北京市老旧厂房改造升级类城市更新项目推进存在问题及对策建议

文/陈向玲 胡翼琼 郝晓明 檀凯兵

一、 引言

实施城市更新行动，转变城市开发建设方式和经济增长方式，对全面提升城市发展质量、满足人民日益增长的美好生活需要、促进经济社会持续健康发展具有重要意义。近两年来，北京市城市更新全面提速，一些与实施相关的深层次问题在老旧厂房改造升级类城市更新项目推进中逐渐显现出来，制约了改造升级工作开展，亟需配套出台能够解决具体实施问题的细则文件和具体办法，用于指导老旧厂房改造升级类城市更新项目的加快推进。

二、现行老旧厂房改造升级政策分析

2021年5月，北京市人民政府印发了《关于实施城市更新行动的指导意见》（京政发〔2021〕10号），与之配套的4个实施细则随后同时印发。《关于开展老旧厂房更新改造工作的意见》（京规自发〔2021〕139号）为配套文件之一，该文件明确在符合街区功能定位和规划前提下，鼓励原产权单位（或产权人）通过自主、联营等方式对老旧厂房进行更新改造、转型升级；并就确定实施主体、编制实施方案、审批手续办理流程、规划土地扶持政策，以及与相关政策的衔接做了说明。

此 前2021年2月，为 深 入实施城市副中心控规，盘活存量低效国有工业用地，中共北京市委城市副中心工作委员会、北京城市副中心管理委员会印发《北京城市副中心存量国有工业用地利用试点指导意见（试行）》（副中心党工委〔2021〕4号），指导城市副中心155平方公里内的存量国有工业用地利用工作，推进城市更新和减量提质。该文件明确更新模式为政府收储、政府平台公司参与开发、企业自主升级改造三种模式，并就土地利用涉及的价格评估、补缴政府土地收益、过渡期政策、公共服务设施建设主体等做了规范说明。

2021年6月，北京市发展改革委员会公开发布《关于加强腾退空间和低效楼宇改造利用促进高精尖产业发展的工作方案（试行）》，明确北京市政府固定资产投资对于符合相关条件的项目给予支持。项目可申请投资补助或贷款贴息，支持资金最高可达5000万元。该文件明确了申报范围、支持对象、申报项目类型、支持方式、支持比例和额度，以及申报时限和批次要求等。

2021年8月，中共北京市委办公厅、北京市人民政府办公厅印发《北京市城市更新行动计划（2021—2025年）》，明确了未来五年北京城市更新的目标和方向，将聚焦城市建成区存量空间资源提质增效，推动六类城市更新项目的发展，建立起良性的城市自我更新机制。

2022年3月，北京市人民政府办公厅印发《关于加快发展保障型租赁住房的实施方案》（京政办发〔2022〕9号），支持闲置和低效利用的厂房、仓储等非居住存量房屋改建为宿舍型（含公寓型）保障性租赁住房，在用作保障性租赁住房期间，不变更土地使用性质，不补缴土地价款。

上述政策文件的陆续出台，明确了老旧厂房改造升级的总体原则、实施要求、实施模式、实施程序以及扶持政策，对激发企业自主升级改造意愿和积极性发挥了重要的作用，并推动了一批试点项目的实施。至于老旧厂房改造升级项目的全面推进实施，则有待于配套细则和具体办法的进一步出台，以破解其改造项目实施中的诸多难题。

三、老旧厂房改造升级项目推进存在问题分析

基于城市副中心、顺义区老旧厂房改造升级项目的实地调研和分析，在项目谋划和实施中需要重点解决的问题主要包括以下几个方面：

（一）企业用地被规划为公益性用地的退地补偿问题

以某园区某商贸企业老旧厂房改造升级项目为例，该项目临街部分现状为研发办公楼，规划用途为市政绿地，规划的落实将导致企业土地和建筑规模指标都相应减少，因此企业主张对房屋土地腾退所造成的损失（包括因清退租户而产生损失）进行赔偿。如何妥善解决被规划为公益性用地的退地补偿问题，成为制约该类项目推进的掣肘。

（二）改造升级后土地出让年限及补缴政府土地出让收益问题

以某园区某物流企业老旧厂房改造升级项目为例，该项目现状土地用途为工业用地，剩余土地使用年限不足20年，规划用途为产业用地。在按照规划的要求进行改造升级后，土地出让年限的确定以及政府土地出让收益的补缴是企业关注的重点。企业主张改造升级后土地出让年限不应低于20年，并反映了不了解补缴政府土地出让收益流程、不清楚补缴政府土地出让收益标准等困难。该类问题需要在合法合规合理的前提下详细研究予以解决，方能切实调动企业实施项目的积极性。

（三）企业参与更新改造资金压力较大问题

平台公司参与老旧厂房改造升级类城市更新项目时，收购阶段和开发建设阶段会在短期内投入大量资金，回笼资金则主要靠每年的租金收入或经营收入，资金压力较大。其他企业（尤其是民企、外企）自主更新改造同样面临投资大、改造升级后盈利机制不明确的问题，自主升级改造积极性不高。如何从政策支持层面缓解企业资金压力，激发和带动企业自主升级改造的积极性，需要深入研究予以解决。

（四）改造升级后产业用房能否分割转让问题

多家企业反映，老旧厂房更新改造投资大，若全部自持经营，资金压力太大，投资回收期很长，希望能够分割转让一部分产业用房，以缓解短期内资金压力。从产业用房的需求层面来看，优质企业（总部企业或行业领军企业等）的入驻条件也多包含解决企业研发办公用房等需求。为解决该类问题，需要详细研究产业用地转让的管理机制。

（五）涉及集体土地利用相关问题

集体土地利用问题比较复杂，多种情况并存。一是规划用途不变的土地；二是规划用途为绿地、道路、市政基础设施的土地；三是规划用途为研发、商业等经营性用地的土地；四是项目用地涉及集体、国有两种类型的复杂情况。具体到各种情况实施路径如何，需要深入研究予以解决。

四、解决问题的初步思路

（一）企业用地被规划为公益性用地的退地补偿初步思路

对于规划为公益性用地的部分，建议按照现状工业用地市场价值给予相应补偿，补偿金额在补缴政府土地出让收益时自行进行抵扣。补缴的政府土地出让收益=新用途市场评估价格-现状工业用地价格（原土地使用权证载面积），企业基于差额补缴；若新用途市场评估价格小于现状工业用地价格（原土地使用权证载面积），则政府基于差额给予企业补偿。其中，上文提到的新用途市场评估价格是指地块经营性用地部分规划条件下的市场评估价格。

对于涉及地上房屋拆迁补偿以及停产停业损失补偿，建议在补缴政府土地出让收益时予以考虑，并在实际操作中进一步征求区规自部门的意见。

（二）土地出让年限及补缴政府土地出让收益初步思路

针对改造升级后土地出让年限及补缴政府土地出让收益问题，建议加强对用途、规模变更补缴政府土地出让收益政策、补缴标准及手续办理流程的宣传。2022年3月，《关于更新出让国有建设用地使用权基准地价的通知》（京政发〔2022〕12号）明确，新版基准地价M4工业研发用地划分到公共管理与公共服务用地二级类科研用地，测算时参照工业用地基准价格，乘以2.0用途修正系数评估，相较之前补缴政府土地出让收益水平有明显降幅，企业补缴政府土地出让收益的压力有所减轻。

此外，从园区全生命周期管理的角度，建议按照弹性出让年期20年补缴政府土地出让收益；现状剩余年限不足20年的，剩余年限内的按照剩余年限补缴政府土地出让收益，超出部分按照届时地价水平续期缴纳政府土地出让收益。

（三）缓解企业参与更新改造资金压力初步思路

针对企业参与更新改造资金压力大的问题，有如下三方面的建议：一是建议平台公司以项目或者项目包的方式申请政府专项债支持；二是建议区政府加大一般企业为主体的更新改造项目固定资产投资补助支持力度；三是建议允许老旧厂房改造升级后的产业用房分割转让，吸引优质企业入驻，减轻公司资金压力。

（四）改造升级后产业用房转让初步思路

建议参照上海市研发总部通用类分割转让、广州市新型产业用地内建筑分割转让政策经验，产业用房可按幢为基本单元分割登记，通过“三认定”程序（认定开发主体、认定建设项目、认定转让对象），将产业用房转让给符合产业准入标准的企业，并对分割转让对象的受让面积土地产出率或税收强度提出明确要求。

（五）涉及集体土地利用的初步思路

鉴于涉及集体土地利用多种情况并存，初步考虑如下：①规划用途不变的，维持现状利用；②规划用途为绿地的，参照平原造林的做法，采用流转的方式实施，不征地，支付租金；③规划用途为道路、市政基础设施用地的，随项目实施；④规划用途为研发、商业等经营性用地的，采用土地一级开发的方式实施，开发完成后进入公开市场交易。

五、政府相关部门强化管理和服务的建议

结合调研中企业反馈的问题，为加快推进老旧厂房改造升级，建议政府相关部门在前期、实施两个阶段进一步强化管理和服务。

（一）前期阶段

1.加强控规编制和报批工作

各企业老旧厂房改造升级工作推进缓慢的一个重要原因是地块规划不明确，企业不清楚更新改造方向，无法确定更新改造方案，进而难以启动项目报批工作。针对该问题，建议政府相关部门加快控规（街区层面）的编制和报批，尽快明确各地块规划用途及规划指标，为推动老旧厂房改造升级夯实基础。

2.加强产业准入和支持政策宣传

很多企业反映，未能知悉所在区域产业准入标准和产业支持政策，影响了企业参与城市更新计划、项目改造升级方案的制定和实施。建议政府相关部门通过政策宣传会、研讨会、政府网站公示等多种方式，将产业准入政策、产业发展的支持性政策等有效地传达给企业。

3.帮助企业搭建对接资源的平台

很多企业反映，城市更新对企业来说是新的机遇，尽管有很强的改造升级意愿，也做了大量的前期策划工作，但是由于缺少好的产业资源，导致项目改造升级计划暂时搁置。建议政府相关部门为企业搭建对接资源的平台，助力拥有物业、产业、资金等不同资源的企业之间的相互沟通与交流，实现资源要素优化合理配置，破解改造升级类项目资源方面的难题。

4.加强手续办理方面的指导与培训

除平台公司以外，大部分企业并不熟悉升级改造手续办理程序，建议政府组织相关部门编制手续办理相关工作指南，邀请平台公司开展手续办理方面的培训，介绍各项手续办理的流程、对接部门以及典型项目经验等，以利于企业有序开展项目前期手续办理工作。

（二）实施阶段

1.建立履约管理机制

建议相关主管部门与地块自主改造升级企业签订项目履约监管协议，约定相关事项，并在投产运营后对履行情况进行定期评估考核。评估考核的重要节点包括开竣工阶段、约定达产时间1年内、达产后每隔3至5年、出让年期届满前1年等阶段。

2.加强全生命周期管理

建议建立土地、产业全生命周期管理机制，明确监管要求和标准，实现全生命周期管理。在更新改造之前，要细化建设、产业和运营等管理要求，明确监管标准。对工业用地变更为M4产业研发用地，要重点加强产业绩效评估和土地退出监管。对可转让物业，要加强转让对象、产业绩效和物业退出的监管。

六、结束语

综上，本文基于实地调研分析总结得出了实施层面需要解决的问题，虽然未覆盖全部问题，但基本覆盖了产权单位（产权人）最为关注的腾退补偿、权属界定、支持政策、产业资源等核心诉求。笔者研究提出了解决问题的初步思路以及政府相关部门强化管理和服务的建议，旨在抛砖引玉，引起相关部门对实施层面问题的深入研究，联合出台能够指导解决具体实施问题的配套细则文件，如加强推进老旧厂房改造升级的实施办法等，积极回应实施主体诉求，有效破解实施难题，加速推动老旧厂房改造升级类城市更新。