党内法规融入高校党风廉政建设的现实路径

□ 梁阿敏

贵州财经大学，贵州 贵阳 550025

党的十八大以来，随着党风廉政建设在高校的深入探索和全面推进，各地涌现一系列高校党风廉政建设的标杆和典型案例。当前，面对高校师生对廉洁校园的向往，部分高校党风廉政建设也面临一系列新情况、新问题和新挑战，主要体现在高校党风廉政建设的制度架构、组织安排和党风廉政文化等方面。随着党内法规制度的不断完善，各类党组织纷纷学习，激发了规范自身行为的内生动力。党内法规也将赋予高校党风廉政建设新的内容：推进高校党风廉政建设，运用党内法规提升党风廉政建设效能，提升党风廉政建设品质，为高校党风廉政建设注入多样化的新元素。因此，及时掌握党内法规，更新法治理念，在高校党风廉政建设中培养法治思维，广泛应用党内法规的独特价值，建立系统化的制度准则，既是高校党风廉政建设的重点，也是解决当下高校党风廉政建设难题的关键。

一、党内法规融入高校党风廉政建设的作用

中国共产党自成立以来，始终注重通过党内法规规范党内成员行为。党内法规作为一种软法[1],已经广泛应用到党员管理和党组织建设中。从国家的顶层设计与宏观运行方面来看，党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央对党内法规作出了一系列部署，出台了关于党内政治生活、廉洁自律、密切联系群众等党内法规，其中包括中央八项规定，2019年8月中共中央政治局会议修订的《中国共产党党内法规制定条例》第4条第3款规定党内法规的制定包括“党组织工作、活动和党员行为的监督、考核、奖惩、保障”[2]420。党的十九大报告强调要将制度建设贯穿党的“各项建设”中，这里的“各项建设”就包括适应社会的制度化发展趋势，将党内法规深入地运用到高校党风廉政建设中。随着国家治理与社会治理制度化达到新的高度，改革开放和社会主义现代化的各个方面各项工作都在进入制度化阶段。把党内法规融入高校党风廉政建设，有利于实现党风廉政建设的制度化目标，这是未来高校党风廉政建设的重点。

(一)党内法规具有指引性、价值导向性特征，有助于优化廉政教育方式

党内法规指引高校党风廉政建设是高校党风廉政建设的典型特征和发展趋势。它可以有效解决当下部分高校党风廉政建设思想认识不足、法治意识缺乏等问题。党的十八大以来，党中央加大了从严治党的力度，各高校纷纷组织政治学习、理论学习，但也呈现出一些难以忽视的问题，而问题的产生既与部分高校忽视学习内容的实质与内涵有关，也与其组织学习松散、流于表面等关系密切。而当下的部分高校党风廉政教育还存在程序性、形式性的现象，各类学习较为注重思想政治教育，缺乏法治思维；也有部分高校党风廉政教育在种类上存在单一性，在内容上存在表层化等问题。廉政教育的被动接受或盲目组织不但没有达到预期建设效果，还会导致学习散漫。党内法规的指引性表现在党员能够通过预先公布的法规，推测自己行为将会引发的后果，从而约束自己的行为。“规范和优化党的领导是一个长期课题，制度治党和依规治党更具长远性，党内法规规范的是全体党员的行为，尤其是领导干部这一‘关键少数’的行为。”[3]此外，党内法规的指引性也强调其蕴含的公平、正义、廉洁的价值追求为党组织建设和党员规范自身行为提供了正面倡导。“党内法规对中国共产党的影响绝非仅仅停留在制度层面，还从价值层面深刻影响着党员领导干部的思维方式和党员的心理认知。”[4]61这样，党风廉政建设的指引性内涵就充实了，党内法规的政治价值、法治价值、民主价值、公正价值、效能价值[4]60。公正价值和效能价值有利于为党风廉政建设提供正确方向，激发高校党组织和师生党员自觉遵守党纪党规。有利于廉政教育实现从传统的“程序性”到“实质性”的飞跃。

(二)党内法规具有系统性、规范性特征，有助于实现党风廉政建设制度体系全程化

部分高校在招生、采购、工程招标等环节存在腐败，例如，中南林业科技大学原党委副书记、校长利用职务便利为他人承接工程谋取不正当利益(1)“周先雁受贿一案二审刑事裁定书”案号：(2018)湘刑终300号。。面对部分高校存在的这些廉政风险，党内法规制度的系统性、规范性显得越发重要。

党内法规作为管党治党的重要制度基础，其最重要的特点是运用系统性、规范性应对党组织内的复杂情况。党内法规之所以能够贯通融合高校党风廉政建设的全过程，就是利用了党内法规的逻辑自洽性与联动效应全面防范各类廉政风险。党内法规的系统性、规范性主要表现在结构完整与内部协调的党内法规体系，也就是“‘1+4’为基本框架，即在党章之下分为党的组织法规、党的领导法规、党的自身建设法规、党的监督保障法规四大板块”[5]16。这种按照“规范主体、规范行为、规范监督”[5]16相统筹相协调原则形成的规范体系，从系统性视阈推进了党风廉政建设。党章可以引领高校党风廉政建设，影响高校师生的思想和价值观，使更多学生认识到党风廉政建设的重要性和紧迫性。党的组织体系方面的法规有利于实现党组织结构与功能优化。高校中的组织结构较为复杂，同时内容较为烦琐，既有党的建设又有教学科研，如何将各类组织协调一致，将各项内容安排合理则需要党的组织体系方面的法规进行指引。党的领导方面的法规可以进一步加强党对高校各类行政权力、学术权力的监督，实现廉洁高校建设。党的自身建设法规对高校党风廉政建设具有重要意义。例如高校可以开展党风廉政教育、举办纪检监察业务培训班加强自身队伍建设。同时建立廉政档案并实时更新，进一步落实党风廉政建设。党的监督保障方面的法规是落实高校党风廉政监督责任的重要依据。目前部分高校中依然存在监督缺位的情况，强化监督势在必行。例如：利用提醒函及时提醒各个部门存在的廉政风险，并督促改进，或者利用大数据对科研经费进行审计监督。在招生、复试、录取阶段成立监督小组，严格适用回避原则，制定廉政监督制度以防止廉政风险。因此，党内法规的系统性与规范性会使行政、科研、教学各个层面的廉政建设有机统一，相互协调，同时能够在党的组织建设、党的自身建设、党的监督方面全面防范廉政风险。

(三)党内法规具有约束性、惩戒性特征，有助于强化党风廉政建设监督责任

推动高校党风廉政建设的高质量发展，需要落实责任追究制度。目前，部分高校“四风”问题缺乏刚性约束，在形式主义方面，过于追求办学规模、会议繁杂千篇一律、管理缺位等，而这些都没有具体的惩戒措施；官僚主义方面，部分高校领导干部存在官本位思想，任人唯亲，回避各类矛盾，责任无法落实到个人；享乐主义方面，在行政工作上存在消极推诿，在科研工作上缺乏钻研精神，各类责任难以明晰；在奢靡之风方面，存在挪用科研经费用于奢靡生活，缺乏具体约束措施。此外，部分高校党风廉政建设缺乏威慑性，针对部分违反师德师风或者违法违纪的行为，存在调查程序不合理、调查不彻底的现象。究其本质，部分高校之所以腐败滋生是源于缺乏制度刚性和执行力。党内法规具有约束性，可以直接影响党员的行为。一般来说，党内法规由党的纪律作保证而非国家强制力保证实施，因此，其不属于我们通常认为的法的范畴，而应归类于软法行列[6]。需要说明的是，尽管党内法规属于软法，但也蕴含着某些硬法因素。例如：《中国共产党纪律处分条例》第8条规定对党员的纪律处分包括“警告、严重警告、撤销党内职务、留党察看、开除党籍”[2]336-337的措施，在《中国共产党问责条例》中也提到对党的领导干部的问责有通报、诫勉、调整职务、纪律处分等方式。这些措施虽然不具有国家强制力，但其道德谴责、舆论监督、纪律处分等特性也使得措施具有制裁性，党员对这种制裁的长期遵守形成了内心约束力。尽管党内法规的惩戒性不能与法律一概而论，但某些处罚措施决定了党员职业生涯和政治道路的方向，具有较强的威慑性。面对高校廉政风险，一方面，党内法规可以直接影响党组织和党员的实际行为，其通过内部监督对党组织和党员的行为进行纠正；另一方面，党内法规落实于日常监督会形成震慑力，能够从思想上影响监督对象，形成“不敢腐”的内心自觉。

二、高校党风廉政建设要掌握党内法规施行的具体环节

党内法规融入高校党风廉政建设既是高校党风廉政建设的基本依据，又是党内法规应用的具体表现形式，更是实现高校党风廉政建设常态化、长效化的重要手段。党内法规融入高校党风廉政建设主要由党内法规的制定、执行和监督三个方面构成。高校通过党内法规对廉政风险进行警示、纠正与监督，使党内法规系统地、科学地应用到党风廉政建设的全过程，形成用法规来防范、用法规来管理、用法规来评价的新型建设范式。把党内法规融入高校党风廉政建设，实现高校党风廉政建设的系统化、规范化、制度化，需要全方位地探讨高校党风廉政建设中党内法规应用的主要方式与具体环节。

(一)党内法规制定是基础

习近平总书记在十八届中央纪委二次全会上明确指出：“要善于用法治思维和法治方式反对腐败，加强反腐败国家立法，加强反腐倡廉党内法规制度建设，让法律制度刚性运行。”[7]因此，依法反腐、制度反腐的关键是党内法规制度建设，而党内法规制度建设的首要前提则是党内法规制度的制定。专门针对党风廉政建设的党内法规较少，除了《关于实行党风廉政建设责任制的规定》，关于党风廉政建设的内容散见于不同的党内法规。因此，有必要出台一套以党风廉政建设为主要内容的党内法规体系。党内法规的制定对高校党风廉政建设犹如高楼之地基，必须“内容科学、程序严密、配套完备、运行有效”[2]424。为此，必须做到以下几点：首先，应加强关于党风廉政内容党内法规的系统性。习近平总书记指出：“要把反腐倡廉法规制度的笼子扎细扎密扎牢，必须做到前后衔接、左右联动、上下配套、系统集成。”[8]为了满足这一要求，应对现有的关于党风廉政建设的党内法规进行整合，对于不适应或者不完善之处应当修订或者增补。同时，应当将散见于各类规范性文件中的党风廉政建设规范转化为党内法规，完备党内法规体系。其次，各级、各类党组织应当制订相配套的规范性文件，完善具体的党风廉政建设机制、建设内容及建设方式。应当加强对扩招扩建、招生录取、基建项目、干部聘任等方面的具体规定。最后，高校各级党组织应当加强高校内部制度的可操作性。党内法规对高校党风廉政建设具有指导性意义，但其操作性不强。因此，高校有必要在党内法规的指导下制定一套适用于自身的可行性制度。例如：在教师评价制度当中应当以教学效果、立德树人质量、学术创新多维指标为考察标准，而非简单地以绩效排名为唯一依据，建立教学科研评估制度，将教师的评价落实到日常评估体系。

(二)党内法规执行是关键

北大法宝数据库检索结果显示，截至2022年6月15日，现行有效的党内法规共有6120部(2)北大法宝网： http://gfggi66f6a8ad06ba47d9sxxbvn6p5qx5w66np.fbch.oca.swupl.edu.cn/law?way=topGuid&keyword=党内法规，最后访问日期：2022年6月15日。。党内法规是具有一定数量的，但部分党内法规的适用性却稍显不足，主要体现在部分党内法规的执行力不足。正如习近平总书记指出：“党内法规不少，主要问题在于执行不力，有的是缺乏执行能力，有的是缺乏执行底气。要强化法规制度执行，不能打折扣。”[9]对此，应该让党内法规得以执行，使党内法规的文本转为实践。这不仅是维护党权威性的表现，也是规范党组织和党员行为的重要手段。为了发挥党内法规的作用，使党员维护党的统一意志、履行政治责任，落实党内法规执行的长效机制，需要重点注意以下三点：

首先，严格落实党风廉政建设责任制，根据《关于实行党风廉政建设责任制的规定》明确领导责任，严格监督责任。高校党委负主体责任，纪委负监督责任，高校党委作为党风廉政建设的组织者，应加强领导和监管，如因履职不力导致的违法违纪，则应当追究责任。同时，应当共同推进、落实党风廉政建设工作与学校的中心工作。党风廉政建设应明确责任主体，理清责任清单。通过签订责任书、谈心谈话、调研走访等方式形成传导压力，逐级落实责任。

其次，强化党内法规执行者执行能力的培养。党内法规的执行者只有系统学习、深入了解党内法规体系和基础知识后，才能提高其执规水平。一方面，各级党组织要做好党内法规的传达工作，第一时间印发并传达文件精神。同时，邀请相关领域的专家进行讲解以便深入学习、理解到位。另一方面，要做好党内法规的宣传工作，不仅要通过权威媒体做好法规的传播工作，同时可以借助新兴媒体加大传播力度。这不仅有助于广大党员领导干部深入了解群众，也能间接向普通民众普法。

最后，加大配套执行资源的投入。硬件资源上应当加大对党内法规执行资金的投入，在高校可以设立党内法规研究室，并保证研究室的人员专干专用。软件资源方面应加快建设执行信息共享平台，破除当前信息传递层级化、封闭化现象，保证信息传递的扁平化、连续性和有效性，从而能够更科学精准地指导党规执行。

(三)党内法规监督是保障

“靠制度管党治党关键是要对权力的运行有所监督和制约,让权力运行面向阳光。”[10]如果党内法规制度的执行失去监督，那么党内法规的执行就会流于形式，从而导致责任主体懈怠，最终无法保证党内法规的良性运转，党风廉政建设也会失去制度性依托。据此，只有建立党内法规执行监督检查机制，才能更好地落实党风廉政建设。

首先，广泛利用各种监督资源，形成全方位监督。通过巡查、巡视、谈话等，落实党内监督，对执行不力者进行纪律处分。联合人民群众通过信访、举报等方式推动群众监督，形成强大的内外监督合力。此外，可以通过网络和新媒体创新监督形式，在网络平台开通留言板、举报通道等，收集重要信息，提高监督的精准性与高效性。同时通过大数据、算法等，对网络舆情加以研判，对标执行中出现的问题加以纠正。

其次，落实责任追究机制。这要求高校党风廉政建设应当落实责任主体，明确到具体的责任形式、具体的人员。同时，追究责任应当严格，对于发现问题不查处、不报告的情况，应当严肃处理。对于党员干部在履职过程中的违规违法行为应当根据具体情节、性质、后果等对责任形式进行细化。

最后，形成科学问责评估机制。对于党内法规的执行过程、执行程序以及执行结果进行评估。制度具有一定滞后性，其有可能落后于社会的发展，廉政风险会随着时间推移出现新的类型。因此，有必要建立动态评估机制，对不适当内容进行修改。同时，评估主体应当保持中立和客观，可以引入一些社会评价主体，对党内法规视阈下党风廉政的效果、程序提出建议，从而保证问责的科学性、客观性。

三、高校党风廉政建设要把握党内法规的原则要求

高校党风廉政建设应将党内法规贯穿各个环节，有利于保证新时代高校党风廉政建设的正确方向。党内法规在高校党风廉政建设得到广泛应用的优势表明，党内法规融入高校党风廉政建设，是高校党风廉政建设行稳致远的必经之路。“党的建设是一项长期的、定期的任务,也是一个涉及政治、文化等建设的综合体。”[11]因此，无论是党政干部还是高校师生，都要防患于未然，自觉遵守党内法规，使党内法规在高校党风廉政建设中得到贯彻落实，充分发挥其治理效能。

(一)党内法规助推高校党风廉政建设，高校党委要发挥主导作用

党内法规已经融入党风廉政建设的方方面面，各级党组织学习党内法规、运用党内法规，这为党内法规进入高校党风廉政建设提供了便利条件，也为高校充分运用党内法规奠定了良好的基础。然而，在近几年的实践中，依然有一些问题值得关注：一是要防止高校党委在党内法规运用过程中的角色缺位情况。长期以来，党风廉政建设被认为是纪检监察部门的责任，纪检监察部门的作用固然重要，但是也要杜绝高校党委在党风廉政建设运用党内法规时只是充当参与者的角色。事实上，高校党委不仅应当充当领导者，更要充当执行者。二是要防止部分高校党委在党内法规运用中存在僵化、刻板的现象。在党内法规的指导下制订高校的制度时，不能照搬照抄，而要根据高校实际情况因地制宜。制度要经过充分论证，经过各级党组织、行政人员、科研人员、高校师生的听证程序之后，吸收各个主体的不同意见。同时要进行充分调研，保障党内法规执行的配套资源，做到硬件资源和软件资源相得益彰。三是要防止党委在运用党内法规的过程中出现的散漫、慵懒的现象。高校党委除了管党治党外也承担着办学治校的宏观责任，这可能会导致部分高校党委片面强调高质量教育体系而忽略了党风廉政建设。一些部门的领导班子因党内法规的程序烦琐、自身缺乏约束故而消极对待党内法规。高校党委必须充分认识到其是党风廉政建设的第一责任人，更应积极、合理、准确地运用党内法规。

(二)党内法规助推高校党风廉政建设，高校纪委应作为组织保证

根据《中国共产党章程》第46条的规定，党的各级纪律检查委员会是党内监督专责机关[2]38，其履行的职责是“监督、执纪、问责”[2]38。基于此，党的纪律检查委员会是监督党内法规能否有效执行的重要组织保证，纪律检查委员会通过监督问责方式对违规违纪行为进行审查与惩罚。为了更好地履行职责，高校纪委可以从以下几个方面进行改进：一是可在高校设立二级纪委，促使纪委监督不留死角全覆盖。目前浙江大学、西南交通大学、湖南工业大学、重庆大学等均设立了二级纪委，这是推动党内法规执行向基层延伸的重要途径。设立二级纪委有助于将监督职责层层传递，将监督落实到党内法规运行的各个环节，也有利于形成联动效应，打破上下消息阻塞的现象。此外，设立二级纪委也可以弥补高校纪检监察队伍的不足，强化监督能力。二是高校纪委在进行纪律审查时，应保证程序的公正性。党内法规本身便具有规则性、程序性，纪委在具体调查过程中应当严格按照法规的规定遵循初步核实、立案、调查等程序。同时在调查过程中纪委人员应时刻规范自身行为，保证权力的行使在制度范围内，不得超越党内监督的界限。三是高校纪委应当创新工作方式，保证监督的准确性。可以通过数据可视化的方式对党内法规加以分析形成规范性的廉洁指标。同时，对各类指标进行标准量化，明确具体的实践操作步骤，将执纪问责变得具有针对性、可操作性。

(三)党内法规助推高校党风廉政建设，高校师生要充分参与

高校不仅是立德树人的重要阵地，也是传播世界观、人生观、价值观的重要平台。高校师生作为高校中重要主体，具有学习、研究、建设、遵守党内法规的义务。为了防止师生对党内法规运用不当产生不利影响，就要求高校师生在以下几个方面作出努力：一是高校教师应把党内法规融入高校课程教学，特别是思政课程教学。高校教师应当将转变教育理念与坚持立德与树人并重，在课堂中引入党内法规的内容，以典型案例为依托明确党内法规的价值引领作用，将大政方针、社会热点、生活实际融入党内法规。二是高校各部门及师生应当进一步加强党内法规学科建设。专家学者、教学管理者、党务工作者等应凝练学科发展方向，形成研究团队加强交叉研究。同时，党内法规学的学科方向也应具体、明确。教育部联合其他部门下发的《统筹推进世界一流大学和一流学科建设实施办法(暂行)》中明确要“加强建设关系国家安全和重大利益的学科，鼓励新兴学科、交叉学科”[12]，党内法规作为党的建设的重要组成部分，其关乎国家重大利益。三是高校师生应当认真学习党内法规，对照党内法规约束自身行为。同时，紧跟热点时事，掌握党和国家的重要精神和指示，把握正确的政治方向。