职业本科教育的政策演进、内在意蕴与发展策略

□赵惠莉 顾栋梁 王亚鹏

2014年6月，国务院颁布《关于加快发展现代职业教育的决定》，首次提出“本科层次职业教育”的科学概念，由此成为教育行政部门、学术界、专科层次的职业院校以及社会各界热切关注的重点和焦点。职业本科教育是我国教育发展政策的重大改革，是凸显职业教育类型特征的重要举措。职业本科教育没有现成模式可借鉴，也没有成熟理论可遵循，不同的政府规范性文件以及不同的学者研究成果，对其定义和边界的理解也不尽相同，尚未形成统一认识。因此，梳理职业本科教育政策演进，剖析职业本科教育内在意蕴，研究职业本科教育发展策略，对于按照“高起点、高标准、高质量”的总要求稳步发展职业本科教育意义重大。

一、职业本科教育的政策演进

职业本科教育政策历经从专科层次的职业院校“不再升本”到积极开展“试点升本”、从嫁接体系外“升本”到贯通体系内“升本”、从外部转型“升本”到内生增长“升本”的发展演进，一直处于动态调整之中。

（一）以教育结构调整为导向，专科层次的职业院校“不再升本”

改革开放后，我国积极探索职业大学、高等专科学校、职业技术学院等多种高等职业教育办学形式和发展模式，特别是世纪之交以来，高等职业教育发展成为“三改一补”“三教统筹”“三多一改”“六路大军”多股力量共同举办的生动格局。1999年1月，教育部等两部门颁布《试行按新的管理模式和运行机制举办高等职业技术教育的实施意见》，明确按照新管理模式和运行机制举办的高等职业教育为专科层次教育。在高等教育大扩招的国家战略引领下，高等职业教育数量和规模快速增长，为避免新建专科层次的职业院校再度盲目升格，更重要的是促进高等职业教育内涵发展，2004年8月教育部等七部门颁布的《关于进一步加强职业教育工作的若干意见》和2005年10月国务院颁布的《关于大力发展职业教育的决定》这两个文件都强调专科层次的职业院校不再升格为本科院校。1999年至2005年，普通高等专科学校从313 所调整到186 所，专科层次的职业院校则从161 所增加到892 所[1]。这一时期是我国高等教育大发展时期，短短6年间，原有的普通高等专科学校2/5 以上都升格为本科学校，而专科层次的职业院校则增长了4.5 倍。在当时的历史条件下，专科层次的职业院校“不再升本”政策无疑具有正确性和科学性。这是因为专科层次的职业院校办学历史大多脱胎于中等职业学校，办学基础和办学条件相对薄弱，国家及时出台“不再升格为本科院校”的政策，有助于提升高等职业教育质量，促进高等职业教育可持续发展，如若不遏制盲目“升本”的趋同现象，势必造成高等教育结构严重失衡。

（二）以合同约束为手段，项目学校建设期内“不得升本”

从2006年起，高等职业教育进入内涵发展阶段，国家启动重大质量提升工程，通过引领示范、科学定位、特色发展、树立标杆、办出一流，从而彰显类型教育特征。2006年11月，教育部等两部门颁布《关于实施国家示范性高等职业院校建设计划加快高等职业教育改革与发展的意见》，要求参与项目申报和建设的院校必须承诺2010年以前不升格为本科院校。2010年，首轮国家示范性建设任务基本完成，项目建设学校办学质量有了较大改观，尤其是“2010年以前不升格”的时效已至，“升本”呼声再起。对此，教育部又一次定调，专科层次的职业院校升本问题现阶段不争论、不动摇。2010年7月，教育部等两部门颁布《关于进一步推进“国家示范性高等职业院校建设计划”实施工作的通知》，强调国家示范（骨干）高等职业院校计划在申报时，明确规定2020年以前不升格为本科院校。2015年10月国家优质专科高等职业院校项目申报和2019年4月中国特色高水平高职学校和专业建设计划（“双高计划”）申报立项时，教育部一再反复强调建设期内不升本是前提条件，并要求项目学校对此作出郑重承诺，防止优质高等职业教育资源流变的风险。国家通过合同约束的选择性激励治理策略，将专科层次的职业院校主要精力引导到提高办学质量、突出办学特色、增强办学实力上来。

（三）以现代职教体系试点为牵引，专科层次的职业院校与本科学校合作探索“专业升本”

2010年10月，国务院办公厅颁布《关于开展国家教育体制改革试点的通知》，要求围绕职业教育综合改革试点项目，整合职业教育与普通高等教育优质资源，拓展学生接受更高层次学历教育的渠道，或采用专科层次的职业院校试办长学制培养，或采用与普通本科学校分段培养，开展现代职业教育体系试点。部分省份率先支持专科层次的职业院校与普通本科学校在优势专业开展“3+2”（三年专科层次的职业院校+两年普通本科学校）分段培养和“4+0”联合培养（四年全部在专科层次的职业院校培养），在不改变教育管理体制的前提下，普通本科学校负责招生管理、学籍管理和文凭管理，专科层次的职业院校负责教学管理、学生管理和生活管理。可以说，“3+2”分段培养项目和“4+0”联合培养项目实质上就是职业本科教育的最初雏形和有益探索。然而，现代职业教育体系试点项目中专科层次的职业院校没有本科学历学位证书授予资格，缺乏人才培养主导权和话语权，职业本科教育人才培养和学历提升难以在职业教育体系内部实现，人才培养质量难以掌控，甚至存在“学术漂移”的风险。

（四）以高校分类指导为旨归，引导部分地方普通本科高校转型发展“职业本科”

高等教育大众化带来了高等教育多样化，高校分化是一种客观结果，而教育分类则具有一定的主观色彩，国家通过分类指导进一步引导各类高校共同发展。2014年5月，国务院颁布《关于加快发展现代职业教育的决定》，强调专科层次的职业院校不升格或并入本科高等学校。2015年10月，教育部等三部门颁布《关于引导部分地方普通本科高校向应用型转变的指导意见》，明确推动具备条件的新建本科高校向应用型转变。必须看到，新建本科高校都由普通高等专科学校、专科层次的职业院校独立升格或合并升格而来，鼓励新建本科高校向应用型转变，目的在于克服同质化发展、实现差异化发展，培养复合型、应用型、创新型本科人才。但在高等教育资源配置机制诱导下，升格后的新建本科高校基本“去职教化”，转向学术型高等教育。在实践中，部分地方普通高校转型发展踌躇不前，而专科层次的职业院校升格诉求则不断高涨，形成“一冷一热”的巨大反差。

（五）以内生增长为主导，成立“职业技术大学”开展“试点升本”

2019年6月，首批15 所“职业技术大学”正式诞生，开展职业本科教育试点。2021年1月，教育部出台《职业本科学校设置标准》和《职业本科专业设置管理办法》两份规范性文件，从制度层面对职业本科教育进行顶层设计。2021年，习近平总书记对全国职业教育大会召开做出重要指示，强调稳步发展职业本科教育。2021年7月，教育部颁布《关于“十四五”时期高等学校设置工作的意见》，要求以优质专科层次的职业院校为基础，稳步发展本科层次职业学校。2021年10月，中共中央办公厅、国务院办公厅颁布《关于推动现代职业教育高质量发展的意见》，提出到2025年职业本科教育招生规模不低于高等职业教育招生规模的10%。2022年4月，新修订的《职业教育法》首次从法律层面确定职业教育是与普通教育具有同等重要地位的教育类型，明确了类型教育法定地位，打开了专科高职学生“升本”通道，清除了政策性歧视的障碍，从政策举措上升到法律规范的高度，为依法推进职业本科教育稳步发展提供了法律保障，也为发展更高层次职业教育预留了广阔空间。

二、职业本科教育的内在意蕴

职业本科教育从政策文本转向实践探索、从层次提升转向类型建设、从先行先试转向稳步发展、从有所作为转向大有可为，标志着我国职业教育高质量发展进入新阶段。尽管不同的发展阶段有不同的发展政策，但政策发展背后却有着特定的内在意蕴。

（一）职业本科教育内在特质是应用型本科教育的一个分支

按照人类认识世界和改造世界的方式，根据科学和技术的活动领域形成两种互相平行的高等教育类型：一类是学术型高等教育，侧重于学术型人才培养，以学科理论体系为逻辑起点，培养发现和研究科学原理的专门人才，涵盖学术理论型人才培养的各个层次，包括学术型本科教育、学术型硕士研究生教育、学术型博士研究生教育等；另一类是应用型高等教育，侧重应用型人才培养，以技术知识体系为逻辑起点，培养熟练掌握社会生产或社会活动的技术知识和实践技能的专业人才，分为专科高等职业教育、职业本科教育（应用型本科教育）、专业硕士研究生教育、专业博士研究生教育。20 世纪下半叶，世界高等教育发展重要趋势之一便是教育类型的分化，从学术型高等教育中分化出应用型高等教育，应用型高等教育亦可分为工程型教育、技术型教育和技能型教育[2]。学界针对职业本科教育与应用型本科教育之间的关系形成三种观点：一种观点认为，职业本科教育与应用型本科教育不是一个类型，也不包括应用技术大学[3]；另一种观点认为，职业本科教育就是应用型本科教育，以应用型本科高校作为职业本科教育的主体，以应用型本科教育统领职业本科教育，将职业本科学校纳入应用型高校管理范畴[4]；还有一种观点认为，未来发展趋势是应用型、技术型、职业型三种本科教育形式的殊途同归，职业本科教育将从边缘走向中心，并最终将其他两种类型纳入其中[5]。应该说，应用型本科教育包括本科工程教育、本科技术教育和本科技能教育，职业本科教育是本科层次职业教育类型，是应用型本科教育的一个分支，旨在培养本科层次高素质技术技能型人才。

（二）职业本科教育时代担当是彰显职业教育类型特征

21 世纪初，专科层次的职业院校还处于起步探索阶段，办学定位、办学体制和人才培养模式等类型属性尚未完全确立，甚至存在“本科压缩饼干”的诟病。经过多年的改革创新发展，我国已经建成世界上最大规模的职业教育体系，确立了职业教育类型地位。通过国家示范、国家骨干高职院校建设以及“双高计划”等重大质量项目的引领和推动，专科层次的职业院校已经形成产教融合、 校企合作、工学结合、知行合一的高素质技术技能人才培养模式，职业教育类型特征逐步得以凸显。既然职业教育是一种类型教育，必然要求有相应完整的办学层次体系，也必然要求有专科、本科、研究生层次配套的高等职业教育类型体系，进而实现高层次技术技能人才在职业教育体系内部培养的贯通性、 系统性。职业本科教育发展初衷是形成一种新的本科教育模式，不断丰富本科教育类型，与学科导向和学术导向的普通本科教育形成错位发展，通过健全教育体系，凸显类型特征，完善办学层次，拓宽学生升学空间，增强职业教育社会认可度，缓解家长和社会的教育焦虑。

（三）职业本科教育目标指向是构建普职互通的教育体系

我国现行教育体制的弊端之一是各种教育类型之间、 各级教育层次之间缺乏有效沟通与衔接。受办学层次所限，专科层次的职业院校毕业生学历提升的通道或者通过现代职业教育体系试点项目的分段培养和联合培养，或者通过“专转本”考试，都是借道嫁接转轨到学术型高等教育，而不是在职业教育类型内部实现，因而人才培养质量不易掌控，人才培养规格有点“四不像”，难以形成职业教育类型特色。造成这一问题的症结在于，不同教育类型和不同教育层次之间发展不平衡、 不充分，相互衔接缺乏融通性、有效性。职业教育必须有完善的学制层次，使得低一级学制毕业生有升学机会，在职业教育内部构建从中职、专科、本科一贯制的现代职业教育体系；不同类型教育之间建立互通机制，在职业教育体系外部与普通教育融通衔接，升学过程可以选择普通本科学校，也可以选择职业本科学校，探索纵向贯通、横向沟通的人才成长渠道，实现高素质技术技能人才培养从“独木桥”向“立交桥”转型、从“h”向“H”转型，满足经济发展的多样化需求和个体成长的个性化需求。这样做有助于改变专科层次的职业院校不愿意从中等职业学校招生、普通本科学校不愿意从专科层次的职业院校招生的状况，扭转职业教育层次高移后对下一级职业教育形成压力和冲击的负面现象，为不同禀赋的学生提供多种类型成长通道和多个发展渠道。

（四）职业本科教育实现方式是强调多元发展路径

2014年6月，教育部提出，通过发展应用技术类型高校，引导一批本科高等学校向应用技术类型转型，培养职业本科人才；2015年9月，教育部强调，推动独立学院向应用技术类型高校转型；2019年2月，国务院颁布《关于印发国家职业教育改革实施方案的通知》，要求开展本科层次职业教育试点，推动具备条件的普通本科高校向应用型转变；2020年9月，教育部等九部门再次要求推动普通本科高校向应用型转变，同时稳步推进本科层次职业教育试点。这一系列政策为职业本科教育勾勒了多形式、多模式、多元化发展的框架：一是推进普通本科高校向应用型转变，鼓励部分地方普通本科高校开展职业本科教育；二是推进独立学院向应用型高校转型，独立学院以转设为契机，通过与专科层次的职业院校合并转设开展职业本科教育，现已批准建设的“职业技术大学” 有10 所是合并转设而来；三是开展职业本科教育试点，通过专科层次的职业院校独立升格，现有32 所“职业技术大学”，其中22 所是独立升格而来。

（五）职业本科教育历史使命是建设技能型社会

互联网、 物联网利用数字技术重塑产业链，产业链中高技术比重上升、中低技术比重下降，未来职业与工作将发生巨变。据麦肯锡发布的《中国的技能转型》报告显示，随着自动化技术的变革，2030年将有近1 亿中国人失业，20年内将有一半工作岗位消失、数字化将消灭约1/3 就业岗位。随着产业数字化与智能化升级，简单、重复的操作技能被机器取代，技能型人才上移、技术型人才扩大、应用型人才培养体系越来越复合化，不同类型的人才相互交融，人才类型边界越来越模糊，要求的知识面更广、知识体系更全面、职业适应能力更强、应用实践能力更高。“十三五”期间，我国新增高技能人才超过1000 万人，但高技能人才仅占技能人才总量的28%[6]，高层次技术技能人才短缺已成为制约经济社会发展的主要瓶颈，我国劳动力市场出现高层次技术技能人才“供给危机”，人才供给与社会需求失衡。2021年6月，人力资源和社会保障部印发《“技能中国行动”实施方案》，提出构建技能型社会，为建设制造强国、质量强国、技能中国汇聚改革与发展的强大合力，提高技术技能人才社会地位，形成职业本科教育人才成长的政策合力。技能型社会建设与职业教育具有内在契合性，可以有效缓解我国人才结构性缺陷，可以满足受教育者多样化成才需求。2022年4月，新修订的《职业教育法》确立了技能型社会的法律地位，推动由学历本位逐步向能力本位和贡献本位转变。建设技能型社会是新时代职业教育的历史使命，国家通过构建技能型社会，多层次、多元化、全方位提高技术技能人才培养质量，有效增加高素质技术技能人才供给，形成支撑产业转型升级的技术技能人才链[7]。

三、职业本科教育的发展策略

在确立职业教育类型地位后，职业本科教育“是什么”“怎么办”“谁来办”“办成什么样”，便成为迫切需要解决的问题。职业本科教育发展需要整合优质资源、打破地区之间、行业之间、部门之间、条块之间的壁垒藩篱，加强统筹协调，关切各方利益，凝聚最大共识，提升政策品质，形成发展合力。

（一）职业本科教育发展定位的政策支持

人工智能时代，往往会伴随着技术性失业，如果仍然只从工作岗位来思考职业本科教育发展，必然会低估技术进步对劳动力市场产生的冲击，而应着眼未来，依据社会需求，锚定应然价值，对职业本科教育发展定位进行顶层设计。一是职业本科教育要坚持技术知识应用与技术技能创新的逻辑起点。未来技术变革具有高度的不确定性，为应对技术变革需求，职业本科教育要传授更为复杂的技能和更为多样的技术储备，具备理解和使用数字技术、准确掌握数据挖掘和数据分析的技能，注重产品和工艺研发能力的培养，不仅需要加强科学、技术、工程和数学教育，还要注重人文和伦理教育。二是职业本科教育人才培养要以生产逻辑重构知识组织方式。未来的生产场景是基于高度分化又高度集成的现代科学技术知识动态融合的复杂体系，需要高度复合的专业型技术技能人才[8]，要求学生在掌握经验知识基础上增加技术理论知识比重，提升实际生产中复杂问题的解决能力。三是职业本科教育课程设计要立足生产全过程体系。职业本科教育课程体系设计应顺应产业结构优化升级需求，聚焦产业中高端，对接跨行业通用能力需求，适应技术迭代对人才由“一技之长”向“多面复合”转型，培养学生机器设备维护、技术改造与升级的研发能力以及突发情况的应急处理能力，强化新技术知识、新科技信息、交叉学科知识、技术知识的同时，更加注重批判思维、创新思维、跨界思维、技术思维能力的培养。

（二）职业本科教育省级统筹的政策支持

职业本科教育可持续发展要强化省级统筹，赋权省级政府依据区域经济统筹规划职业本科教育发展，加大职业本科教育经费投入，提升职业本科教育办学水平，增强职业教育适应性。一是以“省部共建职业教育创新发展高地”为平台，率先发展职业本科教育。如山东省、江西省、甘肃省、安徽省、河南省、湖南省、贵州省、辽宁省、吉林省，以及江苏省苏锡常都市圈、浙江省温州台州两市、广东省深圳市、福建省厦门市、四川省成都市、河北省保定市等“部省共建职教高地”，都将职业本科教育作为制度创新，加强统筹规划、资源整合和利益协调，加大政策扶持和财政投入。二是大部分省份业已发布本省“十四五”高等学校设置规划，稳步推进职业本科教育发展。根据教育部规定的每省2 个“升本”名额布局规划，重点以优质高等职业学校为基础，积极筹建专科层次的职业院校“升本”，稳步推进职业本科教育发展。三是江苏省加大对全国第一所公办本科层次职业学校——南京工业职业技术大学的支持力度。按照普通本科高校标准核定生均财政拨款，统筹专项5000 万元用于支持学校基础建设和办学质量提升，创新人才引进方式，加强师资队伍建设，争取各类发展资源和平台，深化产学研合作和校企协同技术创新，加大科技转化成果力度，赋予学位授予权，与其他高校合作培养专业硕士学位研究生，持续提升学校核心竞争力和学生就业竞争力。

（三）职业本科教育学位制度的政策支持

职业本科教育不是专科层次高等职业教育的“加长版”，也不是普通学术本科教育的“临摹版”，而是具有职业教育特色的本科人才培养“创新版”。职业本科教育学位是立足于技术知识体系、对本科层次技术技能型人才学历水平与专业知识的评价方式。在行政力量主导下，通过对已有传统学科秩序与制度的认可，职业本科教育获得了学科建制与行政合法性，但实践中如何操作以及如何取得社会认可亟待探索。一是科学设计职业本科专业的学科归属。2021年12月，教育部颁布《关于做好本科层次职业学校学士学位授权与授予工作的意见》，指出职业本科教育学士学位按学科门类授予。职业本科专业目录遵循职业体系和专业大类进行设置，需对照学科合理规划专业设置与衔接设计，以确保职业本科专业按照学科门类进行对号入座，授予相应学位。二是突出职业教育特色。职业本科教育学位制度在坚持学科导向前提下突出职业能力和技术素养还有较大难度，可尝试构建职业标准和学科标准双重学位授予标准，兼顾技术知识体系培育和专业技能训练，强化知识应用能力和技术开发能力，谨防因按照学科门类授予学位而照搬照套学术本科人才培养模式。三是增强社会认可度。职业本科专业与普通本科专业名称并不一致，在授予学位时将影响到学科归属以及“考公考编”审核中囿于专业不吻合而遭拒等问题。国家应将职业本科专业纳入“考公考编”专业目录，以确保职业本科教育授予的学士学位与普通本科学位证书价值等同、效力等同、使用等同。

（四）职业本科教育发展生态位的政策支持

基于机会主义的功利性与本位主义的趋利性、教育资源配置方式与办学层次之间的关联性、办学层次提升的无限增值性、广大群众对本科教育需求的多样性等多重因素相互交织，众多优质专科层次的职业院校纷纷将“升本”作为学校“十四五”事业发展规划的战略目标。这势必引发新一轮“升本”热潮，将对高等教育结构和现代职业教育体系产生较大影响，亟待通过政策杠杆，科学确定职业本科教育发展生态位。一是处理好规模与结构之间的关系。职业本科教育发展要把握好节奏、控制好规模，防止一哄而上、盲目跟风，确保职业教育规模、层次、结构、质量、效益的协调发展。二是处理好职业本科教育与专科高等职业教育之间的关系。职业本科教育在人才培养上要与专科高等职业教育形成梯度进阶，职业本科教育定位于专业性技能人才培养，专科高等职业教育定位于专门化技能人才培养[9]。三是处理好职业本科教育与普通本科教育之间的关系。任何类型的高校都具有一定的同构性，尤其在组织目标和手段不确定的情况下，更容易模仿已有办学模式。20 世纪90年代，英国多科技术大学受学术型大学强大磁场的引力作用而被同化，最终并入传统大学系统。职业本科教育发展应引以为戒，可借鉴我国台湾省应用技术大学实施卓越教学计划、深入开展产学合作、典范科技大学计划的经验，依据市场需求确定教学内容，为学生提供多元教育选择和学习自由，与应用型本科学校错位竞争，聚焦本科技术技能型人才培养，形成与普通本科教育相对独立、相互融通、层类交叉、并行不悖的职业本科教育体系。

（五）职业本科教育高质量发展的政策支持

多元化办学形式与复杂化办学情况对职业本科教育高质量发展提出巨大挑战，国家应多措并举、一校一策，集聚政策红利，为职业本科教育注入强劲动力。一是做强存量。现有职业本科学校中有22 所民办学校，占比70%，这些学校与公办专科层次职业院校在办学条件和办学实力上存在一定差距，在办学过程中能够汲取的财政资源、体制资源和市场资源有限。现有职业本科学校中有1/3 是专科层次职业学校与独立学院合并转设而来，必将付出一定代价的组织重构成本，既需要对合并学校之间权力分配、利益分配、人事分配等问题进行统筹，又需要对办学基础、办学定位、学科整合等问题进行调整。尤其是独立学院办学条件和师资水平相对薄弱，办学理念和办学模式依然延续学术本科教育的传统，亟须调整办学方向、增强办学实力。二是做大容量。坚持高起点、高标准、高门槛发展职业本科教育，应从具有20年以上举办高等职业教育办学历史的有基础、有条件、有实力、有影响的中国特色高水平高职学校（“双高学校”）中择优试点，严格标准、严格质量、严格考核，扩容提质、提质培优。三是做优增量。职业本科教育发展应鼓励应用型本科试点职业本科教育，积极探索专科层次的职业院校试点举办职业本科教育专业，在确保质量的基础上扩大职业本科教育增量。

总之，在我国开启第二个百年奋斗目标新征程上，稳步发展职业本科教育是推进教育供给侧改革、顺应世界教育发展潮流以及人的现代化发展的历史必然，也是科技革命、经济转型、社会发展、大国博弈的战略抉择。新时代，职业教育已经站在新的历史起点上，进入大发展、大改革、大提升的重要时期。职业本科教育是职业教育“下一盘大棋、打一场翻身仗”的关键环节，是改变职业教育命运的一场“特殊战役”，是完善现代职业教育体系的重大工程，是职业教育作为凸显教育类型的内生动力[10]。我们要以改革创新的精神和追求卓越的决心，稳步发展职业本科教育，健全人才培养体系和质量保障体系，推进职业本科教育起好步、开好局，进一步凸显职业教育在教育体系和经济发展中不可替代的作用。