基层气象部门的预算绩效管理研究

孙玲玲 安徽省宣城市气象局

引言

由于中国基层政府财政收支能力的持续增长，政府财务预算开支规模日益扩大，其开支的范围涉及中国经济可持续增长的各个领域，在各个方面，良好的政府预算绩效管理体系能够更有效地使财政投入具有透明度，从而提高政府经费的效率，也有助于建立公平透明、稳定有效，规范合法的基础公共财政。

一、地方行政事业单位预算管理工作概述

计划是指对企业或个人在未来的特定时间内各领域的收入、费用、现金流等的综合规划。行政事业单位预算计划是指由行政事业单位按照国家事业规划以及有关公共事务工作的规范要求制定的，并已通过国家法规程序审批的年度收支规划，而行政部门计划则是指由行政部门根据国家有关法规以及执行工作的要求，根据国家财政标准以及有关财务规定，由基层政府预算部门制定，逐层提交、审查、综合后，经国家财政部门审批并上报立法机关法律审批通过的涉及行政部门各项财务收支的综合资金规划。传统的计划管理工作，是集系列化、战略化、信息化、制度化、人本化思想于一身的现代经济管理手段，具体涉及政府对计划的制定、批准、实施、管理、调节、考评和监督等管理行为。

二、目前基层的财务人员在做好项目绩效管理当中存在的不足

（一）预算绩效管理的相关理念并未全面普及

各单位与部门由于对预算绩效管理的有关思想理念和内涵还缺乏进一步的认识，在平时的有关管理工作中也缺乏相应的积极性，其重点工作意识上还是以项目实现的计划和任务为核心，而各机关人员则对此有着相当盲目的理解，觉得只需保证项目资金的使用合理合法即可，而并不是把思维宗旨置于确保建设项目的投资效果最大化上来，有的单位和部门甚至误认为预算绩效评价制度在物质基础上还不够健全，从而导致了许多的预算单位对管理工作不断推诿，陷入了应付困难和被动管理的状况。

（二）预算绩效的评价结果运用程度较低

目前，我国部分地方基层单位关于政府预算业绩的评估结果的实际运用程度较低。评估结果可以更多运用于反馈情况，及时发现重大问题，并不断完善工作措施以及相关制度，但是却又不能和经济社会发展的重要目标相融合，从而也就无法更好地把政府预算绩效的评估结果使用到经济社会发展等重要目标实现状况上来，从而使得评估结果无法有效将基层政府财政等相关部门工作管理以及政府财力分配上的积极引导效果反映出来，很严重地影响到了政府预算绩效管理等相关工作的更深入开展。

三、对基层单位气象机构加强预算管理工作的现实意义

（一）促进我国市场健康发展与财税制度变革的深入

随着中国市场经济的进一步发展、我国公共财政改革的逐步深入，对政府事业单位财务管理及加强预算管理的工作日益重要。由于基层气象单位为中央垂管单位，同时由于对气象事业费用投资的增长，各行业项目建设的推动，以及气象部门双重计划财务体制费用来源的特殊特点，强化预算管理工作是气象单位能更好地落实政府主管部门职责、确保气象事业高质量发展的重要手段。

（二）有利于提升政府事业单位的管理

目前，全方位计划管理已成为单位经营发展不可或缺的关键管理手段。计划管理覆盖单位经营业务活动的全部过程，并利用业务、资本、技术、管理人员的有效集成，通过适当的分权授权，以及绩效评估机制，来进行资金配置与结构调整，以准确反映单位的战略财务收支需求与发展的实际需要，从而为单位经营协同、策略制定、社会责任落实、法律体系构建与执行等领域的有效管理进行了保障。

（三）更有利于单位内控制度的完善与执行

预算控制是指通过对单位主要经营活动的项目提出、权限批准、流程管理、考核和监控等整个流程的有效控制，以规范单位财务收支活动，从而提高了计划的法律约束力和严肃性，以保证了计划任务的正常完成，它与单位内部管理的宗旨是相符的。通过全面落实预算控制体系的各个主要组成部分正常运行，就可以找到单位内控制度不健全、管理不科学的主要问题及其在实施中的重大缺陷，并可以继续推动单位内控制度的健全和发展。

（四）更有利于政府规范国家预算资本的合理运用

预算制度就像是管理单位的最高法令，单位所开展一切活动最终都会或多或少的牵涉资本的进入、进出，如果缺乏一种合理的资金约束制度，那就会是一个风险的事件，管理单位也将对其经营活动缺乏有效控制，最后就很可能给单位造成巨大风险和经济损失。所以，通过完善的预算管理制度，就可以提高预算的法律约束力和保持其严肃性，从而防止了舞弊风险，并确保预算资金规范的合理运用。

四、基层气象部门预算管理工作目前面临的主要问题

（一）预算管理意识淡薄

首先，有些单位领导人员对计划管理工作重要性没有正确认识，计划管理工作意识淡漠，以为计划只是完成一份工作计划文稿、一些数量统计表，这是财务管理科室的日常职责，一旦计划没有制定好、实施管理不落实，则是财务管理科室的失职，或者单纯地以为计划绩效考核也只是一些数值的简单统计或者文字描述，这样就造成在整体计划管理中没有获得领导人员的支持，严重影响计划管理的顺利实施。其次，内部对计划概念认识上出现了偏差。单位领导层和多数工作人员都觉得计划只是要钱，从而造成了预算编制前领导层缺乏做好规划、明确目标的思想，最后也只是随便提出了计划数值，由此造成了预算编制的科学合理性。

（二）机构设置与岗位职责不合理

部分县气象局仅有兼职报账人员，大部分的工作是其他任务，没有处理财务项目的时间保障。再如在部分市局内，虽设财务科和会计核算中心，但财务科管理职能薄弱，核算中心同时又兼有部分财务科的领导职责，因此人员编制不够，任务设置不当，任务压力大，财务能力也不强。机构内与各单位之间的联系职责也不清楚，凡是上级机构主管财务、会计、金融、财税等单位，与本机构有关用钱部门的任务均视为属于会计核算中心的任务，工作不能有效地相容。

（三）预算编制缺乏科学性

预算编制是指单位对预算年度内所有财务收支的预测和详细计划，也包括了各个单位的工作布置和资金调度。首先，由于大部分的基层单位领导干部通常在上级主管部门下达计划制定文件时才准备好预算编制工作，再加上预算编制分为“二上二下”，编制工作日期过紧，单位缺乏足够的时间做好对各计划项目的前期考察研究和有关统计资料的收集整理，从而造成了计划编制工作结果与实际状况的偏差。其次，由于预算编制工作对实施人员专业技术也有相应的要求，且基层单位财务人员业务素质不高、专业技术水平也不强，在预算编制环节中缺少专业性辅导、缺少科学化数据分析和合理的资本优化，造成了预算编制工作内容较为单纯，无法全方位、系统性、客观准确地体现单位的财务管理实践活动的总体情况和社会事业发展需求。最后，尽管近几年国家财政主管部门已规定行政机关事业单位的全部计划都要根据零基预算法编制，但因为受增量预算法和预算编制能力因素的影响，在现实编制工作中零基预算未能得以合理的实施。

（四）预算制度体系不健全

目前，有些企事业单位的预算管理制度体系仍不完善。在国家层面已经有《中华人民共和国预算法》《中华人民共和国预算法实施条例》，相关主管部门也颁布了有关规章制度，但在一些基层单位还并未建立适合于基层单位的预算管理工作有关规章制度，或直接按照相关主管部门的有关规章制度执行，也并未建立切实可行的运行规范。在实际工作中，计划管理工作基本上都是交由财务部门，由于领导的支持以及各部门的协调力量不足，在计划实施时无法全面准确地获取到有关资料，使得计划实施的科学化、准确度、可信度受到很大的负面影响，在计划实施中经常出现与计划脱钩的现状，影响计划效果的实现。

（五）预算编制粗糙

预算编制主体是预算控制的根本单位，是预算控制的核心单位，但在实际具体操作中，基层事业单位财务普遍存在着对预算编制主体认识强，但随意性大，对预算编制主体过于简单化、公式化，导致了预算编制主体粗糙，可执行性弱，实际执行难的问题。导致这一问题的根本原因，是气象基层单位预算编制主要内容均以财务部门为首，而其他业务科室参加的很少或不参加，但实际支出是以其他业务科室开支为首，由财务部门直接负责。这样的工作错位，导致了预算编制流程的粗放，预算编制的实际需要既无法契合单位发展的需求，也无法适应单位具体服务要求，甚至有些计划费用编制工作的落地性和可执行性都不足。

（六）资金控制粗放型、计划落实进度缓慢

为完善财力的安排，进一步提高财政投入的效率，各级政府都制定了财政补助资金结转和结余的控制措施，对财政投入的运用提出了较高的要求。但在具体的项目实施活动中，作为预算监督的基础单位财政部门，通常只侧重于财政支持信息的供给，没有很好对项目实施现状进行研究，针对难点问题提出可实施的指导建议，往往由各业务部门自主实施，导致项目实施积极性不够。由于计划支持的项目科室计划实施进程的推进较慢，计划实施进展不理想，每年终了为促使计划实施避免出现结余项目还会产生突击支出的情况，增加财政损失，导致项目损失，项目实施效果不明显。

五、提高预算水平举措

（一）关注问题源头，提升政府预算编制人员管理水平

管理的根源是计划编制工作，而计划编制工作的根源则是计划编制工作人员的管理工作能力。各基层单位财务应当转变过去的重会计核算、轻管理的观点，加强对预算管理工作的能力，以提高计划水平。由以前的重会计核算轻业务管理，向注重财务、计划分析倾斜。做到既了解单位财政管理工作情况，也熟悉单位业务工作，财务人员不要只盯着手中的经济数据，还应全面掌握单位经营运行，发展计划。才可以制定出符合单位经济发展实际运行的计划。

（二）转变为预算编制机构的主体模式

预算编制体系要转变过去由财务部门闭门造车的局面，变成由预算编制单位领导统一负责，各科室部门机构共同参与的统一编制体系。在预算编制过程中，要按照严格的贴合单位发展需要、事业发展需求的方针，做好资金分配的计划编制。

（三）进行基本数据资料库建设

对基本支出进行准确化核算。目前，气象部门的人员支出一般采取按人实测，公用支出按人的定额估算的方式。这就需要人员支出计划要准确，公用支出计划应当科学合理。为了做好人员支出的计划，实现精准的工作，基层事业单位要结合人事部门做好人员支出统计信息库，对在职、离退休、外聘、遗属等个人情况进行摸底统计，同时对离退休、新进人员的状况做出正确预估，全面了解当前的职工补助发放政策，做出计划，做到不漏人、不漏项目。单位基本支出存在可预测度好，波动范围不大的特征，在定额成本的模式下，总开销是已定，应进行人员开支和公用开销的估算，实现精细化目标。基层事业单位财务管理机构要建设经常性开支包括水电、邮电、办公用品的三年滚动公用开支信息系统，对经常性开支进行科学预估；同时，对经济活动、人员等的支出实行了计划控制；同时结合管理单位做好了固定资产信息库工作，对汽车、房产等必须进行保养维修的项目固定资产设立了档案管理单位，对笔记本电脑、打印机、复印机等办公设备建立记录管理，并按照固定资产利用现状，科学合理地安排了固定资产维护费、设备购置支出，以实现了公用支出精细化管理的目的。

（四）贴合部门经济发展计划

做好项目库建设工作支出的落地化、可执行性差，是目前各基层单位部门中普遍存在的问题。基层事业单位的财务管理工作应当根据长远发展计划，根据单位发展状况进行项目管理库建立工作。在项目管理建立时应当充分进行前期论证工作，对建设项目实施后的各方面条件进行细致的调查摸底研究，如政府采购方案、造价、装备资金建设规模等与单位发展状况能否相匹配，以避免因预算编制不合理所造成的项目实施障碍。

（五）强化预算实施监控工作

做好预算实施跟踪通报工作，预算管理的目的是计划实施，为了达到好的实施目标，在基层事业单位要加强预算实施动态监控，对计划实施过程中出现的进展缓慢、实施困难的问题要进行单项调查研究，提高计划实施的效力和效益。

结语

综上所述，伴随我国财税工作体改的深入完善，基层气象部门财务工作将面对着计划制定更严格，预算实施更严格，预算绩效的需要更明显等一系列考验。各级政府预算单位应当全面增强预算管理工作能力，进一步提升预算管理水平，以满足新形势下政府预算管理的需要。