土地利用规划中集体产权保护存在的问题及对策

沈志刚

（青州市自然资源和规划局，山东 青州 262500）

0 引言

党的十九届五中全会提出：优先发展农业农村，全面推进乡村振兴。同时，党的十九届五中全会提出推动形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系，加快农业农村现代化。对此，需健全城乡融合发展机制，推动城乡要素平等交换、双向流动；深化农地制度和经营方式改革，促进农业现代化；推进宅基地“三权”分置改革，促进乡村现代化。因此，如何在农村集体土地利用规划中切实保护农民的切身利益，维护农民群体的集体产权权益，是需要重点思考的问题，更是此次研究中致力解决的问题。

1 土地利用规划中集体产权及其保护方向

土地利用规划中，集体产权是指集体经济组织共同所有的产权，产权则是表示经济所有制关系中的法律表现形式，可以细化分为所有权、占有权、支配权、处置权、使用权与收益权。集体产权是产权制度视域下的产物，是以法权形式体现所有制关系的制度，其作用是巩固、规范商品经济环境下各种财产关系及财产关系变更行为，约束商品经济环境中人的主体行为，进一步保障我国商品经济发展的有序性。集体产权强调集体成员的身份特征，如在农村土地利用规划中对目标土地进行征收与利用，就需要对该土地所归属的农村集体经济组织进行交接，给予其一定保障，以此体现该集体经济组织及内部成员的产权权益［1］。主要内容，是指一种建立在共同体成员身份基础上的共享管理。一个人必须拥有某集体成员身份，成为集体的正式成员之一，之后才涉及集体产权。

以农村集体土地资源为例，对某土地进行规划与利用，则需先了解其是否归属农村某集体经济组织，如农村经济合作社、某农村村社等；之后对其集体产权、集体之下的成员产权进行维护。由于土地利用规划后会对该土地进行相应的开发与建设，土地的原本使用归属、所有归属、支配归属均发生变化。因此，在土地利用规划中对集体产权的保护可以体现为产权成员具有土地利用规划的信息知情权、征收环节参与权、土地利用监督权及获得国家赔偿权等。

2 土地利用规划中集体产权保护存在的问题

在农村土地的利用规划中，对农村集体产权的保护仍然存在一些问题。这主要是由于土地利用规划涉及土地归属权的变更及土地征收问题。从民事法律财产视域来看，变更的土地归属权包括被征收组织的土地、房屋、基础设施及其他附属设施的产权，需对部分产权进行公平合理的补偿，同时对被征收的组织内部成员进行补偿。在土地利用开发过程中，土地所属的集体组织得到相应的补偿、国家赔偿等均需有公开、合理、规范的标准。在土地利用规划过程中，对土地所属的集体组织及其成员主体的合法权益造成损坏、剥夺，因此必须涉及对被征收主体（组织、成员）的补偿；为了保证集体组织的产权得到补偿，需要根据“先补偿拟征收土地的所有权人、使用权人”的原则，切实维护集体利益［2］。在政府、国家补偿过程中，需要始终遵循及时性原则、公平性原则；若有关部门无法达成协议作出利用规划决定，需与没有获得补偿的集体组织进行协商，完成赔偿工作，之后继续推进土地利用规划工作。但是实际上，土地规划利用有关部门仍然与被征收集体组织之间存在利益分歧，主要体现为土地利用规划对集体组织的赔偿不规范，与集体组织无法达成一致，从而影响土地利用规划方案的制订与落实。这种情况不仅会严重影响土地利用规划工作效率，影响集体组织的产权权益，更会降低政府的公信力，影响土地利用规划的社会效益［3］。

在土地利用规划中，对集体产权的保护问题还体现在如下方面。一是缺乏针对集体土地规划、开发与利用的专项立法。土地利用规划工作较为烦琐，若涉及集体土地，则难度更高，工作周期更长，更易引起较大的纠纷与争议。这就需要一套具有针对性、操作性的法律法规，以明确、详细的法律条例解决实际土地规划利用中的集体组织所属土地的集体产权问题，处理集体土地中的成员权问题。虽然《中华人民共和国土地管理法》中提出关于土地利用规划的法律条文，中共中央、国务院《关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》中也提出了“落实农村土地集体所有权、农户承包权、土地经营权‘三权分置’办法”等内容，但是仍然没有从法律层面提出具体的产权保护条例［4］。

二是对集体产权下的集体组织、具体成员的补偿标准仍有待完善。在土地利用规划过程中，难免会涉及部分地区的集体土地利用问题。例如，在农村建设中，对部分农村集体经济组织所属的土地的开发，需要给其集体经济组织、经济组织成员相应的补偿。这一补偿行为需要遵循合理性原则。随着城市范围的扩张，一些城市近郊区的集体土地已逐渐被纳入城市规划范围内，这就引起了补偿赔偿计算与差异处理问题，出现城乡二元结构壁垒，容易造成由于集体产权赔偿引起的经济纠纷。

三是社会力量参与不足，缺乏有效的产权保护社会保障。现阶段，土地利用规划中的集体土地利用环节，需要在确定纳入规划与利用计划之后，由征收部门组成征收主体，完成征收政策的宣讲、签订征收协议等工作。在这一过程中，所产生的由于土地利用规划问题引起的事实纠纷、经济纠纷等问题，主要由一些“中间组织”介入参与，如城市社区居民委员会、农村村委会等。村委会与居委会缺乏这方面的专业组织、协调能力，且对相关法律、政策了解不够深入，没有受过专业的法律指导，这种介入效率不高且易引起多方纠纷问题。由此可见，缺乏专业的集体产权保护社会组织，是当下土地利用规划中集体产权保护存在的问题之一［5］。

3 土地利用规划中集体产权保护对策

3.1 加强专项立法，为保护集体产权提供机制保障

要想在土地利用规划中切实保护集体产权，建议加强关于土地利用规划中“集体土地利用”“集体土地产权保护”的专项立法工作，根据及时性、公平性原则细化相关法律规范，形成具有针对性、能解决各种常见问题的法律条例，为保护集体产权提供保障。根据《中华人民共和国土地管理法》的相关内容，针对集体土地的利用规划工作，更多的是一些强制制度、碎片化法律、应急政策等，这就需要先明确集体土地利用规划权力，加强对集体土地被征收成员的保护。建议结合现行的法律条例、实施条例内容，根据各地区实际情况，归纳分析地方集体土地利用规划中遇到的问题，形成征收补偿程序。在征收补偿程序中应融入地方特色，如某地区的农村集体土地较多，可以从保护农民权益的角度入手；某地区由于历史原因存在城镇集体土地、企业集体土地等，需要从单位职工成员权、集体产权的角度入手，分别提出土地利用规划标准与条件、集体土地的利用程度与方法、集体组织成员的分配标准等，从而形成具有地方特色与实效性的专项法律法规。

3.2 细化土地利用补偿标准，规范集体产权保护行为

要想在土地利用规划中更切实地保护集体产权，建议进一步细化土地利用规划中针对集体土地的补偿标准，保证能严格按照各项标准给予集体组织、集体成员合理的补偿，以此保护集体组织、集体成员对集体土地的占有权、支配权、所有权与使用权。在涉及集体土地的土地利用规划中，征收补偿标准是集体产权保护的重要内容之一，涉及被征收土地的集体组织成员的切身利益，因此征收补偿标准的合理性应引起足够的重视［6］。考虑不同地区之间集体土地及其历史的差异，需要在细化标准时放大各地区的差异，从当地实际入手，回溯当地集体土地的历史发展及历史遗留问题，综合考虑地区政策、土地利用规划需求，根据《中华人民共和国土地管理法》的条例内容，借鉴“征收与补偿条例”相关的评估制度，进一步构建当地集体土地补偿评估机制，细化各项评估指标与条件，以此实现对土地利用规划中集体产权的保护。

3.3 针对性完善集体产权保护制度，支持土地规划利用顺利开展

要想在土地利用规划中更切实地保护集体产权，建议进一步完善针对集体产权的保护制度。考虑到集体产权在土地利用规划中的受保护问题，可以分别从行政复议、纠纷调解角度入手，制定复议制度与调解制度，为集体成员维护自己的集体产权权益提供一条通畅机制。良好的权利保护能有效解决关于集体土地的产权纠纷问题，从而有序开展土地利用规划工作。考虑土地利用规划中集体土地集体产权的纠纷与责任缺失情况，结合集体组织成员缺乏规则意识和有效的维权方法的情况，可以设置行政复议审查机制，设立专业工种部门，由政府统一指导，集体组织成员可以提交行政复议申请，经过部门认定通过后进入正式的行政复议环节。这样既能有效减轻行政负担，也能规范集体成员的维权行为，更高效地开展集体产权保护工作［7］。

3.4 构建健全的社会组织保护渠道，维护土地规划利用重要地位

一方面，在现代社会市场经济快速发展过程中，社会力量的作用愈发显著。公益性社会组织的参与能切实保护农民利益，达到保护集体产权的目的。在新的发展阶段，社会组织与社会治理面临更多的挑战，如何提升治理能力水平是需要重点思考的问题。可以邀请社会组织成立土地利用规划配合辅助工作室，及时介入土地利用规划中所产生的集体土地的集体产权问题，及时调解，以此对多发性、易激化性、群体性的集体产权纠纷问题进行协调与控制［8］。相较于其他渠道，社会第三方组织的介入具有特殊优势，其能始终保持中立态度，客观看待问题，客观公平地对待土地利用规划问题、土地集体产权保护与受侵犯问题，以其专业知识储备与专业能力深入研究事件的利害关系，协调双方利益，切实维护土地集体产权的基础上给出合适的解决建议［9］。

另一方面，需要构建长效的社会帮扶保障机制。在土地利用规划中，对于土地的所属单位、所属集体组织发放补偿款，仅仅是完成了土地利用规划的一项任务。相较于补偿款发放问题，需要更加关注被利用土地所属集体组织、集体人员的后续发展之路，尤其是一些地区存在“空心化”问题，这就需要对其中的弱势群体给予更多的社会保障。可以将集体土地被规划利用的人员适当纳入社会保障体系中，逐步实现对被规划利用土地的集体组织村民、城镇职工的社会保险覆盖，进一步实现老有所依、病有所医，进一步加大土地的集体产权保护力度［10］。

实际上，构建社会组织参与集体产权保护渠道，能保证第三方的中立地位，保证其具有专业素养与能力，能为集体成员的产权维护提供深层次分析与科学建议，以此增强集体产权保护效用。

4 结语

土地利用规划是我国土地资源开发与利用的重要工作环节，在乡村振兴战略不断深入推进的过程中，农村土地利用规划工作要求不断增加，需要在进行土地利用规划的同时切实维护集体产权权益，以在促进乡村发展的基础上获取更长远的社会效益。在土地利用开发过程中，建议不断加强关于集体产权的专项立法工作，以专项法律体系、政策制度规范土地利用规划过程，保证一切行为与问题均有据可依，有章可循，从而规范集体产权的保护行为。此外，要进一步细化土地利用补偿标准，制定具有针对性的集体产权保护制度，拓展社会组织保护渠道，不断提升土地利用规划中的集体产权保护地位，为我国社会和谐稳定发展提供保障。