新发展阶段深化国企三项制度改革的思考

文/彭公权

一、引言

国企是中国特色社会主义的重要经济基础和政治基础，是党执政兴国的重要支柱和依靠力量。改革开放以来，我国不断探索国企改革的新路径，作为一项重要任务的三项制度改革也在不断深化和完善。近年来，国家陆续出台了一系列深化国企改革的新政策和新举措，同时也赋予了三项制度改革更多的新使命和新要求。在新发展阶段，切实把三项制度改革推向深入，既是全面深化国企改革的基本目标，也是落实国企改革“1+N”政策体系的客观要求和推动企业高质量发展的必然选择，对做强做优做大国有经济，增强活力、提高效率，加快构建新发展格局，具有非常重大的意义。

二、三项制度改革的背景和思路

（一）改革背景

三项制度改革指劳动、人事、分配制度的改革，可追溯至20世纪90年代的“破三铁”（铁饭碗、铁工资和铁交椅）行动热潮。2001年，国家经济贸易委员会、人事部、劳动社会保障部印发了《关于深化国企人事、劳动和分配制度改革的意见》（国经贸企改〔2001〕230号），明确深化企业三项制度改革的目标，把三项制度改革纳入现代化企业制度建设的必备条件和深化国企改革的重要内容。2015年中共中央、国务院印发《关于深化国有企业改革的指导意见》（中发〔2015〕22号），2020年中央全面深化改革委员会第十四次会议审议通过《国企改革三年行动方案（2020-2022年）》，二者均指出三项制度改革是国企改革创新的突破口，并明确要求着力深化国企三项制度改革。自2020年以来，针对国企三项制度改革的突出矛盾和问题，国务院国有企业改革领导小组办公室先后印发《“双百企业”推行经理层成员任期制和契约化管理操作指引》和《“双百企业”推行职业经理人制度操作指引》等文件，对深化国企三项制度改革提供了更加权威、系统、有针对性地政策指导。

（二）改革思路

在新发展阶段，我们要用历史和发展的眼光厘清国企三项制度改革的思路。纵观国企三项制度改革的发展历程，始终有两条改革主线：一是减轻企业负担，提升企业效率。二是引入竞争机制，激发员工活力。

从宏观层面来看，国企三项制度改革围绕政府放权展开，不断增强企业在劳动、人事、分配三个方面的自主权，不断巩固企业的市场主体地位。从微观角度来讲，国企三项制度改革就是通过劳动、人事、分配三个方面的市场化改革[1]，建立管理人员能上能下、员工能进能出、收入能增能减的市场化经营机制，提高企业活力和效率。

总的来说，新发展阶段国企三项制度改革的整体思路是贯彻习近平总书记关于国企改革发展的重要论述，落实党中央、国务院关于持续深化国企改革的重大决策部署，因时应变、因势利导，结合行业发展趋势、企业发展阶段，以市场化为抓手，围绕“管理人员能上能下、员工能进能出、收入能增能减”的目标，建立符合现代企业制度的市场化长效机制，推动企业高质量发展。

三、国企三项制度改革的成效和存在的问题

（一）取得的成效

经过三十多年的不懈努力，三项制度改革取得了显著成效，国企已经成为市场经营的主体，人事、劳动、分配等管理理念得到普遍认可和接受[2]，企业活力和内生动力得到有效激发，并在经营管理水平、资产保值增值方面取得巨大成绩。国企三项制度改革不断向纵深推进，并与国企混合所有制改革、落实董事会职权、推行职业经理人制度等改革措施互动融合，从最初的追求形式和数量向追求质量和效果转变。

新发展阶段赋予了国企三项制度改革的新使命和新定位，必然要求国企三项制度改革要开拓新局面、展现新作为、取得新成效。截至2022年4月底，地方国企改革三年行动主体任务完成进度超90%，取得了决定性进展[3]。根据国务院国企改革领导小组办公室通报数据显示，截至2022年3月底，98.5%的中央企业子企业、97.1%的地方各级子企业已与经理层签订有关合同或契约（含职业经理人），经理层成员任期制和契约化管理稳步推进；实行全员绩效考核的中央企业和地方国企占比分别为99.6%、99.3%，市场化用工全面推进；2021年，中央企业年化全员劳动生产率达67.9万元／人，同比增长20.7%，企业投入产出效率明显提高[4]。

（二）存在的问题

在深化国企三项制度改革的过程中，受传统观念、历史原因以及国资、国企管理体制等因素约束，存在改革力度不够、针对性不强和改革不彻底、为改而改等问题[5]，离新发展阶段的要求和国企改革三年行动的目标还有一定差距，主要表现在以下几个方面：

1.“能下、能出”机制执行力不够

根据国务院国企改革领导小组办公室通报数据显示，截至2022年4月底，央企和地方企业员工公开招聘率和全员绩效考核率已达到99%以上，通过竞争上岗方式新聘任的管理人员占比在40%以上，管理人员末等调整和不胜任退出的人数占比不到2%，实施末等调整和不胜任退出的企业户数占比在20%左右。市场化退出人员中，员工主动离职的比例很高，考核“不胜任”等被动退出员工的占比很低，部分企业关键核心人才流失严重。从上述数据中可以看出，国企已经建立了市场化的劳动用工机制，但管理人员“下”的比例很低，员工“出”的压力不够。

2.收入分配机制公平性不够

收入分配机制的公平性不够，主要表现为三个方面：一是工资总额未能与企业经济效益和劳动生产率有效挂钩。受工资指导线这一宏观调控机制的约束，即使企业经济效益增幅很高时，工资总额增幅一般不得超过工资指导线上线，不利于调动企业创效的积极性。二是收入“能高不能低”现象较为普遍。由于薪酬刚性、物价上涨、部分行业垄断、薪酬管理缺乏规范性等因素，职工工资呈现出逐年增长的趋势。三是“该高不高、该低不低”矛盾突出。薪酬未能与绩效考核有效挂钩，具有竞争优势的市场化薪酬机制不够完善，表现为关键岗位、核心人才、紧缺急需的高层次和高技能人才低于市场化薪酬水平，而可替代性、辅助性等岗位高于市场化薪酬水平。

3.改革推进均衡性不够

改革推进均衡性不够，主要表现为两个方面：一是区域和企业间的不均衡。经济发达地区和市场化程度较高的企业，三项制度改革推进较为顺畅，成效也更为显著。有的企业已经进行了若干次的三项制度改革，建立了较为完善的市场化经营机制。而部分企业没有真正动起来，靠体制吃饭、“小富即安”、缺乏担当精神等现象依然存在。二是改革内容的不均衡。劳动和分配制度改革的基础较好、阻力较小，各项任务已基本完成或超标准完成。人事制度是改革的重点和难点，存在经理成员无任期考核、任期考核缺乏量化指标、退出规定不符合年度经营业绩考核结果和任一主要指标未达到完成底线（百分制低于70分）等问题，经理层成员任期制和契约化管理以及中层管理人员聘任制需要进一步深化落实。

四、深化三项制度改革的实现路径

（一）用全局思维谋划三项制度改革

首先，三项制度改革是国企改革的一个重要组成部分，必须纳入到国企改革的大局中去谋划去推动。三项制度改革要与国企改革三年行动、国资国企综合改革实验同步推进，要与“双百行动”“科改示范行动”、国企混合所有制改革等国资国企改革示范工程加强统筹。在制定相关规章制度时，要做好与现行的政策规定和工作指引的有效衔接。

其次，三项制度改革是一个整体，必须利用系统思维进行设计。三项制度涉及组织机构优化、岗位管理、职级设置、薪酬福利、劳动关系管理、中长期激励等方面[6]，必须注重系统考虑、分类施策、多元驱动，不断培育人力资源增值“新动能”，为国企改革注入“新活力”。在实践中，可以通过“实施方案+任务目标+制度建设+组织实施+考核评估+经验推广”的方式，系统开展改革工作。

最后，三项制度改革必须兼顾企业发展和职工合法权益。企业主要负责人要切实担当起第一责任人的责任，有决心打破利益固化的藩篱，锚定痛点难点精准攻坚。加强政策宣传、思想动员和业务培训，注重依法保护职工的合法权益，把可能产生的矛盾消灭在萌芽状态。在制定涉及职工切身利益的方案和制度时，充分听取职工的意见，妥善解决改革过程中遇到的突出问题，避免激化社会矛盾。

（二）用价值导向引领三项制度改革

1.把握“三个突出”，推进管理人员能上能下。突出岗位、权责和任期，做实经理层成员任期制和契约化管理，推动国企加快从传统的“身份管理”向市场化的“岗位管理”转变。契约目标要突出科学性、挑战性和体系化，注重建立“摸高机制”。薪酬兑现要严格按照契约约定，体现强激励和硬约束。同时，要坚持党管干部原则和发挥市场机制作用结合起来，加大管理人员市场化选聘力度，严格落实末等调整和不胜任退出机制。

2.抓好“三个重点”，推进员工能进能出。多措并举，大力实施公开招聘，严把人才入口关。完善以法人责任为主体、以劳动合同管理为关键、以岗位管理为基础的市场化用工机制，实现员工能进能出有依据。依法依规做好劳动合同的续签、解除和终止等工作，实现员工能进能出有规范。优化员工职业发展管理机制，建立管理、研发、技术和技能等多序列岗位管理体系，有效实现员工纵向晋升和横向流动，推动各类人才脱颖而出、优化配置。

3.坚持“三个锚定”，推进收入能增能减。锚定经济效益，强化工资总额管理，严格控制人工成本不合理增长，提高投入产出效率。锚定业绩贡献，建立员工薪酬市场对标机制，实现薪酬与业绩紧密挂钩，合理拉开收入分配差距，破除“高水平大锅饭”。锚定价值创造，建立具有市场竞争优势的核心关键人才薪酬制度，推动薪酬分配向做出突出贡献的行业领军人才、“高精尖缺”人才倾斜。同时，利用好上市公司股权激励、科技型企业股权和分红激励、超额利润分享、项目跟投等中长期激励“工具箱”，注重激励关键核心技术人才。

五、结束语

当前，深化国企三项制度改革，不仅要解决国企传统体制机制不活的问题，更要立足构建新发展格局、推动高质量发展，在更高水平上形成新的体制机制。比如，围绕实现高水平自立自强，要强化国企科技创新激励；围绕实行高水平对外开放，要强化全球化人力资源管理理念。总之，世界面临百年未有之大变局，在新发展阶段深化国企三项制度改革，必须更加注重开放和创新，更加具有国际视野，才能适应市场化、现代化和国际化要求，服务于构建新发展格局。