乡村振兴背景下的大洼区国有农场居民点住房用地改革实践

么欣欣 徐剑锋

（1.辽宁明鑫土地房地产评估有限公司，辽宁 盘锦 124000；2.盘锦市自然资源局大洼分局，辽宁 盘锦 124000）

党的十九大报告中明确提出实施乡村振兴战略，指出要重塑农民与乡村、乡村与城市的关系，聚焦乡村、联动城市。在乡村振兴中，如何放活农村土地资源，将农村土地的资产价值进一步释放出来，统筹利用“三生空间”，是实施乡村全面发展的关键。为加快大洼区城乡一体化建设进程，盘活国有农场闲置住宅及住宅用地，有效利用存量建设用地，盘锦市大洼区以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持农业农村优先发展，实施“引贤下乡”战略，促进大洼城乡双向流动，推进农业与文化、旅游、教育、健康养老等产业深度融合，引导改善民风、提升城镇品质，助力乡村振兴，促进乡村文明发展，试行国有农场职工住房及用地使用权转让试点专项行动工作。

一、国有农场居民点住房用地改革工作实践

2016年2月，大洼区以作为全国中小城市综合改革试点为契机，在符合土地利用总体规划的前提下，选取了6个镇的11个村作为首批试点，试行国有农场存量住宅及住宅用地上市流转，明确国有农场存量住宅用地在缴纳土地出让金之后可以进入交易市场规范转让。该项工作遵循政府主导、分步实施，政策引导、规范运行，盘活存量、限制增量，保障权益、利益共享，统筹管理、便民利民五大原则有序开展。2016年12月，为进一步深化改革，释放国有农场土地优势，有效利用存量建设用地，盘活农村空闲住房用地，不断放大宜居乡村建设红利，逐步提高宜居乡村建设水平，结合大洼区国有农场实际，大洼区全域开展国有农场职工住宅用地流转工作。将大洼区9个镇、5个街道的109个村，共4333公顷国有农场职工住房用地进行整体流转收储，之后再进行个人流转，建成全区统一，发育完善的国有农场职工住房用地市场。

国有农场居民点住房用地改革促进了闲置的农房财产权的实现，该项工作开展以来，有94宗共1187.67公顷国有农场职工住房用地进行整体流转收储，之后再进行个人流转，建成全区统一，发育完善的国有农场职工住房用地市场。目前，全区累计办理11户居民点住房用地流转工作，流转土地面积为9560.71平方米，共收取出让金210.83万元。该项收入专项用于新农村的基础设施建设和公益事业投入。国有农场居民点住房用地改革是新时代形势下推动大洼区城乡转型、促进乡村振兴的重要驱动力。

二、国有农场职工住房用地改革存在问题

1.流转机制及配套服务待完善

国有农场存量住宅及住宅用地整体上市流转涉及到权属问题，影响后续土地出让和不动产登记手续办理，并且在办理不动产证过程中，税务部门核算、征收有关税款标准未确定，不动产登记缺乏必要要件，导致部分办理完有偿使用的使用者不能进行不动产登记。

2.流转审查监管难度大

部分农场职工法律意识淡薄，在经济利益的驱动下私下达成交易并完成翻扩建行为，原有手续不全，原批准面积普遍偏小，翻扩建未经批准，建筑质量未经验收无从保障，导致审查难度加大，办理效率不高。

3.实际流转数量较少

目前虽然部分农场职工已经在城镇买房定居，农场居民点住房闲置情况较普遍，但是试点实行以来，居民点住房实际流转数量较少，对存量问题清理力度不大，原因主要有以下三方面：首先，农民受长期的传统观念的影响，认为农村住房具有家庭传承功能，是祖传财产，宁愿闲置也不愿意退出，也受“落叶归根”思想的影响，保留农村住房作为养老的归宿，认为一旦退出即丧失其土地使用权，很难再拥有；其次，农村住房除了居住功能还具有财产和社会保障功能，部分原有居民对转让房产期望收益较高，其实际市场价格不能满足其期望，不想退出[1,2]；再次，政府对国有农场职工住房用地改革试点宣传推广范围和力度不够，导致农场职工对农场闲置居民点住房流转办理热情不高、数量较少。

三、国有农场职工住房用地改革相关建议

1.完善流转机制，提高配套服务

区政府拟将剩余的94宗整体流转的地块进行有偿收回，解除出让合同，注销不动产权证书，推动国有农场居民点住房用地改革工作顺利推进；区税务部门正在对征税标准问题征求市局意见，税务部门征税标准即将出台；配套颁布《国有农场居民点住房及用地确权登记办法》，坚持“尊重历史、一户一宅、面积法定”的原则[3]，对国有农场职工住宅和用地进行确权登记，向权利人颁发《不动产权利证书》。同时做好代办服务工作，提高工作效率和服务质量。

2.加强监管，规范流转行为

通过发放最新的土地相关法律知识手册、举办土地法律讲座等形式进一步深入宣传土地管理法律法规，增强农场职工的法律意识；制定村庄规划，明确住宅用地范围，对住宅用地的建设使用依法依规进行监管；对国有农场居民点住房用地进行分等确定其等别价格；出台相关政策办法，按照时间节点对国有农场居民点住房用地历史遗留问题进行分类解决处理；农场基层自治组织要发挥其监管督促作用，尽量减少私自流转情况的发生。

3.合理引导，鼓励自愿流转

针对目前农场职工对国有农场居民点住房用地流转意愿低，热情不高的问题，可以进行合理引导，加大对已进行流转的正向典型案例的宣传力度，加强国有农场居民点住房用地改革政策宣传和解读，消除农场职工对国有农场居民点住房用地流转过程中地方政府获益、其自身利益受损等误解。落实区镇级出让金分层政策，提升镇街工作积极性主动性，将国有农场居民点住房用地改革政策用好、用活[4]，将国有农场居民点住房用地流转做大做强。

除了零星分散闲置居民点的流转上市，大洼区积极探索拆迁村屯整体运营模式。对《大洼区村庄建设规划》确定的姚家屯、姜家屯，按照规划先行、统一设计、整体运营、政府定价的原则，实行有效探索与创新。由区政府统一编制村庄规划，确定投资、运营主体，形成规划设计、设施配套、委托代建、物业管理、社区化服务的整体链条模式。大洼区结合区域实际，解放思想、勇于探索、依法依规、大胆创新，在全域范围内全面开展国有农场居民点住房用地制度改革试点工作，力争能形成在全国范围内可复制、能推广的经验，形成国有农场居民点住房用地改革大洼模式。