浙江省城市内涝治理政策分析与建议

文/方园 董寒凝 伍洲 周洲

一、引言

随着全球变暖、厄尔尼诺现象频增等变化加剧，台风、梅汛期持续性降雨等极端气象灾害不断侵袭浙江省城市地区，严重内涝问题时有发生。习近平总书记多次对防汛救灾作出批示，要求“各地区和有关部门要坚持人民至上、生命至上”，“要始终把保障人民生命财产安全放在第一位”。因此制定合理的城市内涝治理政策，保障内涝治理工程建设与工作推进是维护城市安全、保障人民利益、实现共同富裕的重要手段。本文在对浙江省城市内涝治理相关政策发展阶段和主要问题研究的基础上，提出监管、资金、应急三方面城市内涝治理政策建议，为建立健全城市内涝治理保障体系建言献策。

二、浙江省城市内涝治理政策发展阶段分析

（一）对症下药阶段（2014-2016年）

自2013年国务院办公厅发布《国务院办公厅关于做好城市排水防涝设施建设工作的通知》（国办发〔2013〕23号）并颁布《城镇排水与污水处理条例》以来，浙江省积极响应，发布《关于加强城市内涝防治工作的实施意见》（浙政办发〔2014〕11号）（以下简称浙政办发〔2014〕11号），提出“五水共治”政策，并将城市内涝防治作为统筹协调推进“五水共治”的重要举措和任务，针对当时部分城市内涝灾害严重、应急应对不力、排涝工作规划滞后、水利等基础设施投入不足等问题，提出完善应急预案、分步走整治淹水区与易涝区、编制城市排水防涝综合规划、提高设计标准、加强设施投入与改造等治理措施。政策制定以解决问题为主要目的，强调政策的对症性与实施性。

（二）思路转变阶段（2016-2020年）

以《关于推进全省海绵城市建设的实施意见》（浙政办发〔2016〕98号）与《关于深入推进“五水共治”加快实施百项千亿排水防涝工程的意见》（浙政办发〔2016〕145号）为主要政策，全面推进城市水生态系统完善与重大排水防涝工程设施建设。此阶段内，城市内涝状况已有一定程度的改善，政策思路从被动应对转变为主动出击，解决措施从工程治水转变为生态治水，从源头上削减径流量，提升城市自我调节能力。

（三）防治结合阶段（2020年至今）

2019年“利奇马”“米娜”等台风、强降雨灾害的袭击，暴露了浙江省部分城市仍存在调蓄设施缺乏、滞洪蓄洪能力不足、应急处置不及时等问题，因此于2020年接连发布《关于进一步加强城市排水防涝工作的意见》（浙防指办〔2020〕7号）（以下简称浙防指办〔2020〕7号）与《关于进一步加强防汛防台工作的若干意见》（浙政发〔2020〕9号）（以下简称浙政发〔2020〕9号）两份文件，并于2021年7月发布《浙江省城市内涝治理“十四五”规划》，提出工作体系完善、风险点摸排管控、动态监测管控和应急响应机制建立、工程体系完善与智能技术应用等多方面意见与目标。此阶段内，政策重点为防治结合，持续加强城市内涝治理力度，也强调台风等突发灾害的监测应急。

三、浙江省城市内涝治理政策主要问题

（一）治理监管体系有待完善

现有政策存在重分工、轻协调，重建设、轻监管的倾向。在内涝治理工作体系建设中一般采用任务分解的形式将责任落实到各个分管部门，垂直方向上缺少实权部门领导牵头，尤其缺少跨区域水系流域层面的统筹管理；水平方向上各个主管部门多为“自扫门前雪”，相互间沟通交流、协调衔接程度不足，导致工作成果达不到预期效果。在内涝治理工程设施建设中则普遍追求“毕其功于一役”，对设施建设的用地、资金等要素投入力度较大，但在设施运营维护、监督管理等方面的投入力度相对薄弱。

（二）治理资金保障有待健全

现有内涝治理资金保障以政府财政拨款为主，商业保险为辅，可见其对政策依赖性较大，缺少一个具备自主性的长效专项基金来提升内涝治理资金筹措与使用的灵活性。虽然多个政策文件提出要积极引入社会资本，但仍以小范围的探索试验为主，具体的市场化运营模式尚未建立。同时对于吸引居民、企业等社会主体共同参与内涝治理的激励机制还存在空白，公众参与度偏低。

（三）内涝应急准备有待提升

《浙江省防汛防台抗旱条例》、浙政办发〔2014〕11号、浙防指办〔2020〕7号、浙政发〔2020〕9号等均提出对台风、洪涝、风暴潮等自然灾害的风险防治、监测预报预警、应急处置与抢险救援等预警应急策略，但在应急预案的科学评估与公众宣传、预警信息的发布与公众行为指导、救援物资与队伍的保障优化等方面缺少具体引导政策。

四、浙江省城市内涝治理政策建议

（一）加强治理监管“联动性”

城市内涝防治是一个复杂的系统工程，不仅包括地下管渠等设施，也有地面设施，与城市用地、水系、河道、管网、道路、绿化等多专业有关。而城市内涝与城市外洪之间也存在着复杂的联系，无法单一对待。

1.加强流域层面的“区域联动”

按照责、权、财统一原则，逐步提高流域管理机构的实权，并建立有力的追责制度，保障流域机构行使决策监督权。在其内部设立流域决策委员会、咨询委员会等机构，保障流域成员充分磋商，赋予流域机构统一的统筹协调事权。加强流域重要水文特征和数据的信息共享，共建数据感知体系和预警预报系统。针对不同范围和程度的降雨，建立流域层面和城镇层面的联防联控机制，加强多部门联合的应急预案编制以及应急装备和物资的储备。

2.加强同级部门“横向联动”

成立部门综合统筹机构，改变现有国家职能部门和机构的独立运作体系，加强水利、生态环境、卫生和建设等主管部门之间的协调衔接。明确各职能部门的职责分工，落实各部门具体工作内容与管理权限，建立部门联动机制和内部奖惩机制，提高各部门之间的沟通和协调能力[1]。

3.加强政府与第三部门、社会公众“内外联动”

加强政府与各类城市工程技术研究院、信息技术研究院、设计院等专业院校的互动与合作，成立涵盖气象、市政工程、规划、交通、救援等各领域的专家资源库，建立多专业协同研判专家会商机制，及时通知专家开展会商工作。加强政府与媒体、公众的信息共享，成立公民咨询团体，广泛向公众咨询意见，为民众参与内涝治理提供机会，也为提高政策质量提供智力资源。

4.建立多元化监管机制

完善现有条例，确立监管规章制度。明确内涝防治责任，建立城市易涝点管理清单，制定“一点一策”排涝预案，明确易涝点相关责任人名单。建设社会监督线上平台，通过采取每半年或一年对当地内涝治理项目的计划和现状进展进行报告等方式，赋予民众知情权和监管权。

（二）加强治理资金“多源性”

城市内涝防治是惠及全民的重大民生保障工程，是政府调控城市空间资源、指导城乡发展与建设、维护社会公平、保障公共安全和公众利益的重要公共政策之一。为充分挖掘政策潜力，强化此项民生工程建设的资金要素保障，拟从专项资金建设、市场化运作、财政激励机制等方面提出有关政策建议。

1.建立多渠道排水防涝专项基金

各级地方政府应积极争取相关国家专项补助资金，同时充分发挥各级财政资金的杠杆作用，以地方财政为主，省级财政为辅，联合其他社会组织及社会资本，共同组建服务于不同层级洪涝治理的专项基金，用以保障排水防涝项目建设的实施落地以及设备设施的日常养护与维修。明确基金管理使用流程及权责划分，制定针对基金支取过程中的灾害预警、危机应急处理、基础设施建设、设备设施运维以及统筹协调等多维度工作的基金调用配额标准与管理手册，合理制定次年预算及使用计划，并从省级、县（市、区）级、社区级等层面设定“三级监管责任”，确保资金管理有序，提高财政资金使用绩效。积极探索以建筑物及其附属空间不透水面积为额定计算标准的雨水费机制与针对洪涝及其次生灾害的保险机制。

2.建立排水防涝项目市场化运作机制

鼓励在数字化雨洪监测、排水防涝设施建设与运维方面建设试点，推行市场化运作。推进利用投行资源，以股权受让和合作开发等形式联合排水防涝市场化建设、运营主体，通过债权、股权和信托计划等融资方式对项目予以支持，形成投资-建设-运营共同体，共担风险、共享收益。探索以发行收益凭证的方式汇集特定多数投资者的资金，鼓励发行城市排水防涝REITs产品，吸纳个人和投资机构投资者资金，盘活优质存量资产。研究出台利用PPP、专项债等融资模式支持排水防涝项目，有效扩大融资渠道。

3.针对各类型排水防涝项目明确政策激励机制

排水防涝项目建设与运营过程中涉及不动产产权不明或使用权问题的，建议各级有关部门探索制定保护性空间及设备使用权临时征用规定及条例，鼓励企业和个人对于必要的流域治理项目让渡部分不动产使用权。城市更新项目涉及到城市更新及老旧小区设施改造的，应明确现有房屋及设备设施产权，鼓励按照谁收益、谁出资的原则，积极推动居民出资参与改造。研究住宅专项维修资金用于排水防涝设施改造的办法，支持小区居民提取住房公积金用于相关项目的改造。开发新建项目应鼓励房地产开发企业、基础设施承建方、运维方形成联合体单位，其中，房地产开发企业出资参与项目建设的、建筑及其配套空间用于额外排水防涝设备设施使用的，可探索实行容积率奖励或容积率异地转移，并按现行规定免征契税、房产税、城镇土地使用税和城市基础设施配套费、不动产登记费等[2]；其他专业经营单位参与排水防涝项目后期运营的，对所发生的维护管理费用，可按规定计入企业当期费用税前扣除。

（三）加强内涝应急“准备性”

城市内涝治理应转变“事后处置”思想，将精力集中在“事前预防”和“事中监督”上，前移洪涝灾害预防与治理工作关口，在思想与行动上高度重视应急预案制定、应急预警与人力物力保障，实现未雨绸缪。

1.完善城市内涝应急预案

规范城市内涝应急预案编制程序。加强顶层应急预案的设计规划，建立预案编制责任制，通过对城市灾害隐患点的调研排查、历史经验的总结吸收及群众意见的分析采纳，编制符合城市特色的城市排水与暴雨内涝防范应急预案，明确预警等级、内涵及相应的措施和处置程序，健全应急处置的技防、物防、人防措施。加强预案的培训、宣传、演练工作并完善预案评估机制。依托微信公众号、微博等新媒体加强预案宣传，并经常性地开展应急培训演练工作，充分发挥和检验预案效果，参考实际效果评估修订和完善内涝应急预案。

2.强化城市内涝应急预警

提升洪涝灾害监测预报能力。进一步健全住建、气象、水利、交通、公安、消防等相关部门互联互通的信息共享与协调联动机制。加强水雨情监测站等基础设施建设，充分应用GIS等先进技术手段，完善城市暴雨内涝监测预警系统。通过动态监测城区低洼路段积水情况、河道水位实现自动报警目的，从而有计划地安排排水调度工作。切实加强城市交通干道、低洼地带、危旧房屋、建筑工地等重点部位的监控力度，并设立必要的警示标识。以各通讯运营商平台为基础，整合短信、电视台、广播电台、微信微博、APP等多种渠道，搭建信息即时发布平台，引导社会单位和公众自主响应，采取弹性工作、停课、停办大型活动等举措，主动规避风险[3]。加强预警信息应对行为指导，迅速编制和推广《浙江省防汛公约》，明确规定公众应对措施，提升人民群众的防灾自救能力，形成良好的社会防汛防涝秩序，从而提升政府内涝治理管理效率。

3.优化应急救援物资与应急抢险队伍保障

数字化管理应急救援物资储备。以“分级储备、分级管理、统一调配、合理负担”的原则构建应急救援物资储备信息化管理系统，科学分析本地区应急救援物资需求类型与数量，完整录入各区（县）物资采购与使用信息，即时掌握物资储备变化情况，实现应急救援物资调度共享。统一规划防汛物资储备仓库空间布局，符合安全储存防汛物资要求的同时优化存取物流动线，提升应急调度效率。多层级组建应急抢险队伍，省人民政府应当建设综合性防汛抗台抗旱训练基地，用于实战训练，承担全省应急救援力量示范示教和救援人员培训、考核等工作。县级以上人民政府应当以当地驻军、武警等队伍力量为依托组建专业抢险救灾队伍；乡镇(街道)应积极整合辖区内企事业单位力量组建防汛抢险队伍，成为基层防汛抢险救灾的中坚力量；各个社区(村委会)则应动员辖区居民组建防汛抢险小队，实现抢险救灾队伍多层级、全覆盖。

五、结束语

城市内涝治理政策对于促进城市基础设施建设、加强城市对于极端气象灾害的应对能力、保障人民生命财产安全等具有重要意义。本文通过对浙江省城市内涝治理政策的发展阶段梳理，揭示了当前城市内涝治理政策存在的问题，并针对性提出了发展建议，以期为浙江省城市内涝治理提供更全面、强力的政策保障。