地震观测环境保护的现状、难点及完善措施

吕郁昕 麻晓婧 强 玫 李旭东

甘肃省地震局，甘肃 兰州 730030

一、地震观测环境保护工作的现状及经验做法

（一）地震观测环境保护现状

笔者以全国地震系统各单位近三十年开展的地震行政执法案例初步统计，发现自1991年至2019年间全国地震系统的行政执法案件主要集中在地震安全性评价和抗震设防要求管理及地震监测设施和观测环境保护方面，其中地震监测设施和观测环境保护行政执法案件的发生率随着城市发展规模呈逐步上升趋势，干扰源以国家重点公路、铁路建设工程，城市地铁建设，架设输电线路及为当地经济发展开办厂矿企业使其生产经营活动破坏观测环境为主［1］。

为提高我国地震监测预报能力，保障地震监测台站产出准确、及时、可靠、连续的地震监测数据，于1979年3月20日，由国家地震局颁布实施的《国家地震局关于保护地震台站观测环境的暂行规定》［2］系我国地震观测环境保护法律制度的雏形，随着社会发展，对监测手段、设施的不断完善，历经四十余载法律体系建设，不断地制定并修订，从法律、行政法规、地方性法规，国家、省级、市级的三级法律体系始终为地震监测设施和地震观测环境保护工作保驾护航。

（二）经验做法——柔性执法，签订补偿协议

地震观测环境行政执法突破了以往刚性的行政处罚方式，也突破了行政主体绝对优势地位，而是采取一种以协商式为特点的柔性执法方式，由双方或三方签订迁建补偿协议解决被破坏台站观测环境保护问题，切实考虑当地社会经济发展需求并作出一定的牺牲，调和、化解矛盾。选择迁建地震台站这种灵活方式，既能说服、教育、引导相对人积极主动地不做出破坏地震观测环境行为，又能发挥出服务型政府在地震观测环境保护事宜上的协调双方利益，双方在相对平等的地位上就地震观测环境保护问题达成一致，促使行政相对人选择最小成本解决问题。

二、地震观测环境保护的工作难点

（一）事后救济手段导致执法滞后

地震系统相关部门行政检查时发现违法行为，地震观测环境保护案件均以违法事实已发生，通过事后监管手段进入行政执法流程。依据《防震减灾法》第二十四条第二款规定，地震观测环境保护范围内的建设工程在核发选址意见书时应当事前征求地震工作主管部门的意见，且该步骤在地震观测环境保护范围内新建、改建、扩建工程取得相关行政审批手续、进行施工建设前。实践中发现这种前置的行政确认事项鲜有执行，未充分重视对地震观测场地的避让，部分施工单位未与地震工作主管部门协商，未考虑过地震监测台站所处的位置和影响就进行施工建设，对地震监测设施和观测环境已造成干扰、破坏，种种原因既包括我们地震工作主管部门缺乏事前监管的自觉性，也包括因为一些部门的不作为或作为不及时，导致案件最终只能通过事后监管手段介入，导致执法滞后，不利于地震观测环境保护工作的开展。

（二）地震监测台站建设及保护重视程度不够

地震监测台站是开展地震监测的基层机构，是确保地震监测设施产出良好、连续的观测资料的基础单元，也是保障地震观测环境免受干扰、破坏等违法行为的第一道屏障。囿于城市发展规模的扩大，原来处于城市边缘且孤小的地震监测台站业已成为现代化城市建设的组成部分，其产出的地震观测资料不可避免地受到来自公路、铁路、建筑物等不动产及各类运行的交通工具的干扰，更有甚者在施工建设时会直接破坏地震监测设施和地震观测环境。其中一些老台站因特定时代问题，精细化防范措施难以实现，且土地手续不齐全又缺少建设资料，台站信息没有进行备案，一旦发生地震监测设施和观测环境破坏，协商难，评估耗时长，直接导致延误新台站的投入建设［3］。城乡规划部门未能把地震观测环境保护纳入城乡发展规划，个别台站在增设抗干扰设施或直接迁建后又会面临新的破坏因素，因欠缺与自然资源、住建、规划等部门的沟通，台站备案工作的不及时等原因，导致在建设工程项目选址时未考虑地震监测台站的保护问题，受重视程度不高，也充分暴露出地震台站建设选址考虑不周。

（三）证据收集、储存难度大

在实践中证明地震观测环境被干扰、破坏的证据除了地震台站的观测日志、异常核实报告外，主要依据实地勘测的照片、视频等视听资料，实地测量干扰源是否位于地震观测环境保护范围，及证明地震观测环境受到干扰、破坏前后的观测数据对比。前两项证据需要实地取证，存在一定滞后性；最后一种为最直观的证据材料，例如，电磁项目的观测环境干扰取证需要比对干扰源（例如：地铁）在启动运行前后地磁数据波动情况，处于地震观测环境保护范围内的地铁设施在夜间未运行时，监测数据会趋于相对稳定状态，一旦其白天运行后，将对仪器监测的数据资料造成严重波动影响，该数据的比对最为直观地反映了干扰、破坏行为的发生。但是实践中往往由地震监测设施主管部门自己借助监测设施、计算机、相关软件或设备转化形成，专业技术性太强，中立鉴定制度的缺失致使该证据没有通过第三方鉴定机构固定，出具有法律效力的鉴定报告，往往难以被相对人信服。由于不同地震台站监测项目收集的资料均属于电子证据，需要借助储存介质收集，因储存介质的问题导致证据资料丢失或失真将会影响证据收集及保存，影响执法案件的处理。在取证环节实践中，地震监测台站工作人员一般是发现破坏地震监测设施、干扰地震观测环境的违法案件的第一人，因缺少专业法律知识且不具有行政执法证及执法记录仪等设备，无法第一时间利用执法程序介入违法案件［4］，双方简单交涉无果后，上报违法事实及相关材料，由执法人员现场踏勘并调查取证，调查取证行为已滞后。

（四）双方利益难以调和，案件办理周期长

在解决地震观测环境案件时，因采取柔性执法方式签订迁建补偿协议为主，地震台站迁建专业技术要求高，对迁建地震台址的选择上要严格按照国家标准计算，避让出能保护地震监测设施发挥正常效能的安全距离，还要考虑监测设施的工作性质的特殊性增加的建设成本，例如，测震设施要安装在裸露的基岩上，地磁台的建设材料必须采用无磁性的建材且周边不能出现干扰其设施正常运作的干扰源，这势必会增加迁建成本等，且依据防震减灾法律法规有关规定，监测台站的迁建费用由建设单位承担，且迁建台站建成后要对比旧台站监测数据1年，导致案件陷入长时间的商谈。这一系列矛盾往往诱发台站迁建方案及迁建预算问题历经双方多次协商、劝导后仍然久拖未决，谈判过程艰难且周期长，更有甚者当项目建成投用多年台站观测破坏问题仍然存续，严重造成执法效率低等问题。纵观地震行政执法案例，普遍存在从立案到执行完毕周期过长的问题，观测环境保护案件的处理周期一般需要2年以上时间，容易导致一案未决，又新增其他干扰源的情况。行政相对人为单位或其他组织的案件，因有政府督办、其他部门的介入或其他因素影响会一定程度提高执法效率，其余案件的执法效率有待提高。

三、相关完善措施

（一）完善执法程序，规范地震行政执法行为

全面梳理、规范执法事项，编制执法目录并适时进行动态调整，全面推行行政执法公示、执法全过程记录、重大执法决定法制审核制度，及时公开执法职责、执法依据、执法标准、执法程序、监督途径、执法结果。完善执法程序，规范执法行为，健全地震行政执法体系，厘清不同层级管辖权限，明确执法职责，确定执法范围，突出执法重点，加强执法监督，落实执法责任，保障执法条件，在防震减灾法律法规的授权下做好执法工作。

（二）加强信息共享，提升地震观测环境保护意识

加强同自然资源、规划、住建等部门协作联动、信息共享，实现对行政执法行为全过程、多环节的监管，通过“互联网+监管”等平台，整合信息资源，实现信息共享，有利于地震系统积极、主动开展事前监管，提前干预以避免干扰、破坏地震观测环境的行为。主动沟通，提升自然资源、住建、城乡规划等相关部门对地震观测环境保护工作的认识，主动配合各级地震工作主管部门做好地震监测设施和地震观测环境的保护与管理工作，在制定土地利用总体规划和城乡规划，批复建设项目时，能够充分考虑地震监测设施和地震观测环境的保护需要。在地震观测环境保护范围内的新建、扩建、改建工程项目，要充分参考和尊重建设项目选址意见书的意见，按照国家有关测震、电磁、形变、流体等地震观测环境保护的标准［5］，避免或减少对地震监测设施和地震观测环境造成危害。

（三）组建综合执法队伍，增强合力提升执法效率

地震监测台站的建设已逐步趋向于无人值守，以前依靠台站工作人员巡查发现干扰、破坏地震观测环境的情形将趋于减少，如果仅仅依靠地震主管部门的行政检查，查处违法行为的难度将加大，所以应该组建综合执法队伍，提升指导效率。要结合本地经济发展规模、地震自然灾害和安全风险、地震监测台站和监测设施分布情况等特点，突出重点，深化转职能、转方式，在现有机构编制规模基础上，整合优化各级地震工作主管部门的执法职能，统筹配置执法资源和执法力量，加强专业化执法队伍建设，强化部门之间的协同配合，保障地震行政执法所需的执法装备、经费。同时构建将建设项目执法纳入联动制约的机制，使得各部门之间建立经常性的沟通协调机制，以得到相关政府部门的支持，以有效应对解决干扰、破坏地震监测设施和地震观测环境的案件。严格实施执法人员持证上岗制度，加强专业知识培训指导，对现有的执法人员统一进行执法考试并取得执法资格证后方能从事地震行政执法工作，且每年应按照地震行政执法案件特点进行专业性培训，强化理论知识，进一步指导执法实践。在全面深化改革的大背景下，加强对地震执法队伍的建设，提高地震系统执法人员素质，培养依法行政观念，同时，也应顺应改革浪潮，开展多部门的联合执法，增强执法合力，实现执法资源的最优化。［6］

（四）规范取证程序，增强电子证据权威性

地震监测数据比对结果作为直观反映地震观测环境被干扰、破坏的电子证据，需要借助高科技设备操作，且需依附于计算机、网络等高科技。究其特殊性，以发挥地震监测数据资料在地震观测环境执法案件中的最大价值，需要健全电子证据收集程序，取证过程中需规范、细致，执法人员需严格依照相关程序，尽量避免不利因素影响，收集、应用监测数据时，要检查监测数据及相关特征项目的客观性和关联性，以及监测过程是否科学、严谨。针对现场收集相关证据存储、备份过程中，需精准性记载存储载体、路径等，对取证过程进行全生命周期存储，从多方面采取措施提升地震观测环境执法取证规范化、标准化。

（五）调和利益矛盾，引入第三方评估机制

目前全国范围内地震观测环境保护案件大多数均采取柔性执法方式，即签订迁建补偿协议，双方就迁建方案和费用问题产生的矛盾难以调和，但现阶段国内尚未有专业从事台站迁建设的设计施工单位，聘请其他设计单位作出的设计施工图纸及预算，存在行政相对人不信服、质疑费用预算的问题，都可以通过合作委托第三方评估机构解决。第三方评估是调和双方矛盾的有力手段，第三方评估以迁建台站的测向、建设要求和建设规范为依据，安排专人与被评估单位、企业就评估工作的相关工作计划、现场资料准备，以及双方的权利、义务和责任等内容逐一核实。经过实地核查、资料审核、指标测算、专家评议等环节，为确保评估工作的公正性，评估组就不符合项征求被评估方的意见，对存有异议的不符合项进行进一步阐述和说明，或补充相关证据，针对存在的有关问题提出建设性的整改意见，最终形成评估报告。