多层次混合型养老保险制度实施路径研究*

文/赵钰卿 杨子艺 杨紫怡 纪鹏雪（河北金融学院）

一、引言

在社会主要矛盾发生变化、社会风险呈现出新特征、人口老龄化趋势加快的时代背景下，多层次养老保险制度成为有效解决民生问题的核心手段。“第一层次”指我国举办建立的基本养老保险制度，追求的是广覆盖、低水平、保基本，目标在于确保国民基本养老收入，防止老年贫困，是财政兜底的基本保障；“第二层次”指由企业为主、单位发起，国家税收优惠支持的企业年金制度。主要面对拥有稳定职业收入的人群，目标是增加员工养老收入；“第三层次”指的是由国家税收优惠支持、个人自愿购买的税延型商业养老保险，又称个税递延型商业养老保险，是市场化的自主养老选择，目的在于提升居民自我养老能力，通过长期投资增加养老储蓄。

二、我国多层次混合型养老保险制度建设现状

（一）基本养老保险：覆盖范围广，保费替代率高

基本养老保险在多层次养老保险体系中处于第一层次，是覆盖率最高、基金积累规模最大的主导层次，包括城镇职工、城乡居民基本养老保险，采取社会统筹和个人账户相结合的模式。

目前我国60岁及以上人口高达2.64亿，在总人口中占比18.7%，养老保障需求不断提升。我国社会基本养老保险覆盖规模不断扩大，从1993年的9848万人增加至2021年6月的10.14亿人，基本养老保险覆盖率已超过90%，其中已有48075万人参加城镇职工基本养老保险、54797万人参加城乡居民基本养老保险，分别比上年末增加了2454万人、554万人。2021年我国城镇职工基本养老保险的基金总收入高达60040.4亿元，比上年度增长了36%。城乡居民养老保险基金规模也增长快速。目前我国60岁及以上人口已达2.64亿，占总人口的18.7%，养老保障需求不断提升。

我国基本养老保险缴费赡养率不断上升，《中国养老金精算报告2018-2022》预测，虽然2018至2022年全国基本养老保险缴费职工人数将继续保持增长，但在参保人员中出现了不缴费和缴费不足的现象，在城乡居民基本养老保险基金中，个人缴费在基金收入的占比不足25%，个人缴费与基金支出的比例约为三分之一。由此导致基本养老保险缴费赡养率（制度内退休人数和缴费人数的比率）不断升高，养老金的支付压力增大。

（二）企业年金：发展势头良好，运营模式不断完善

企业年金是企业及其职工在依法参加基本养老保险的基础上自愿建立的补充养老保险制度，旨在提高职工退休后收入水平，是中国养老保险制度的第二层次。

企业年金作为多层次养老保险制度的第二层次，成为我国居民提升养老水平的重要途径。2021年末，企业年金规模达到2.64万亿元，同比增长17.4%；建立企业年金的企业数量达到11.75万家，参与职工2875万人，同比增长5.8%；建立组合数4965个，单一计划逐年平稳增长。在2021年权益市场结构性行情波动加大的情况下，企业年金基金的投资收益率为5.33%，虽较2020年的10.31%有明显下降，但从长期看仍取得可观的投资收益。

我国企业年金市场目前形成了受托人、投资管理人、账户管理人和托管人四大管理人共同运作管理企业年金资金的机制。而法人受托机构又经过人社部专家进行严格的资质审查，具备良好的运营能力。

（三）商业养老保险：占比过低，发展前景良好

中国的多层次养老保障体系仍处于失衡状态，作为第三支柱主体的商业保险作用微乎其微。商业养老保险是以获得养老金为主要目的的长期人身险，是年金保险的一种特殊形式，又称为退休金保险，是基本养老保险的补充，有利于缓解一二层次（基本养老保险和企业年金）的压力，更好地满足消费者多元化的养老保障需求。

目前，人们主要依赖于国家提供的基本养老保险和部分职工享受的企业年金，很难保证高质量的养老生活和高水平的养老待遇,但作为第三支柱的商业养老保险既没有形成合理的产品设计，也没有完善的支持政策，使得大众对产品接受度不高，产品发展也较迟缓。随着人口老龄化程度的加深以及经济社会发展水平的提高，养老保险制度发展不均衡的现状越发难以适应可持续发展的需要，针对第三层次的商业养老保险政策不够完善，税收优惠力度不足，公众保险认知不强，参与度偏低，保险公司的产品和服务也相对滞后、稳定性较差，发展仍处于起步阶段和附属地位。

自2021年6月1日起，由6家人身险公司在浙江省(含宁波市)和重庆市开展专属商业养老保险试点，试点期限暂定一年。截至2022年1月底，累计保单近5万件，累计保费4亿元，其中快递员、网约车司机投保人数近1万人，试点进展快于个人税收递延型商业养老保险。试点范围明显扩大，试点机构明显增多（养老保险公司共计10家)，专属商业养老保险产品规模或成倍数提升，能够更好地满足消费者需求。我国2次试点均采用变额年金产品形态，具备灵活、长期、稳健等特点，预计第三层次商业养老保险将通过以账户制为主体、税收优惠为激励形态的形式落地，考虑到我国居民存款已超过100万亿元，假设政策落地后居民存款向第三层次转化30%、养老保险产品占比15%，预计第三层次养老保险规模或达4.6万亿元。

三、多层次混合型养老保险制度存在的问题：严重失衡

（一）基本养老保险：一家独大

2021年6月，基本养老保险覆盖率已超过90%，参保人数已高达10.14亿，增长十分迅速，其中已有48075万人参加城镇职工基本养老保险、54797万人参加城乡居民基本养老保险，分别比去年末增加了2454万人、554万人。与企业年金和商业养老保险相比，基本养老保险占比较大，养老保险制度严重失衡。

我国养老保险基金存在区域经济差异大的问题，不同区域的养老保险基金存在结余或亏损情况不同的现状，理论上可以通过跨市调节资金来解决，但在现实中较难实现。主要体现在不同区域的基本养老保险金的计发方式不统一、管理系统不统一、基本养老保险基金统筹层次不同、统筹对象不同，不利于构建和谐社会和社会稳定的发展。

由于历史遗留问题，我国自保险制度存在基本养老保险基金“隐性债务”问题。基本养老保险基金的保值增值问题成为保障退休人员的基本生活水平、减轻政府财政负担的关键。目前，我国基本养老保险基金投资均采用低风险的国债和银行存款等投资工具,与其他投资方式相比，国债和银行存款的收益率很低，而且银行存款投资的安全性仅仅是针对资金的名义价值，由于各种经济因素的影响，资金很难维持原有价值，更不要说带来收益，而且对风险分散造成了阻碍，养老保险基金存在着相当大的贬值风险。因此，养老保险基金的保值增值不能仅仅依靠单一的投资方式来实现。

（二）企业年金：企业参与度低

截至2021年，我国企业法人单位数量约2100万家，但设立企业年金的只有11.7万家，仅占大约0.56%。根据2021年人口普查数据，我国适龄的劳动人口有8.8亿，参加企业年金的职工只有2875万人，只占3.3%。企业年金累计基金费用达2.6万亿元。相较于第一层次基本养老保险，企业年金的覆盖范围窄，基金规模小，整体就业参与人员占比较小。

现阶段开展企业年金建设的企业多为大型国企及其他大型企业，中小公司建立企业年金困难重重，具体体现在：公司规模小、资金周转不灵活、经营年金风险高、企业偿债能力低，无法根本保障员工利益。我国关于企业年金的税收优惠制度仍存在不够具体、不够明确等缺陷，也没有建立资格审查和必要的监督机制，严重制约我国企业年金的发展。

我国企业年金基金的管理模式大体分为理事会内部管理模式和法人受托机构外部管理模式，在经营效率方面存在的问题两者各有偏颇。由于理事会是由公司内部成员构成，对于自身企业的情况更加熟悉，信息掌握更全面、迅速；但企业年金基金的管理涉及的专业能力较强，事务较烦琐，建设成本较大。而市场当中的法人受托机构虽然具备高效、低成本、有助于实现规模经济效应等优点，但也存在与企业之间信息断层，不能及时适应企业的经营方向等缺点。

（三）商业养老保险：市场份额过低

我国的商业养老险就目前而言，覆盖率偏低，购买人数相比较国外许多发达国家来讲，并不可观。截至2020年4月底，共有23家保险公司参与个人税收递延型商业养老保险试点，累计实现保费收入3亿元，参保人数4.76万人。试点进展虽较为平稳，但总体规模较小，影响力和吸引力都未充分显现。就目前我国整体形势来看，全国有极大占比的人口并未形成自我养老的观念，仍然停留在“国家养老、单位养老”的认知层面，缺乏积极的自我养老意识。

保险市场上的养老产品种类少、缺乏个性化，绝大多数是有缴费期限的年金保险。缺乏以年龄、地区、收入等为条件的差异化保险产品，无法满足广大消费者的需求，市场竞争力弱。人们主要依赖于国家提供的基本养老保险和部分职工享有的企业年金，很难保证高质量的养老生活和高水平的养老待遇。

由于缺乏税收优惠政策支持，保险公司和消费者在进行交易商业养老保险产品时，都会承受沉重的税收负担，一方面打击了保险公司进行产品升级和销售推广的积极性，另一方面也会导致消费者对于商业养老保险的接受度变低，导致商业养老保险在拓宽销售渠道时受限，也不利于商业养老保险形成规模业务。

四、社商融合：多层次混合型养老保险制度实施路径分析

（一）基本养老保险：加速统筹减小占比

在制定缴费标准过程中必须全面考察各地区人口构成、经济等各种因素，发挥国家通过中央调剂减小区域养老基金运营差距、减轻区域运营养老基金压力的功能，以逐步促进国家统筹层次的提升。

不断完善投资运营模式，采取多样化的投资方式，逐渐增加对实体企业的投资、对企业债券的投资，采用多种多样的投资工具，减少对银行存款和国债投资的占比，实现基本养老保险基金投资的重心转移，即将保值转向增值方向。

只有全体社会成员改变只依靠基本养老金的传统观念、合理定位基本养老保险的功能，才能真正地做到老有所养。政府应加大对基本养老知识的宣传和普及，使社会成员逐步树立起一种积极正确的养老观念。同时企业要对养老保险的政策做到公开透明，严格按照国家相关法律法规和最新政策为职工交纳养老保险。

（二）企业年金： 推进完善多方激励机制

我国的税收优惠政策无法引起规模的经济效应，单一的税收优惠环节和税收优惠上限都影响了我国税收优惠政策发挥更大的效应。税收激励政策的多元化与组合化，更有利于分担企业年金的建设成本与投资风险。针对企业的规模、行业特点、区域居民状况等制定灵活的税收优惠政策，弹性调节不同规模企业的成本压力。要切实看到非国有企业与国有企业之间的福利差距，保障低收入人群和经济欠发达地区人口的养老需求。

为提高企业年金覆盖面，增加受益人群，我国可参照国际上应用较广的自动加入机制，通过硬约束增加企业年金计划覆盖人群。明确市场准入条件，针对不同规模、不同行业类型的企业制定适宜的年金计划加入条件，在此基础上给予员工适当的个人投资选择权，打通个人账户资金流转的壁垒。

由于我国针对企业年金的税收优惠政策力度不强，准入门槛偏高，中小企业往往达不到企业年金的建立条件，严重阻碍我国共同富裕的进程。针对以上问题，国家可鼓励中小企业加入企业年金集合计划，使得参与集合计划的企业共同分担运营成本，增加参与企业和员工的相对收益，降低个体的投资风险。同时，发展集合企业年金计划，能够促进企业年金基金由短期储蓄向资本市场长期投资转变，促进投资市场良性发展。

（三）商业养老保险：完善税收优惠政策，推动结构性改革创新

我国居民的保险养老意识相对淡薄，配置在养老金方面的金融资产占比较低。居民的大量金融资产主要用于存款或银行理财，表现出很强的储蓄意愿，相对缺乏自身养老保险意识。因此，可以从推进税收优惠政策、规范保险行业发展、设计更符合大众需求的养老保险产品等方面入手，激发民众的潜在需求，提高其“自主养老”意识。

个税递延型养老保险中的税收优惠部分与我国现行的所得税税制有所冲突，没有将政策上升到法律保障的层面，在一定程度上限制了第三层次商业养老保险的发展。需要完善税延型养老保险配套的法律法规,在法律层面保障居民以及保险公司的合法权益，提高居民的养老保险意识。

多元化、个性化的产品设计必将成为产品生存的前提，根据不同年龄层次、不同风险承受程度、不同投资模式等人群特征设计多样化产品，对特殊群体如“失独”家庭、丁克家庭等提供个性化产品服务，才能吸引不同层次人群购买商业养老保险，从而提升公众的参与自主性。

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养老保险，全称社会基本养老保险，是国家和社会根据一定的法律和法规，为劳动者在达到国家规定的解除劳动义务的劳动年龄界限，或因年老丧失劳动能力退出劳动岗位后的基本生活而建立的一种社会保险制度。养老保险是社会保障制度的重要组成部分，是社会保险五大险种中最重要的险种之一。养老保险的目的是为保障老年人的基本生活需求，为其提供稳定可靠的生活来源。