走向更加包容和公平的成人学习与教育——评《成人学习与教育全球报告（四）》

侯龙真

（曲阜师范大学，曲阜 273165；菏泽学院，菏泽 274015）

2019年，中共中央、国务院印发《中国教育现代化2035》，这是中国第一个以教育现代化为主题的中长期战略规划，明确了教育现代化的战略目标，其首要目标是“建成服务全民终身学习的现代教育体系”。成人学习与教育作为终身教育体系的重要基石，对健康和福祉、就业和劳动力市场以及社会、公民和社区生活意义重大[1]。在成人学习与教育取得全球广泛关注并在各国积极采取行动的背景下，联合国教科文组织于2019年12月发布了《成人学习与教育全球报告（四）》（4th Global Report on Adult Learning and Education，以下简称《报告（四）》），该报告为我国成人学习与教育政策制定、经费预算、理论研究与教育实践提供了有力依据和行动思路。

《报告（四）》是联合国教科文组织终身学习研究所在2009、2013、2016年发布的三份《成人学习与教育全球报告》后的最新成果。该报告与以往三份全球报告一脉相承，又与时俱进、有所侧重。该报告以“不让任何一个人掉队：参与、公平和包容”为主题，参照2009年第六届国际成人教育大会上通过的《贝伦行动框架》(Belém Framework for Action)，增加了对2015年联合国教科文组织大会上通过的《成人学习与教育建议书》中读写能力和基本技能，继续教育和专业发展，自由教育、大众教育和社区教育三个学习领域实施情况的监测信息。《报告（四）》论证了全球成人学习与教育取得的新进展及面临的新挑战，并从公平和包容的视角对全球成人学习与教育的参与问题进行了深度剖析。《报告（四）》在内容上数据详实、案例丰富，在思想上观点全面、分析透彻，为各国成人学习与教育决策者、研究者和实践者提供了行动遵循。与此同时，《报告（四）》为2022年6月即将召开的第七届国际成人教育大会提供了可供讨论的核心议题。

一、呈现新突破：全球成人学习与教育取得积极进展

全球数据监测结果是监测报告形成的源泉，全面且高质量的监测数据是决策者开发基于证据的促进公平参与策略的必要条件之一[2]。《报告（四）》第一部分是对各国实施《贝伦行动框架》情况的监测结果，该结果是基于159个国家提供的反馈，参与调查的国家数量较之前大幅增加，且反馈率从《成人学习和教育全球报告（三）》的71%上升到了80%，这为各国精准掌握参与情况并实施行动计划奠定了基础。在监测结果的呈现上，《报告（四）》对照联合国教科文组织各成员国在《贝伦行动框架》中的承诺，在第二章至第六章分条缕析，从政策、治理、筹资、质量及参与等五个部分评估了这些国家自2015年以来在成人学习与教育方面取得的进步。具体而言，在政策方面，有66%的国家报告本国在成人学习与教育政策方面取得了显著进步，加强利益相关者的参与是政策进步的最大分项，读写能力和基本技能、继续教育和专业发展是政策进步的最大领域。在治理方面，全球75%的国家报告本国在成人学习与教育治理方面有所改进，主要表现在提高利益相关者参与度、加强跨部门合作、下放治理权等。在筹资方面，28%的国家报告本国成人学习与教育的支出占公共教育总支出的比例有所提升，多国建立了筹资新渠道。在质量方面，有75%的国家报告本国成人学习与教育质量有所提高，如优化课程、评估和教学方法以及改善师资从业条件。在参与方面，57%的国家报告本国成人学习与教育参与率有所增加，参与人数增长最多的是妇女群体。《报告（四）》描绘了一幅全球致力于实现可持续发展目标而积极采取行动的可喜图景。展望未来，成人学习与教育将成为给学习者、劳动者、积极公民赋权增能的关键杠杆。

在论述全球成人学习与教育各领域的进展情况时，《报告（四）》除了采用大量的直观图表外，还撷取了一些国家和地区在成人学习与教育实践方面行之有效的案例。引人注目的案例有：波兰建立民众大学、匈牙利成立行业技能委员会来加强利益相关方参与；中国向地方和市级政府下放权力来完善治理机制；韩国实施“终身教育券”和面向行业的短期职业认证课程（Match up）项目；德国利用失业保险制度和制定教学能力通用标准来促进成人学习与教育；丹麦推出劳动力弹性保障机制来消除劳动力市场中特定人群被排斥现象。《报告（四）》中不惜笔墨的范例描述一方面起到了大力宣传推广的作用，另一方面也促进了各成员国检视自身差距，取长补短，择善而从[3]。

二、聚焦新主题：更加关注弱势群体的教育和积极公民的培育

首先，更加关注参与、包容和公平。“不让任何一个人掉队”是联合国《2030年可持续发展议程》向全球发出的郑重呼吁。其可持续发展目标四是“确保提供包容、公平、优质的教育和全民终身学习机会”，这就要求成人学习与教育始终以参与、包容和公平为价值旨归。进入并参与相关且合适的成人学习与教育对个人发展、经济发展和社会发展至关重要，公平参与成人学习与教育是可持续性全纳教育和社会正义的鲜明体现[4]。与前几份报告相比，《报告（四）》更加关注公平参与，以“不让任何人掉队：参与、公平与包容”为主题，不但呈现了成人学习与教育参与方面的最新数据，而且将成人学习与教育参与率作为报告的重点贯穿始终，并进行了详尽的专题分析。《报告（四）》浓墨重彩地描绘了各国成人学习与教育的参与情况，并指出，虽然全球所有地区的参与率总体上实现了可喜的增长，但参与机会不平等和社会排斥现象依然普遍存在且根深蒂固。《报告（四）》还梳理了参与成人学习与教育的情境、机构和意向障碍，强调克服以上障碍是确保成人学习与教育服务可持续发展目标的先决条件，并建议各国提高大众对成人学习与教育的意识，增加经费投入，发挥信息通讯技术优势。《贝伦行动框架》明确要求：“不能因年龄、性别、民族、语言、宗教、残疾、乡村特点、性别身份或取向、贫穷或由于冲突背井离乡或监禁而产生排斥。”[5]《报告（四）》对成人学习与教育平等参与问题的聚焦是对《贝伦行动框架》承诺的深度回应。

其次，更加关注公民教育（《报告（四）》亦称自由教育、大众教育和社区教育）。《成人学习与教育建议书》（以下简称《建议书》）提到，公民教育能“使人们有能力积极参与解决各种社会问题，例如贫困、性别、代际团结、社会流动性、正义、公平、排斥、暴力、失业、环境保护和气候变化等。它还从健康和福祉、文化、精神生活方面以及以其他有益于个人发展和尊严的方式，帮助人们过上体面的生活”[6]。《建议书》将公民教育作为三大学习领域之一，并呼吁各国采取实际行动，这体现出成人学习与教育超越单纯的功利主义而重申人文主义的全球走势[7]。透视四份《成人学习与教育全球报告》可发现，报告所关注的成人学习领域正从扫盲教育向公民教育过渡，即公民教育成为《报告（四）》新的关注点。《报告（四）》将公民教育贯穿始终，揭示了各国虽然在提升公众的读写能力和基本技能以及推进职业发展等方面取得了进步，但在实施公民教育方面的成效却微乎其微，只有极少成员国关注“公民教育”领域。基于此，《报告（四）》呼吁各国决策者，要充分意识到公民教育在解决广泛社会问题中的重要作用，补齐公民教育短板，不能对公民教育置若罔闻。《报告（四）》对公民教育的重点着墨，进一步彰显了其对成人学习与教育人文主义价值观的追求。需要特别指出的是，在新冠肺炎疫情引发的公共危机中，公民教育不但可以培育公共精神、提升公民素养，在应对公共危机、实现社区治理方面亦将大有可为。

三、直面新挑战：成人学习与教育仍存在多个亟待解决的问题

成人学习与教育的价值在全球范围内已得到广泛认可，并在实践领域取得了显著进步，但仍面临诸多挑战。针对全球成人学习与教育面临的严峻挑战，《报告（四）》直击要害，不仅以详实的数据论证成人学习与教育亟待解决的多个问题，而且更以犀利的语言警示政策制定者。据《报告（四）》的调查反馈，目前在大多数成员国的发展议程上，成人学习与教育工作依然被“冷落”，如参与状况参差不齐、发展进程缓慢、政策和治理工作薄弱、资金投入不足、公民教育停滞不前等。具体而言，在政策和治理方面，《报告（四）》指出，将近30%的国家报告本国的政策自2015年以来没有变化，在对非正规、非正式学习的认可、认定和认证方面以及公民教育方面异常薄弱；在对治理情况的分项调查中，跨国合作和权力下放方面进展最为缓慢。在经费方面，《报告（四）》揭示了成人学习与教育经费匮乏的事实，指出仍有19%的国家报告本国用于成人学习与教育的公共教育预算不足0.5%，14%的国家少于1%。在质量方面，公民教育活动参与率偏低，其相关质量指标取得进步的国家的比例不超过3%。在参与方面，《报告（四）》第十章直指当前成人学习与教育参与中的不平等问题，具体涉及妇女、难民、老年人、偏远地区和农村地区的成年人等；第十一章进一步剖析了参与成人学习与教育的主要障碍。总之，《报告（四）》所要传达的信息是：尽管成人学习与教育的价值得到了广泛认可，但其在大多数成员国的发展议程上仍处于靠后的位置。

《贝伦行动框架》和《成人学习与教育建议书》都强调，要注重收集成人学习与教育的相关数据，以有效地确定成人学习需求并制定相关政策。然而，监测空白点和数据收集缺陷成为《报告（四）》自身以及全球面临的又一挑战。《报告（四）》第九章揭示了成人学习与教育数据监测方面的不完备性。虽然参与调查的国家数量有所增加，但《报告（四）》中仍缺少46个国家的监测信息，而在受监测的国家中，超过33%的国家报告其未获取本国少数群体、移民和难民的参与信息。此外，公民教育方面的数据缺乏更甚。毋庸置疑，数据的偏差和缺乏是解决成人学习与教育参与不平等、满足弱势群体需求的主要障碍。

四、描绘新路线：将“不让任何一个人掉队”的愿景变为现实

道阻且长,行则将至。针对全球成人学习与教育所面临的严峻挑战，要实现其为成人赋权增能、助力社会可持续发展的宏伟愿景，世界各国及相关国际组织应采取行动，切实将愿景变为现实。《报告（四）》对照全球成人学习与教育面临的挑战，提出了未来发展建议，为各国描绘了一幅新的行动路线图。第十二章聚焦如何克服成人学习与教育参与的情境、机构和意向障碍问题，提出要唤起大众参与成人学习与教育的意识，提升其对成人学习与教育的价值认识；为弱势群体建立专项拨款机制，减少机制障碍；开发更多的成人学习与教育资源，减少机构和情境障碍。第十三章建议，应将雇主支持的成人学习纳入一个更为系统、完整的成人教育战略中；提升针对弱势群体如农村妇女、难民、残疾人等教育服务的精准性；在填补国家和地区数字鸿沟的前提下，充分挖掘信息和通信技术在扩大成人学习参与中的优势。此外，为弥补资金匮乏的不足，《报告（四）》建议，应增加经费投入的精准性，尤其向弱势群体倾斜；要加大雇主对成人教育的参与和投资力度。在治理方面，建议采取跨部门和跨部委协同治理的方式，进一步下放权力，并扩大利益相关方的参与。第十三章还专门提到公民教育问题，呼吁各国必须以全新的成人学习与教育理念推进各成员国的行动，三大核心学习领域在实现可持续发展议程中缺一不可，尤其是社区教育不能被置若罔闻。各国在制定成人学习与教育政策时，要给公民教育更多关注，加快补足公民教育课程资源，完善教学方法。值得一提的是，《报告（四）》在提出成人学习与教育未来发展建议的同时，还呈现了其他国家的优秀实践范例，为各国开展成人学习与教育工作提供了具体的操作指南。

此外，建议各国要改善数据收集和监测。深度的数据挖掘能促使成人学习与教育治理手段从经验导向转向证据基础，能有效提升教育治理决策的透明性、科学性和预见性[8]。然而，《报告（四）》获取的数据却不尽如人意。基于此，《报告（四）》呼吁各国和相关组织应改善数据收集和监测，尤其是针对弱势群体的监测；同时，要加大基于数据收集和监测的经费投入力度，并建立监测和评估体系。总之，让更多的利益相关方参与进来，获取高质量的参与数据，是提升成人学习与教育决策针对性的重中之重。

第七届国际成人教育大会将于2022年6月在摩洛哥召开，本次大会是2015年联合国大会通过《2030年可持续发展议程》以来的第一次国际成人教育大会。大会将继续审查《贝伦行动框架》和《成人学习与教育建议书》所确立的承诺的落实情况，并启动大会主报告《成人学习与教育全球报告（五）》。该报告将以公民教育为主题，为全球成人学习与教育发展提供新的战略指南。以全球视野关照中国的成人学习与教育进展情况不难发现，中国在全球成人学习与教育中的角色渐趋凸显。《报告（四）》特设两个栏目专门介绍中国在成人学习与教育中取得的经验，包括通过向地方和市级政府下放权力来实现教育放权，以及通过加强老年教育来增进老年人的学习、健康和福祉。不仅如此，近年来，在成人学习与教育各领域，中国都已积累了丰富经验，如中国的成人学习与教育在实现全面小康、助力脱贫攻坚、为成人赋权增能方面发挥了不可替代的作用，实现了在全球范围内从跟跑、并跑直至领跑的角色蜕变[9]。继往开来，中国今后应更加积极地参与全球成人学习与教育对话，尤其在当下给予第七届国际成人教育大会更多关注，努力推选更多优秀案例。总之，未来中国成人学习与教育既要放眼世界、中外融通，又要立足本土、补齐短板，由此，才能发出“中国声音”，增加“中国元素”，讲好“中国故事”。

联合国教科文组织终身学习研究所. 成人学习与教育全球报告（四）[R]. 上海终身教育研究院，译.上海：华东师范大学出版社，2021.