基层社区治理的实践探索——以成都市F街道为例

成都高新区芳草街街道办事处 黄秀琴，朱红莉，杨静，陈会全

2012年，党中央首次把社区治理写入党的纲领性文件。2017年，《关于加强和完善城乡社区治理的意见》提出，“到2020年，基本形成基层党组织领导、基层政府主导的多方参与、共同治理的城乡社区治理体系”[1]。2017年，十九大报告进一步强调“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动，打造共建共治共享的社会治理格局”[2]。社区是社会生活的最小单元,也是社会治理的基石。[3]社区治理不仅事关党和国家大政方针贯彻落实，事关人民群众切身利益，更是国家治理的基本单元和关键环节。[4]通过分析成都市F街道社区治理的现状，阐明当前城市社区治理面临的困境，梳理F街道对社区治理的认识与实践做法，并根据实践探索提出完善社区治理的方向与建议。

一、F街道基本情况及社区治理困境

（一）F街道基本情况

F街道地处成都市中心城区，居于老城区与新兴城区衔接地带，城区业态成熟，住宅体量庞大，包含了“老中青”各年代的建筑。街道下辖7个社区，社区管理院落共计211个，其中物管院落90个，自管院落89个，单位院落20个，农迁院落12个。辖区已成立居民组织、居民自治组织161个，其中业委会49个，院委会92个，家委会等其他自治组织20个，无居民自治组织院落50个，其中40个物管院落无业委会，10个院落无院委会、家委会等其他自治组织。

（二）F街道社区治理困境

F街道的社区治理以院落为基本单位，因此该街道社区治理困境分析也基于各类院落的治理现状。

1.自管院落：轻原则，缺活力

自管院落多呈现出老、小、集中的特点。院落居民普遍年龄偏大，院落内熟人社会特征明显；院委会等居民自治组织健全，财政资金和社区投入倾斜力度大；院落骨干和党员等中坚力量发挥作用较大，生活环境和谐，几乎没有物业矛盾。但院落经过多年的发展，也暴露出不少院落治理中的问题，如院委会无规无纪，院落管理全靠领头人的自我能力和品德决定管理水平，导致各自管院落管理成效差异明显。同时，自管院落收费低，公共收入少，甚至老年门卫等现象突显，院落安全难以得到较高保障。相应物业管理品质极低，住宅保值率低，院落老龄化严重，使得院落缺乏活力。

2.农迁院落：社区介入深，居民依赖强

农迁院落管理与自管院落管理类型相似，但农迁院落组织更为健全。社区大多直接介入了院落管理，居民、自治组织比较信服和依赖社区，院落项目推进和政策落地畅通。同时，农迁院落的治理也暴露出一些问题，一是农迁居民“等靠要”思想严重，过分依赖政府投入；二是院委会的管理职能发挥较弱，由于街道包干了院落保洁和绿化，加之农迁院落收费低，收费难，院委会管理职能难以得到有效发挥，使得农迁院落物业管理水平甚至比很多自管院落更差，投入的资源造成浪费而保洁绿化也没有达到应有效果；三是农迁院落违法违规乱象较多，破墙开店、无证餐饮、违章搭建、私拉乱接等问题突出，院落整治难度较大。

3.物管院落：需求与服务失调

按照民法典和物业管理条例等相关法规，物业企业监管行业主管部门是区县一级房管部门，街道主要职责为指导和监督业主大会、业委会工作，协调物业矛盾纠纷，没有对物业企业的管理和处罚权力，导致街道层面监管难以落到实处。街道权限缺位，使得许多物业企业对街道的监督管理没有畏惧意识。而物管院落居民对享有权利履行义务的意识不足，不参与业委会活动，也不参与公共事务，但对物业公司又存在较多偏见，希望享有更好的院落环境，又时常出现不准物业动用维修资金，不准涨物业费的情况。由于物业费用收取较低，物业服务水平较低，并且存在部分物业公司管理不到位的现象，使得物业和居民间矛盾纠纷多。

二、F街道对社区治理的理解与认识

通过对16位F街道从事社区治理的工作人员进行访谈，受访者均表示社区治理就是满足居民群众的需求，通过社区治理，让居民从相互找问题到相互商量。社区在此过程中应当发挥指导和协助作用，建立居民间正向的沟通平台和沟通方式，拉近邻里关系，让居民能在自主参与中建立参与感、归属感、认同感。最终实现自我教育、自我管理、自我服务。

（一）对社区治理原则的理解和认识— —党建引领，政府主导

访谈对象均明确提出社区治理的原则一定是党建引领，政府主导。要想切实发展社区治理，使社区治理真正落到社区居民的期望中，首先需要相对完善的顶层设计。只有在党建引领，政府主导的前提下开展工作，才能使社区治理这样一个涉及社会方方面面的庞大系统得到更加快捷有效的落实。其次，社区治理需要在党的领导下协调各方，统一思想、统一行动、统一步骤，推动社区治理的各项工作有序开展，开展的各项工作落到实处，取得相应的成效。

（二）对社区治理主体的理解和认识——全员参与，分工协作

街道应该根据上级政府规划及工作中居民反映的情况，制定符合社区实际情况的阶段性工作目标。社区两委成员则需要根据街道的规划制定自己的工作目标，明确参与主体及各自分工，建立相互协作的机制。

社区是一个系统，涉及主体包括社区内各级党组织、自治组织、社区骨干、居民群众、商家企业。为了能让多元的参与主体高效地协作配合，分工协作机制就显得尤为重要。在多元主体工作中首先应当坚持以党组织为引领，实现组织全覆盖，例如在社区内应该建立院落、楼栋、院委会、业委会党组织等。其次社区自治组织包括文体组织、商铺联合会、行业协会、社区社会组织等，要注重社区骨干力量的挖掘和培养，合力助力居民公民意识养成。多元主体参与下，社区应当建立合力协作机制，如相关制度、公约、行为规范等，保障各方主体的权利和有效参与。

（三）对社区治理策略的理解和认识— —自上而下与自下而上相结合

自上而下是指社区治理是一个顶层设计的落地过程，由上层建筑进行引导，实现资源的协调与整合以及部门间的分工与协作。政策的支持是各方资源合力办事、各方力量有效整合的前提，社区治理政策的传递与执行路径也是自上而下的。

自下而上则是指结合居民的具体需求，形成社区的服务供给内容与途径，甚至成为完善政策的指向。在社区治理的具体工作中，应是自上而下与自下而上两者结合，相辅相成，共同促进社区的发展和进步。

（四）对社区治理现状的理解和认识——参与主体有限，参与度不足

参与主体方面，党组织的参与呈现出社区差异性和院落差异性。F街道7个社区都非常重视党组织的建设和有效引导，但具体落实发挥党组织的作用还存在一定的差异。居民群体参与度较高的是老年人和儿童，也有个别社区年轻人比较活跃。物业小区的参与度不高，治理难度较大。辖区企业和社区通过党建联席会、街道的社区治理等活动有了更多的互动，社区活动可以在企业内开展，企业可以向社区提供支持。但从整体看，社区治理的参与主体还比较有限，在激发更多的年轻人和辖区单位企业的参与方面，还有很大的空间。

参与度方面，社区居民现阶段的参与仅限于社区开展的各项活动。如果社区有需求和安排，社区中的自组织和骨干会参与到社区的安排中来，他们主动开展服务的情况比较少，在提出社区治理的建议和主动参与方面还不够。社区社会组织的参与现阶段表现为项目制参与，与社区进行项目共创或在社区落地开展某些项目，但对于社区具体治理与发展能提出建议的情况比较少。

访谈发现，社区营造项目对社区治理的发展起到了很大的作用。一方面社区营造提供项目，给了社区工作人员和参与者更多关于营造的理念和探索的机会，另一方面社区营造提供资金支持，让参与该项目的人员可以较为固定地开展服务，积累了服务经验。

（五）对社区治理难点的理解和认识——条件受限，队伍不强

在社区公共设施方面，多数老旧小区基础设施设备比较破旧，居民对人居环境不是很满意，服务的需求增多，对服务质量的要求也越来越高。有的社区缺乏公共活动空间，严重影响了社区服务的开展，社会组织也难以扎根社区开展服务。

在人才队伍建设上，社区两委队伍青黄不接，出现断层现象。社区工作人员流动性比较大，主要原因为社区工作繁杂、收入和付出不成正比等，特别是在疫情防控期间，防疫要求繁杂使工作人员普遍存在较大的心理压力和工作强度。留不住有能力的年轻人成为社区工作发展的桎梏。

资金使用局限对社区治理工作的开展也存在一定影响。现在社区中的公服资金使用条款较多，专款专用，社区想要发挥自己的主导权存在一定难度。

三、F街道推进社区治理的主要做法和主要经验

基于以上对社区治理的理解，F街道采取了以下做法回应街道内社区治理的困境。

（一）落实信托制物业，重建主人翁意识

针对自管院落、农迁院落乱象众多、居民自觉意识薄弱、依靠人情管理等问题，街道以积极回应辖区居民群众对幸福美好生活的新期待、新向往为切入点，将老旧小区硬设施、软环境双提升作为主攻方向，大力推进老旧小区改造提升工程，并在某农迁院落试点推行“信托制”物业服务模式，探索出一条无专业物业管理老旧小区构建长效高质管理机制的新路子。坚持以党建为引领，以问题为导向，积极搭建沟通平台，充分发挥院落党支部带头引领作用、院落党员先锋模范作用，充分调动居民参与，从源头查找厘清院落管理难点问题。通过上门入户、坝坝会、摆龙门阵等形式掌握违章搭建、破墙开店、困难户等历史问题和矛盾情况，通过挂横幅、发单子、做展板等方式，全方位无死角宣传到人。同时组织院落骨干前往外区已落地信托制物业的小区参访学习，使居民直观感受到信托制物业服务给老旧小区带来的欣欣向荣、焕发生机的变化，形成事实落差感，提升居民接受度，重建院落居民的院落主人翁意识，选出了专门从事信托制物业服务的公司作为该院落的物业服务单位。此次信托制物业服务模式的成功导入，是街道在辖区200多个小区的先行试点。街道将通过及时梳理总结经验，加强信托制物业的宣传和推广力度，以点带面推动辖区物业管理迈上新台阶，破解“物业纠纷处理难、院落服务保障难、院落财务透明难”的三难问题，建设稳定、和谐、平安、幸福的社区。

（二）多元参与注入新活力，“公益+市场”共融共生

针对自管院落活力不足、农迁院落“等靠要”的问题，街道通过引入社会力量、促进多元主体参与、激活市场等方式进行回应。一是利用有产权类资产打造社区商业综合体，让公共服务与商业消费提档升级。社区综合体以无偿委托方式交由国有平台公司整体设计、装修、管理运营。S空间以“城市合伙人”为合作模式，交由第三方企业全额出资进行装修改造、运营管理，打造一个集图书馆、咖啡馆、小剧场及展览场地于一体的社区美学空间；H书院，以“社区出产地、企业来运营”的管理模式，由社会企业和社区党委共同建设社区书屋，营造书香气，并让企业部分收益注入社区微基金。二是利用不适用类资产打造“F街”，让街区更新与商业经营共创共享。深入挖掘老成都市井文化历史文化底蕴，打造多点位的创新创业街区“F街”，建造了创业空间12个，带动相关产业年营业额600多万。

（三）党建引领下的“1+3+N”模式规范治理

针对物业服务水平低，管理不到位，物业和业主矛盾纠纷多的现象，F街道发挥党建引领作用，聚焦共建，激发社区发展治理工作新动能。启动Z社区示范社区创建、W小区示范小区创建，创新争优，全力打造“志惠”小屋等社区美空间。F街道立规则、强措施，规范社区治理。经过多年社区治理探索，在院落治理方面总结出院落治理的“1+3+N”模式。1是以院落党组织为核心，3是指业委会、监事会、物业，N是指将热心院落事务、议事能力强、威信高的党员群众代表，社区网格片区负责人，社区民警，院落周边个体工商户（党员）代表，社会组织等吸收为席位制委员，组建了议事协商平台，以党建互动共建联席会为纽带开展工作，进一步增强了党组织核心领导地位，有效地凝聚了社区内各类力量，促进了和谐社区院落建设。

（四）“三态融合”助力社区发展治理

针对院落居民日益增长的个性化、多样化、精神化的生活需求，街道通过实地调研、征求党员群众意见、座谈走访、发动辖区企业单位参与等形式，打造了“F市集”，进一步展现出成都的文化创意与F街道的地域特色，满足居民不同层次的物质文化需求。同时做好“城乡社区工作者信息管理系统”平台动态常态化更新。创新成立Y路特色街区综合党委，下设社区党委2个，驻区单位5个，街区行业党支部4个。以“一圈三核心”为主线，统筹推进老成都“市井生活圈”与Y路特色商业街区一体化运营。用“硬治理”撬动“软治理”文态赋能，打造老成都市井生活圈和新成都独立艺术文化圈，在一环路——F街道——Y路营造最原真的市井生活场；在B巷——H堰——S空间营造最潮流的成都独立艺术圈。

四、完善社区治理的方向与建议

（一）完善激励机制，加强队伍建设

社区治理是关于人的工作，但目前社区的薪资待遇基本都是“大锅饭”，这导致了社区发展治理队伍留不住人才。F街道各社区呈现出人员队伍流动性大、年轻人留不住、退休人员较多等现象。在加强队伍建设的工作中，可以尝试从激励机制入手，完善薪酬体系，让年轻、有活力、敢于尝试的年轻人愿意留在社区，而不是为了应对生活压力不得不离开社区。完善激励机制有利于为社区补充新鲜血液，让社区能有一支敢想敢干的社区治理队伍。

社区治理需要与时俱进，社区治理队伍也需要强化治理能力。一方面各级政府开展关于治理方面的专项培训，社区应该积极配合，给工作人员参与各项培训的机会。另一方面管理者也要对社区工作进行合理分工，便于更好地发挥各自岗位的优势。

（二）借助改造东风

不管是老旧院落改造还是街边小巷治理都与居民居住环境密切相关，居民关注度都较高。社区治理应该充分利用城市改造政策，调动居民的参与热情，在参与中形成组织并扩大社区治理主体的参与面。在此过程中提高居民的主人翁意识，搭建居民参与平台，增加居民参与的成就感。

街区治理中需要调动居民和商家的参与。通过街区治理不仅要把居民与居民连接在一起，更要把居民和商家连接在一起，把商家和商家连接在一起，只有这样街区才能更加有活力。

（三）深挖社区特色，深耕社区文化

社区要结合自己地域特点，挖掘自身的独特优势，打造社区文化品牌。同时结合全龄友好社区建设，在改善社区生态环境和提升人居幸福指数等方面发掘自己的特色，并将这些特色深入细化到社区的每个院落、每个项目、每个居民心中。社区文化品牌不仅只有挖掘和提炼的过程，还需要做到整体营造和持续推广。因此，每个社区形成自己的文化品牌后，需要将社区内的各项工作与该品牌进行融合，在服务中进行营造和推广。

（四）优化信息数据库

对于社区一线工作人员而言，信息化就等同于不断地填写各平台的表格，不仅不“智慧”，反而增加了社区工作量。因此，打破各部门间的数据壁垒，特别是疫情防控工作中各项数据的收集和整合，才能真正达到大数据的效果。除了倡议各个部门间基础数据的共享外，社区还可以就社区内的基础数据进行整理形成社区数据库，对社区工作人员开放。当不同服务口需要填报基础数据时，可以先在社区数据库内进行查找，不用事事问，减少社区工作人员内耗。

（五）多方互动，衔接需求与资源清单

服务要有针对性，才能更好地满足居民多元化的需要。社区需要建立社区居民需求清单，从需求清单中看到服务开展的情况，明确了解社区服务与居民需求对接的匹配程度。

社区建立资源清单有助于其梳理内外资源状况，了解辖区各个单位资源信息。当有需要时可以根据社区资源清单开展对接，促进社区企业与居民间的互动、企业与企业间的互动、居民与居民间的互动。社区治理中一项重要工作就是进行需求和资源的对接，整合多方资源服务社区。