深化投融资改革推动引江补汉工程高质量发展

周明勤，曾庆忠，王 鹏，何居远，李思惟

（中国南水北调集团有限公司，100036，北京）

水利工程建设传统投融资方式是政府拨款与银行贷款，而水利工程的典型特点是投资规模大、投资回收期限长，由于机制不活，吸引社会资本乏力，水利工程建设高度依赖政府投资。引江补汉工程是南水北调工程的后续水源工程，对于引江补汉工程建设资金的筹集，既要发挥政府在集中保障资金方面的作用，也要运用投融资改革解决建设资金问题，积极吸引企业和社会资本参与，合理利用新型政策工具，充分发挥中央和地方、政府与企业和市场主体市场机制有效结合的力量，形成多元化、多层次、多渠道投融资模式，为南水北调后续工程高质量发展提供坚实支撑。

一、一期工程投融资概况

南水北调工程是为优化我国水资源配置、缓解北方地区严重缺水问题、保障我国经济社会全面协调和可持续发展而实施的一项具有重大战略意义的特大型工程。南水北调东、中线一期工程自2014年12月12日全面通水以来，累计向北方调水超过565亿m3，已惠及河南、河北、北京、天津、江苏、安徽、山东7省（直辖市）沿线40多座大中城市和280多个县市区，受益人口超过1.5亿人，发挥了巨大的社会、经济、生态效益，为全面建成小康社会、落实总书记提出的“江河战略”、支撑重大国家战略实施、建设美丽中国等作出了积极贡献。

1.一期工程投融资主要做法

一期工程以政府投入为主，其中中央及地方政府投资占比80%以上，债务性资金占比20%以下。基于南水北调工程准公益性的特点、特殊地位和作用，按照公共投资占主导、“谁受益、谁投资”的原则，一期工程确立了多渠道筹集主体工程资金的政策和措施：一是国务院核定的东、中线一期工程总投资中，财政投入占比较大，通过国家重大水利工程建设基金、中央预算内资金、南水北调工程基金等渠道共同筹集资金，保障一期工程建设需求。二是通过金融市场筹集银团贷款，将通过工程建成后水费收入偿还本息。

2.一期工程投融资成功经验

南水北调东、中线一期工程的实施，积累了实施重大跨流域调水工程投融资的宝贵经验。一是坚持全国一盘棋。党中央总揽全局，协调各方，通盘考虑优化资源配置，局部服从全局，地方服从中央。二是集中力量办大事。党中央高度重视南水北调工程建设，举全国之力规划论证和组织实施。三是按照政府职能与企业职能清晰、事权与财权匹配以及“谁受益、谁投资”的投资分摊原则，合理划分涉及水利的中央事权、中央和地方共同事权和地方事权，通过筹集国家重大水利工程建设基金和南水北调工程基金投入工程建设，充分调动中央和地方政府积极性。四是财政资金投入保障了工程资金需求，作为国家主导的工程优先使用财政资金，不仅为通过金融市场筹集银团贷款创造了基础条件，也减少了工程建设期利息支出。五是一期工程投融资方式平抑了水价，使水价处于较低可接受水平，减轻了受水区地方政府的负担，提高了受水区水量消纳能力。

3.一期工程投融资模式存在的不足分析

一是一期工程市场化融资渠道较为单一，中央及地方政府投资占比较高，“两手发力”不足，未充分利用市场化融资机制作用。后续工程投资规模及资金需求较大，对市场化融资要求高，需要充分发挥集团公司投融资主体作用，扩大股权融资和债权融资比例，用好市场这只手，谋划吸引各类社会资本参与建设运营，建立多元化、多层次、多渠道的合理优化的投融资机制。二是一期工程与地方政府权责未通过协议明确，未落实价格机制。后续工程应在工程设计完成后、开工建设前先行建立管理机制，通过与受水区地方政府签订供水协议，明确约定水量、水质及供水价格等边界条件。三是一期工程成本管控机制不健全，后续工程需加强建设过程投资控制和项目全生命周期成本管控，进一步做好投资总额控制和经营管理体制机制完善工作，促进经济效益不断提升。

二、引江补汉工程对深化投融资改革的要求

1.指导思想

党中央、国务院高度重视南水北调后续工程建设，对工程投融资提出明确要求。2014年3月14日，习近平总书记在中央财经领导小组第五次会议上，从全局和战略的高度，对我国水安全问题发表重要讲话，首次明确提出“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水思路，赋予了新时期治水的新内涵、新要求、新任务。中国南水北调集团有限公司成立是南水北调工程建设的重要里程碑，是贯彻落实“两手发力”的重要举措。2021年5月14日，习近平总书记在推进南水北调后续工程高质量发展座谈会发表重要讲话。他强调，“南水北调工程事关战略全局、事关长远发展、事关人民福祉”“要坚持经济合理，统筹工程投资和效益，加强多方案比选论证”。2019年11月18日，李克强总理在国务院南水北调后续工程工作会议上提出，推进南水北调后续工程等重大水利项目建设，要创新投融资、建设、运营、管理等机制，要用改革方法解决重大水利工程投融资问题。这都为后续工程投融资工作指明了方向。

2.政策要求

党的十八大以来，党中央、国务院不断深化投融资体制改革，规范了政府投资项目的投融资模式，明确提出要更好发挥政府投资的引导和带动作用，发挥市场在资源配置中的决定性作用等改革要求。水利作为推进投融资体制改革的重要领域，要不断深化水利投融资改革，建立健全多元化水利投融资机制。近期，一系列关于深化水利投融资改革的政策出台，鼓励探索创新，推进水利领域投资的多渠道筹措机制。

一是中央财经委员会第十一次会议强调，全面加强基础设施建设，构建现代化基础设施体系，要加强交通、能源、水利等网络型基础设施建设，把联网、补网、强链作为建设的重点，着力提升网络效益，加快构建国家水网主骨架和大动脉，推进重点水源、灌区、蓄滞洪区建设和现代化改造。

二是近期国务院常务会议决定，运用政策性、开发性金融工具，补充包括新型基础设施在内的重大项目资本金，或为专项债项目资本金搭桥。通过政策性、开发性金融工具加大重大项目融资支持，有利于在坚持不搞大水漫灌、不超发货币条件下，既解决水利工程资本金需求，又可以引导金融机构发放中长期低成本配套贷款。

三是《国务院办公厅关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》明确将水利基础设施项目资产作为重点盘活领域，要求建立健全与投融资体制相适应的水利工程水价形成机制，促进水资源节约利用和水利工程良性运行。

四是近期水利部出台《关于推进水利基础设施投资信托基金（REITs）试点工作的指导意见》《关于推进水利基础设施政府和社会资本合作（PPP）模式发展的指导意见》《关于加大开发性金融支持力度提升水安全保障能力的指导意见》《关于政策性金融支持水利基础设施建设的指导意见》等一揽子政策，指出要深化水利投融资改革，适应水利基础设施建设融资需求，聚焦政策性金融支持水利基础设施的重点领域，拓宽水利基础设施建设长期资金筹措渠道，推进现代化水利基础设施建设。

三、引江补汉工程投融资改革路径

投融资应坚持以下原则：一是贯彻落实习近平总书记重要指示批示精神，坚持“两手发力”；二是借鉴一期工程投融资经验；三是充分考虑工程属性和项目特点；四是兼顾沿线地区经济社会发展水平和可承受能力，合理控制水价水平；五是综合考虑集团公司融资能力，保障工程良性运行和可持续发展。

1.投融资机制设计

为坚持“两手发力”，适应新时期国家投融资改革要求，减少政府当期资金压力，以市场化改革推动南水北调后续工程建设，鼓励和吸引社会资本参与，建立健全工程投融资体制机制，力争实现工程全生命周期资金平衡。

（1）运作模式分析

一是中央政府提供投资支持。引江补汉工程是国家水网骨干工程，是重大的基础设施工程和民生工程，具有很强的基础性、战略性和公益性，按照政府职能与企业职能清晰、事权与财权匹配以及“谁受益、谁投资”“相关受益方共同承担”的投资分摊原则，结合水利工程属性，环境保护及水土保持等公益性工程，应由政府承担投资责任；具有一定供水收益但经营性不强的工程，政府也应承担部分投资责任。要根据“坚持全国一盘棋、集中力量办大事”要求，给予工程必要的中央政府投资，创造工程投融资基础条件。

相比较那些大型的水利工程而言，中小型水利工程的质量把关难度系数更大。其规模小、成本低、投入的资金少，但是要求功能齐全，因为中小型大多建设在成真周边地区，严重危及到集中人口的生活圈，因此需要很强的专业性和苛刻的施工条件，而且质量很难把控。还有就是关于中小型水利工程的质量监管体系不完整。

二是充分发挥集团公司筹资主体作用。根据党中央、国务院对集团公司的功能定位：“负责南水北调工程的前期工作、资金筹集、开发建设和运营管理”，集团公司要发挥资金统筹能力，利用南水北调集团高信用主体的融资能力，筹集低成本资金，市场化筹集资金，盘活一期工程存量资产，通过一系列投融资政策支持，创新投融资渠道，保障工程建设资金需求。

三是吸引社会资本参与。要利用市场价值规律，创新价值实现机制，打通各种融资渠道，逐步完善工程盈利模式，在“准许成本+合理收益”水价政策、水费松绑、一期工程管理机制理顺的前提下，创新股权融资模式、盘活一期工程资产，吸引社会资本，为后续工程实施提供资金支撑。

（2）投融资机制设计

一是盘活一期工程存量资产。从项目权属、运营时间、财务要求、法律要求、回收资金等方面，对一期工程存量资产进行梳理，加快履行竣工验收等程序。对项目盘活过程中遇到的难点问题，探索制定合理解决方案并积极推动落实。

二是完善投入产出机制。尽快进行成本监审，按照“准许成本+合理利润”核定水价，总结经验及时对水价进行动态调整。建立区域综合水价机制，对区域内各类水源的供水价格进行统一标准。建立健全南水北调工程收付费机制，推动网间结算改革。

三是探索建立生态产品价值实现机制。针对水资源、林地、湿地等资源，完善生态产品供需精准对接、生态资源权益交易、生态产品经营开发机制。推动华北地下水超采治理，并对生态补水提供政府补助。

2.投融资方式选择

进一步落实投融资改革有关要求。坚持“两手发力”，深化市场化改革，扩大股权和债权融资规模，集团公司后续将优化融资工具组合、降低综合融资成本、完善法人治理结构，把引江补汉工程打造成扩大股权和债权融资规模的示范和样板工程。从投融资渠道分析，债权融资成本较低，但还本付息压力大，并直接影响水价。与之相比，股权融资具有永久性，无需还本付息，但对投资回报率要求较高，需要通过水价回收投资。综合考虑水价的影响因素，结合集团公司融资能力和可操作性，可考虑如下投融资渠道。

（1）股权融资

开展股权融资需要建立健全公司法人治理结构，提高市场化经营能力，具备一定的盈利能力，边界条件相对于债权融资要求较高，结合集团公司实际，根据扩大后续工程股权融资规模要求，重点从以下三项融资工具着手：

一是IPO上市融资。上市融资的优点在于所筹资金具有永久性，无需还本付息，用款限制少，有助于企业建立规范的现代企业制度。

二是基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）。南水北调工程符合国家发展改革委试点项目支持的重点区域和行业范围，下一步可以利用产权清晰、经营情况较好的资产为依托申报基础设施REITs，适时开展水利领域基础设施REITs试点工作。

三是引入战略投资者。争取国家主管部门政策支持，与国有资本运营公司、社保基金、建筑施工企业等积极沟通，以现金增资方式出让部分股权，引入战略投资者。

（2）债权融资

一是银行贷款。相对于其他市场化融资渠道，银行贷款成本较低，贷款期限长，符合南水北调工程建设资金需求量大、建设周期长、资金回收慢等特点，融资期限与水利工程建设周期相匹配。近期，水利部持续深化与各金融机构战略合作，加强金融产品和融资模式创新，不断加大金融支持水利力度。同时，水利部与国开行、农发行分别签订合作协议，并联合印发指导意见，将进一步降低水利项目贷款利率、拉长贷款期限。

二是发行债券类融资工具。发行债券已经成为中央企业重要融资手段，债券类融资工具与同期银行贷款利率相比，财务成本具有比较优势，后续将积极争取发行政府支持机构债券。

四、引江补汉工程投融资相关保障机制

南水北调集团成立是南水北调工程建设的重要里程碑，是贯彻落实“两手发力”的重要举措。为践行国家赋予南水北调后续工程建设的融资职责，根据“先建机制、后建工程”的原则，按照市场化改革的要求，进一步转变观念，以引江补汉工程的建设和管理为契机，牢固树立经营理念，将引江补汉工程作为扩大股权和债权融资规模示范和样板工程推进。

1.价格机制

通过与受水区地方政府签订量价协议，提前与受水区地方政府对水量、水质及供水价格进行约定，按照“谁收益、谁负担”的原则，建立与投融资体制相适应的水价机制后，将各方权责进行匹配，明确回报机制。这样即有利于促进水资源节约和水利工程良性运行，又提升社会资本参与后续工程建设的吸引力，扩大股权和债权融资规模。

2.投资控制机制

引江补汉工程建设难度高、规模大、周期长，建设期可能会出现超概算调整，集团需要提前谋划，进一步优化引江补汉工程设计，做深做细前期工作，在项目建设全过程中，运用投资计划的调控手段,对其进行科学规划，确保工程投资控制更加科学合理。