，检测土地质量。政府要对管辖范围内的土地质量情况进行定期检测，对于贫瘠、受污染的土地，通过有计划的休耕、轮耕及时进行治理与修复。第二，实施“非粮化”土地恢复。根据耕地“非粮化”的不同情况对土地损伤程度进行分级，蔬菜、水果、花卉等经济作物种植对于土地损伤较小，可以采用休耕等方式恢复；发展鱼塘和农家乐对土地的损伤程度较大，需要加大资金投入，尽量恢复种植条件。第三，加强基础设施投入。加强高标准农田建设，集中修建节水灌溉农业设施，巩固粮食生产条件，提高粮食生产效率。第四，提供科学技术保障。完善智慧农业建设，不断培养农业人才，对农户进行技术培训；培育一批“懂粮食、懂技术、懂管理”的科学骨干队伍，运用先进技术种植粮食。

(三)完善产业链条，提高粮食种植收益

粮食产业链条包括育种、生产、运输、销售等环节，完善产业链条、提高农民收益是遏制耕地“非粮化”持续扩张，促进农业转型发展的有效思路。在育种方面，可以引进先进农业技术，形成育种技术链条，降低粮食育种成本；在生产方面，可以尝试粮食生产标准化，对粮食作物进行初加工，延长生产链，增加粮食收益；在运输方面，可以建立保障粮食运输的网络，省、市、县、乡层层递进，优化粮食运输渠道；在销售方面，可以根据当前受众的消费习惯，畅通线上线下销售渠道，搭建更便捷的销售途径，加强粮食销售社会网络建设。通过完善产业链条，进一步优化粮食利益链接机制，提高农户的种粮收益，进而增加农户种粮积极性。

(四)树立科学理念，增强耕地保护意识

地方政府对于耕地“非粮化”的态度，是阻碍其进一步发展的关键。一方面，地方政府应积极学习粮食安全的重要知识，提高保护基本农田的意识，同时将“粮食安全”纳入领导的政绩考核系统，明确耕地“非粮化”种植范围与面积，从根源上遏制不科学的种植方式；另一方面，地方政府不仅要提高自身耕地保护的意识，还要向农户宣传粮食安全的重要性和耕地“非粮化”对全国乃至全球的危害，提高农户对粮食种植的责任感与积极性，形成农户“粮田种粮”的基本意识，从主观上减轻农户耕地“非粮化”的情况。

(五)压实主体责任，加大违规处罚力度

尽管国务院发布了《关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》(国办发〔2020〕44号)，要求积极推动制定“两区”(粮食生产功能区和重要农产品生产保护区)监管方面的地方性法规或政府规章，但从落实上来说，只有江苏、浙江、四川、云南等省份出台了相关实施意见。以江苏省出台的《省政府关于建立粮食生产功能区和重要农产品生产保护区的实施意见》来看，该文件还是围绕提高粮食生产功能区和重要农产品生产保护区的“两区”建设、加强“两区”监管、加强政策支持和加强组织领导方面提出指导意见，对于违规用地的情况以及违规后的处罚问题没有过多提及[36]。同样，在2012年浙江省出台的《浙江省人民政府关于印发浙江省粮食生产功能区保护办法的通知》也明确了政府对于粮食生产功能区的其他作物种植要进行严厉追究，却没有明确具体的违法处理条例[37]。因此，地方政府要尽快明确“违规种植”处理办法的地方性法规，对于“违规种植”的情况进行清晰界定，及时进行处罚，并且在完善地方性法规的基础上，加大监察力度，保障政策的有效性，确保政策的落实。

四、结语

耕地是保障国家粮食安全的重要基础性资源，正确认识和妥善应对耕地“非粮化”现象，对于经济社会发展全局具有重要意义。如今，国际政经形势日趋复杂，粮食在国际博弈中的战略地位日益凸显，只有保障粮食安全，才能从容应对各种风险挑战。而“农田种粮”正是保障粮食安全的重要举措，耕地“非粮化”相关研究具有重要意义。但是，随着经济社会的不断发展，耕地“非粮化”还会表现出新的问题，因此要与时俱进，及时分析问题成因，并采取有效措施，保障粮食安全。