人力资源优化与新发展格局构建

韩喜平，郝婧智

(吉林大学 马克思主义学院， 吉林 长春 130012)

习近平总书记提出：“人力资源是构建新发展格局的重要依托。”[1]依靠人民构建新发展格局，是在新时代践行人民中心发展思想的生动展现，是对人力资源时代价值的积极肯定。构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，是“十四五”时期我国经济高质量发展的路径选择，是在世界正经历百年未有之大变局中推进社会主义现代化建设、实现中华民族伟大复兴的战略保证。在新发展阶段，明确构建新发展格局的重要依托，突出人力资源的时代使命，加快各领域的结构性改革，为构建新发展格局提供相适应的人力资源。

一、人力资源是构建经济发展格局的重要依托

马克思曾宣告：“新唯物主义的立脚点则是人类社会或社会的人类。”[2]具体的、现实的人创造了生产发展的全部历史，支撑起经济发展格局演变的过程。生产过程是劳动者与生产资料结合的过程，劳动者作为生产过程的主体，大规模、高素质的劳动者群体是提升社会生产率、实现社会化大生产的根本动力。在《资本论》中，马克思通过对劳动价值理论和剩余价值理论的阐述，表述了人力资本之于商品生产的意义，认为商品的使用价值“是自然物质和劳动这两种要素的结合”[3]，人的劳动是生发商品价值的基础，“我们把劳动力或劳动能力，理解为一个人的身体即活的人体中存在的、每当他生产某种使用价值时就运用的体力和智力的总和”[4]。舒尔茨的人力资本理论肯定了现代社会中人对经济发展的重要价值，“离开大量的人力投资，要取得现代农业的成果和达到现代工业的富足程度是完全不可能的”[5]。人力资源“从数量的角度，是社会上具有劳动能力的人；从质量的角度，是劳动力的素质，即人力资本”[6]，是影响生产力水平的重要因素。作为生产力与生产关系矛盾运动结果的经济发展格局，是在一定发展阶段中，由生产、分配、流通、消费各环节组成的经济循环运转的主要范围，虽然受发展阶段中生产力水平与时代条件的影响而不断改变，但任何形式的经济发展格局都是在人的主导之下形成的，进入现代社会以来，人力资源成为推动经济发展格局形成、变迁的主要动力。

(一)人的素质是经济发展格局变迁的核心要素

历史唯物主义将生产力视为推动经济发展格局变化的重要力量，而“全人类的首要的生产力就是工人，劳动者”[7]。马克思主义政治经济学将人作为生产力结构中重要的因素。马克思指出：“为了在对自身生活有用的形式上占有自然物质，人就使他身上的自然力——臂和腿、头和手运动起来。当他通过这种运动作用于他身外的自然，并改变自然时，也就同时改变他自身的自然。”[8]人通过劳动实践改变世界，也同时改造着自身的力量，迸发出人的生产力，这种自然力是劳动者自身智力与体力的组合。随着人的智力与体力的发展，生产力水平也不断提高，表现为通过劳动人化自然界的范围与程度随之增大，生产交往下的经济循环的范围也逐渐扩大，经济发展格局也不断得到拓展。在不同历史时期，人的智力与体力在生产力结构中呈现出的不同占比，影响了经济发展格局的表现形式与变化周期。在古代农业社会中，在体力为主导的生产劳动支持下的生产交往范围是受限的，以家庭为单位的封闭式经济循环是这一时期经济发展格局的表现形式。随着对人之于经济发展价值意义的重视，经济发展格局不断在突破中重构。理论上，自亚当·斯密在《国富论》中提出人口增长利于经济发展的论点，古典经济学派与新古典经济学派经过论证，均将人口作为经济增长的变量之一。现实中，资产阶级通过发展学校教育、推行工人培训、传播健康知识等系列与提高人口素质相关的实践，推动科学技术飞速发展，工业革命与产业革命随之而来，机器大工业的普及逐渐瓦解传统封闭式的经济发展格局，使得国家范围的内部市场得以形成，国家范围内的经济循环对人口素质有着更高的期待。而后，人的智慧衍生出的科学技术，推动着生产与消费向着世界性的方向扩张。在近代工业社会中，经济循环的立足点由国内市场拓展至世界市场，国内国际双循环的经济发展格局初成体系。由于人的智慧、知识、科学等方面素质的发展，由人创造的智慧生产力也在不断飞跃，带来了以信息技术为主的第三次科技革命，全球化的生产交往成为时代趋势，国内国际双循环成为经济发展格局的常规样态。同时，“信息的作用高度强化，劳动者正逐步摆脱机器的统治，成为一代崭新的专业技术型劳动者”[9]，决定着在以知识创新为基础、以科学技术应用为标志的知识经济时代下经济发展格局的走向。经济发展格局变化的周期、速度、范围等客观事实，与马克思主义关于智慧生产力的预判相吻合，即“固定资本的发展表明，一般社会知识，已经在多大的程度上变成了直接的生产力，从而社会生活过程的条件本身在多么大的程度上受到一般智力的控制并按照这种智力得到改造”[10]。人的知识、智慧等要素通过作用于现实生产力的发展，决定着经济发展格局的形式。尤其是在数字经济时代，根据《人工智能产业人才发展报告(2019—2020年版)》显示，“人工智能正成为引领科技创新和产业发展的核心力量，人才问题是制约该产业发展的关键”。在时下的信息社会中，世界各国通过积极培养、保护优秀人才，构建并稳定经济发展格局。

(二)高质量人才是构建新发展格局的第一资源

人力资源是构建、改变中国经济发展格局的重要因素，从依托人口数量到依靠人口质量，中国经济发展格局逐渐完善、丰富。在半殖民地半封建经济基础上成立的中华人民共和国，初期各项事业百废待兴，人口数量与人口素质皆有待于提高，1950年中国劳动年龄人口(20～59岁)平均受教育年限为1.21年，全国人口文盲比例高达80%以上，人力资源水平整体较低，由此支撑的产业结构也主要以传统农业、手工业和传统纺织业为主，国内经济循环仍在恢复期。在社会主义建设时期，随着卫生医疗、教育文化等事业的发展，劳动力人口素质逐渐提升，1975年劳动年龄人口平均受教育年限上升为4.65年，但是人口素质仍是经济发展的短板，依托大规模人口数量，中国建立起独立的城市工业体系，国民经济开始良性循环。进入改革开放新时期后，人力资源在数量上的优势逐渐突出。2008年，中国15～64岁人口占总人口的比重高达72%，并且伴随科教兴国、人才强国等战略的推行，国家财政性教育经费占国内生产总值比重不断攀升，人口素质大幅度提高。2010年劳动年龄人口平均受教育年限为8.12年，“逐渐形成了以中等教育及以下为主的中低层次人力资本结构”[11]，为中国承接发达国家技术与产业转移提供了可靠的人力资源，构筑了中国经济体量迅速增长的奇迹。中国于2010年成为全球第二大经济体，依托劳动力等要素优势，构建起以参与国际经济大循环为主体的外向型经济发展格局。

2013年以来，中国劳动力总量呈现出下降的态势，2020年劳动年龄人口较2010年减少4 000多万人；同时，60岁以上的人口数量迅速上升，2020年，60岁及以上人口占总人口比重的18.7%(1)根据联合国界定标准，60岁及以上人口占到总人口的10%，就标志着一个国家进入老龄化社会。，中国的人口红利出现减退趋势，由劳动力比较优势支撑的出口导向型经济也面临着危机，亟待转型。国际方面，新冠肺炎疫情导致世界经济陷入衰退状态，依托国际经济大循环的中国经济发展格局也势必要做出调整，为中国经济的高质量发展谋求稳定持久的动力保障；国内方面，中国“经济长期向好，物质基础雄厚，人力资源丰富”[12]21，人力资源的规模与质量随着高等教育由精英化到大众化再到普及化的发展趋势而提升，高等教育毛入学率从2000年的12.5%提升至2019年的51.6%，在学总人数突破4 000万，2020年，劳动年龄人口平均受教育年限提高至10.75年。故此，在国际国内两个大局的时代背景下，“十四五”时期在创新驱动下“加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”[12]24成为中国经济发展的时代路径，而“创新驱动实质上是人才驱动”(2)习近平总书记在十二届全国人大三次会议上海代表团审议时的讲话。。党的十八大以来，习近平总书记重视人力资源的价值意义，强调“发展是第一要务，人才是第一资源”[13]。人力资源与新发展格局之间的辩证关系，一方面表现为人才是实现供需高质量平衡、区域经济协同参与运转内外循环的智力支持。第一，人才是形成有效供给的必要保证。新发展格局需要以创新驱动为发展动能，“自主创新能力是构建新发展格局的关键问题”[1]，创新型科技人才是解决自主创新问题的充分条件。截至2018年，我国科技人力资源总量达 10 154.5万人，劳动者素质与科学技术不断带动生产率的提升，以人为核心的智慧生产力推动着人工智能产业规模快速扩张，2019年突破100亿美元，人工智能专利申请数量占全球总量的37.1%，位居全球第一，论文总产出量达到141 840篇，位居全球第二，名副其实地步入全球人工智能产业的领军行列，持续输出的科技人才是打通国内循环、主导国际循环的关键。同时，人才也是优化制造业发展、提升供给能力的基础，根据《中国制造2025》要求，“加快培养制造业发展急需的专业技术人才、经营管理人才、技能人才”，由高素质的技能型人才队伍打造的升级版制造业能为新发展格局提供高效供给。第二，人才是扩大内需的重要动力。中等收入群体规模的扩大利于形成强大的国内市场，从而带动消费结构优化升级。目前4亿规模的中等收入群体，让中国稳居全球第二大消费市场，消费成为拉动经济增长的第一动力，通过实现稳就业、人力资本的合理适配等措施增加劳动者工资收入是扩大中等收入群体、释放消费潜力的前提。第三，人才是推进区域产业协同发展的关键因素。通过人才流动带来的技术、资本等生产要素的流通，实现为欠发达地区补短板、发达地区促转型，进而在全国经济平衡发展中构建融通互补、共同参与的新发展格局。另一方面，人力资源既是构建新发展格局的手段方式，也是构建新发展格局的目的旨归。相较于以保证经济高速增长为核心的传统经济发展格局，新发展格局的价值导向是在保证国民经济良性运转的基础上解决社会主要矛盾，实现人与社会的协同发展。新发展格局要坚持“构建供求不断趋向均衡的国民经济循环”[14]，结构性均衡有利于解决发展不平衡的问题；增强对供给侧的科技支持，提升供给水平，解决发展不充分的问题，以平衡充分的发展满足人民日益增长的美好生活需要，这是中国新发展格局的归宿。

二、中国人力资源质量与新发展格局构建的不匹配现状

“把实施扩大内需战略同深化供给侧结构性改革有机结合起来”构建新发展格局，这是“十四五”时期构建新发展格局的必由之路。一方面，以高水平人力资本优化生产环节，积极实现科技成果的产出与应用，提高社会生产效率与产品质量，完善现代化产业链，贯通“中国制造”与“中国创造”；另一方面，我国是14亿人口大国，2013—2019年，全国居民人均可支配收入年均实际增长7.1%，快于同期人均GDP年均增速，需要通过扩大中等收入群体的方式，释放巨大的需求潜力。改革开放以来，随着计划生育政策对人口出生率的调节，我国人口规模得以控制，但是也导致了我国自2015年开始，劳动人口出现负增长。在人力资源规模供给变成劣势条件的情况下，必须以人力资源的质量，即人力资本优势，构建创新驱动下的新发展格局。然而，我国人力资本在层次、结构、分布方面与构建新发展格局的需要之间存在不相适配之处，导致整体人力资源队伍的质量仍需进一步优化、提高。

其一，高素质创新型人才数量短缺，制约着创新驱动、高质量供给的形成。高质量创新型人才才能带动创新驱动下的新发展格局，国家经济发展的主战场需要大批的大师与卓越的工程师，以解决科技创新问题。近年来，中国在创新产出方面，申请专利的规模持续增加，2018年中国受理的专利申请数量占同年度全球专利总量的46.4%，但是“多以实用新型专利和外观设计型专利为主”[15]，发明专利(3)中国的专利类型划分为三类：发明专利、实用新型专利、外观设计专利。根据研究显示，发明专利审查时间久、审查过程严格，技术含量高，对发明者的要求高；较之而言，实用新型专利和外观设计专利的门槛相对低，对发明者的知识技能及创新性要求略低。的数量偏少，并且外国专利申请占总申请量的比例略低，仅为4.5%(4)同年，美国的外国专利申请占总申请量的45%，国际专利的通用性和认可度在引领科技前沿、变革产业结构中具有比较优势。。我国在国际专利申请中的劣势处境，说明在科技创新方面仍与发达国家有一定差距，归根结底是创新人才的差距。一方面，科技创新型人才数量不足。根据世界银行对研究者密度的统计，2018年，中国每百万人口中研究者的数量为1 307人，低于发达国家的水平(5)研究者密度，即每百万人口中从事研发活动的研究者数量，根据世界银行数据显示，2017年美国的研究者密度为4 412人；2018年，日本的研究者密度为5 331人，韩国为7 980人。。尖端人才的短缺使得我国自主创新能力与世界顶尖水平有一定差距，难以扭转处于全球价值链中低端的格局，直接影响着构建新发展格局相关的核心问题、卡脖子问题的攻破。另一方面，技能创新型人才的质量短板，制约着我国基础产业能力的提升，影响着制造业的升级换代，难以满足向新发展格局提供可靠供给的要求。中国劳动力的受教育程度在国际比较中并不占优势，2015年中国劳动力接受大学教育的比重仅为12.5%，技能型岗位中70%是仅拥有中级教育程度的劳动者。然而，在工业4.0背景下，职业岗位的变动周期缩短，速度加快；人工智能普及下的机器换人浪潮也对劳动者提出了更大的挑战；加之中国当下正处于并将长期处于“实施渐进式延迟法定退休年龄”[12]58的时代趋势，如何通过规范发展教育培训，持续提升技能型人才的人力资本，对稳定制造业有重要意义。

其二，现存人力资本结构的行业错配降低了个体教育投资回报率，制约着中等收入群体的扩大。消费是畅通国民经济循环的重要环节，释放消费潜力需要提升居民收入水平，然而愈加凸显的结构性就业矛盾却窄化了居民收入增长渠道。由于人力资本配置关联着人力资本的使用效率，所以人力资本错配也制约了现存人力资源质量拉动经济发展的潜力。首先，人力资本错配加剧了“就业难”的问题，并关联着过度教育的问题，表现为大学生毕业后，宁愿接受较低技能要求和收入的职位，也倾向于进入“体制内”工作。“当前大学以上学历劳动者大量进入并沉积在高度管制的电信、金融、交通业以及公共服务部门，而事业单位体制和管制制约了人力资本生产效率的发挥，出现了全社会平均受教育年限较低和部分行业教育过度并存的现象”[16]，加剧了文凭通胀的程度，减弱了收入水平与学历高低的相关性，在居民收入出现极端分化的过程中加重了“中等收入陷阱”的隐患。其次，人力资本错配也加剧了企业“招工难”的问题。由于长久以来公共服务部门的用人制度和社会保障制度较为完善，对劳动力有着强势的吸引力，导致“大量人力资本向非生产性、非创新性部门过度集中”[16]的趋势，使得技能型人才的求人倍率基本保持于1.5倍，并且“高技能人才短缺现象比较严重”[17]，制造业中的一线生产服务部门岗位长期面临招工窘境。在新发展格局对调整产业结构、升级制造业的要求下，理医农工等领域的现有人力资本供给与新发展格局适配的新兴战略产业中，如生物产业、新能源产业等，这一矛盾将会更为突出。过度教育与就业不足在制约现代化产业结构转型的同时，更使工资水平的群体性增长陷入迟缓，弱化了中等收入群体的后备力量，影响整体性消费能力的提高，制约着国内市场的开发，不利于创造和引领新需求，阻碍供需之间的良性循环。

其三，人才流动的“马太效应”与“虹吸效应”导致人力资本的区域分布存在差异，制约着区域经济协调发展的总体布局，尤其不利于中西部等内陆地区参与构建新发展格局。“城乡区域经济循环是国内大循环的重要方面”[18]，但是长久以来，我国各区域间的人才结构与产业结构之间形成的循环发展，使得经济发展的空间布局出现严重的非均衡化倾向，并且，“由东部到中部再到西部人力资本结构优化水平逐步降低，区域间差距有逐步扩大趋势”[19]。首先，东部地区较之其他各地区而言，在人口分布与人口流动上有着绝对优势。2020年各地区的人口分布，东部地区人口占39.93%，中部地区占25.83%，西部地区占27.12%，东北地区占6.98%；较之2010年，东部地区人口所占比重上升2.15个百分点，人口依旧保持向经济发达区域集聚的趋势。在人口流动方面，东部地区吸纳跨省流动人口9 181万人，占比达到73.54%;中部地区吸纳955万人，占比是7.65%；西部地区吸纳1 880万人，占比15.06%；东北地区吸纳468万人，占比3.75%，非均衡性的人口流动背后是人力资源掌握的知识、技术、资本等要素的向东部集聚，对于内陆与欠发达地区的产业优化十分不利。其次，区域内经济发展对人才需求的同质化倾向严重。各区域忽视人才结构与产业结构之间的合理配比，而争抢高层次人才的现象较为普遍，在户籍政策、住房补贴、薪资福利等方面均向高层次人才过度倾斜，同时也带来了攀比、空心流转等恶性竞争的问题。具体表现为：一方面，东部地区在吸引高层次人才方面，以其配套产业、教育医疗等优势形成强势吸引力，并通过严格的户籍制度约束中低层次人才的流入，基础人才的弱化会影响制造业的转型升级，不利于创造高质量供给。另一方面，中西部及东北地区在引进高层次人才后，由于配套的传统产业结构难以储备所吸纳的人才，人才流失现象多发，导致人力资源的浪费，不利于深化区域分工合作。

三、打造与新发展格局相适应的人力资源

构建新发展格局必须全面依托人力资源的优化，在深化落实“三孩”生育政策，保证人口规模均衡发展的同时，持续提升人才质量、调整人才结构、引导人才流动，从动力适配、拉升消费、区域协调的角度参与构建新发展格局，以规模足、质量高的人力资源解决科技动能、消费潜力、区域短板等问题。

(一)建设培养高水平人力资本的教育培训体系

通过输送大规模、高素质的人才优化人力资源队伍，多维度提升创新型人才水准，可以增强驱动新发展格局的动力适配性。提升人力资本水平归根结底需要落实在具体的、不同类型的教育培训中。首先，深化高等教育的普及化发展，扩大人才基数。要继续扩充高等教育各层次的规模体量，扩大各层次的招生人数，实现整体社会劳动力素质的提升，特别要重点扩张专业型研究生的人才培养数量，提升技能型人才的整体素质，打造善于解决复杂问题的创新型工程师队伍。持续优化终身教育体系，规范发展多类型的技能培训活动，突破体制内教育中人力资本投资的局限，持续性更新技能型人才专业知识储备，全面提升现有技能型人才的人力资本，在顺应终身教育的战略下，充分发挥线上与线下等手段方式的优势，丰富以互联网、云计算、大数据、人工智能等为内容的高端技术培训资源，旨在打造体力与脑力、理论与实践并进的新时代劳动者，为新发展格局输送兼具专业性与创新性的大国工匠。第二，改革高等教育内部的人才培养结构，形成以培养“大师”为目的的研究型人才培养体制。通过建设高质量高校，培养高水平人力资本，突出体制内高校在培养科技创新人才方面的优势，深化“双一流”高校建设，培养接轨世界标准的高精尖人才，引领科研攻关方向。一方面，通过加强培养基础科学领域和前沿技术领域的研究生，解决“卡脖子”问题，摆脱西方国家在核心技术上对我国的垄断，突破核心科学问题对新发展格局的桎梏；要促进新兴学科的普及化发展，针对新发展格局中的产业结构布局，大力发展新兴产业涉及的上位学科，通过学科融合等手段，增设智能感知、机器学习等专业，对接生物产业、新能源产业等发展需要。另一方面，高等教育应摒弃在象牙塔内闭门造车与纸上谈兵的传统方式，“突出创新创业教育的实践导向”[20]，从构建新发展格局的需求出发，推动产学研一体化建设，实现科学与技术的结合、转化、应用，解决企业生产技术瓶颈，将人才的智力用于造福社会、建设国家之中。

(二)加强政府对人力资本结构配置的宏观调控

以新发展格局为导向，灵活合理配置现存人力资本，需要适当引入政府的干预机制，即政府通过制度性改革来发挥制度约束力，以此解决市场配置出现的错位问题。首先，加强政府对事业单位、国有企业人事制度的改革，破除体制对人力资本配置的利益诱导，打破所谓“体制内”与“体制外”的利益分别，改变劳动力市场二元分割的现象，营造行业间平等竞争的生态格局。其次，建立技能型人力资本的激励机制，持续优化企业单位用人环境，引导技能型部门岗位建立工资长效增长机制，完善保险保障制度，稳步提升职工的福利待遇，保护技能型人力资本的劳动权益。第三，深化社会保障体系改革，发挥好“科教文卫”等公共服务部门对人力资源优化的作用，突破固有体制、户籍门槛的服务限制，保证劳动者及时有效地享受平等的公共服务。通过优化行业、区域间的人力资本配置，稳步提升教育投资回报率，协同扩大多群体间的工资收入，扩大中等收入群体，为稳固国内消费、提升消费动力提供保障。第四，打造各省市地区间的人才用工数据共享系统，“推进紧缺职业(人才)目录的研究制定和发布”[21]，通过利用大数据等手段，实现全国人力资源与职业适配的数据监测，以便于各地区人才引进政策、各企业用工政策的调整与更新，从而提高政府对就业问题宏观调控的效率，为教育系统内学科专业设置、人才的择业倾向提供现实参考。

(三)形成区域人力资本协调共进的人才流动机制

坚持人力资源开发与区域经济发展格局相协调的原则，立足于区域经济发展对人力资源总量、层次、结构的要求，秉持引进人才与培养人才并行、优化人才存量与提升人才增量并行。在新发展格局的总体要求下，各地区需要结合产业特色与人才基础等现实因素，有效规避人力资源的同质性引进、培养，因地制宜形成区域人才特色，形成协调共进的人才生态布局。首先，畅通各地区、各类型人才的合理流动，打破部门、行业、户籍、地域等限制人才流动的制度壁垒，东部经济发达地区应该适度调整人才准入门槛，保障低、中、高层次人才在区域间形成梯度分布，满足区域内各次产业的人才需求。其次，树立合作与竞争并存的人才流动理念，积极促进人才在区域、行业间的均衡分布，深化落实东部与中西部、东北部的人才帮扶政策，做好西部大开发与东北老工业基地振兴等建设的人才支持，通过对口帮扶，深入推进“三支一扶”、领导干部援藏援疆、“西部之光”访问学者等项目，持续引导教育、管理、医疗、工业等各行业的对口人才支援建设，通过灵活的用人政策，营造积极的用人环境，鼓励人才流动，推动沿海与内陆地区产业链的共通协调，进而形成以人才带动经济、以经济留住人才的良性循环，改善区域经济发展不平衡的现状，保证内陆和欠发达地区能够融入新发展格局之中。

四、结语

“人力资源对经济社会发展具有正向意义”这一认知，是经得起实践与历史检验的科学认识。马克思主义唯物史观中的生产力理论，从抽象与具体两个方面论证了劳动者素质对生产环节的意义；西方经济学中舒尔茨的人力资本理论、20世纪80年代的新增长理论、卢卡斯的内生增长理论也都以实证的方法证明了人力资本支撑经济发展这一事实。在中国共产党的百年奋斗历程中，我党的历届领导集体皆重视人才对革命建设、经济发展的重要意义。中国在革命、建设、改革各阶段中取得的成就，从依靠人力资源数量到兼顾数量与质量，人力资源不断优化的过程支撑着中华民族实现“站起来”“富起来”“强起来”的历史飞跃。人力资源的规模与质量是评价综合国力的重要标准，新时代下，人才强国战略、创新发展战略都是支持人力资源优化的政策保证，从人的角度来建构现代化发展新模式，通过培养人才、引进人才、用好人才等多方面举措，建设世界重要人才中心和创新高地。在“十四五”建设时期，经济发展的主战场在于构建新发展格局，以人力资源引领经济发展，建设社会主义现代化国家，这是对人民中心发展思想的深化。