城市公共交通发展水平评价及对策研究

朱路明

（安徽省道路运输管理服务中心，安徽 合肥 230002）

0 引言

实施公交优先发展战略，打造高水平公交都市，是缓解城市交通拥堵的有效途径之一，也是坚持绿色发展道路，实现“双碳”目标的必然要求。自2012年《国务院关于城市优先发展公共交通的指导意见》（国发〔2012〕64号）[1]印发以来，安徽省各级交通运输部门在公交线网规划、公交基础设施建设以及智慧公交系统建设等领域都取得了较大的突破。但是，与长三角地区相比依然存在较大差距。此外，由于在基础设施建设、服务理念及体系构建等方面缺少横向及纵向比较，难以科学提出契合本地特点的发展思路，使得城市公共交通发展存在一定的盲目性和随意性。因此，正确认识城市自身公共交通发展水平和未来的改进方向是公共交通发展的核心任务，也是推动全面落实公交优先发展战略的重要前提。

目前，关于公共交通发展水平评价已有大量研究，核心思想主要是利用不同的评价方法，通过构建多角度、多层次指标体系对城市公共交通系统的发展水平进行评估。早在2003年美国的《公共交通通行能力和服务质量手册》就从可用性、舒适性和便捷性等角度提出了公共交通服务质量评价的相关指标[2]。随后，学者们从乘客数量[3]、乘客感知[4-5]和乘客满意度[6-7]等角度对公共交通服务质量和发展水平开展研究。国内学者较多是针对某个城市或地区的公共交通系统现状进行评价[8-10]。聂红梅等通过构建城市公交线路发展水平评价指标体系，采用熵权TOPSIS模型对黄冈市黄州区的16条公交线路进行综合评价[11]。詹斌等以中等城市作为研究对象，通过构建基于五元联系度的集对分析评价模型，对公交发展水平进行评价[12]。

综上所述，虽然目前国内外学者针对城市公共交通发展水平评价已取得大量研究成果，但既有研究成果多依托于当地公交发展规划、交通组成特色和交通流特征基础，其中很多研究是个案分析，很难直接应用于安徽省。因此，本文以安徽省公共交通系统为研究对象，通过建立科学合理的城市公共交通发展水平评价指标体系，全面客观地评价城市公共交通发展水平，在此基础上提出改进对策，推动城市公共交通健康、稳定、全面发展。

1 城市公共交通发展评价思路

1.1 评价步骤

评价城市公共交通的发展水平应遵循全面性、客观性和指导性的原则，主要有以下步骤：（1）明确评价主体；（2）分析评价系统；（3）收集评价资料；（4）研制评价指标体系；（5）定量或定性各项评价指标；（6）选取有效评价方法；（7）进行综合评价，即依据步骤（4）～（6）计算出城市公共交通发展的总体水平，为行业管理者提供参考意见。

1.2 评价指标体系的构建

为保证所选指标能够客观评价城市公交发展水平，指标选取应该遵循代表性、客观性、易获取性和可计算等原则。

城市常规公交评价涉及面广、内容多，评价指标选取考虑的因素也多，因此，用简单的线性结构难以描述各指标的内在联系，所以将城市公共交通发展水平评价指标体系分为准则层、指标层两个层次。

准则层反映城市公共交通某一方面的发展水平，由公共交通运营能力、公共交通服务能力、公共交通发展能力等3个方面构成：

（1）公共交通运营能力。反映城市公共交通整体运营水平，重点评价公共交通基础设施的建设水平，包括线路分布情况，公交车保有量，停车场、站台等建设情况。

（2）公共交通服务能力。反映城市公共交通整体服务水平，包括公共交通系统运行效率，以及城市公共交通系统在促进公共交通基本服务水平提升，支撑城市经济运行，缓解交通拥堵、节能减排等方面所做出的贡献和取得的效果。

（3）公共交通发展能力。反映城市政府贯彻落实公共交通优先发展战略的力度，重点评价政府对于公共交通的资金投入情况，以及推进城市公共交通向着智能化、清洁化发展的力度。

指标层由若干个评价指标构成。评价指标是城市公共交通发展水平评价指标体系结构的最小单位，反映要素层某一组成部分的发展水平，具体如表1所示。

表1 城市公共交通发展水平评价指标体系

1.3 评价实施

依据上述城市公共交通发展水平评价指标体系，通过座谈研讨、实地走访、问卷调查等形式调研安徽省城市公共交通发展现状，并结合各地市上报的指标数据，最终获得安徽省各地市2015—2021年公共交通发展水平数据集（因2020年新冠肺炎疫情突发，未采集2019年度公共交通发展水平数据）。在此基础上，根据安徽省城市公共交通发展水平评价指标体系中各指标的权重值和赋值方法，计算安徽省各城市年度公共交通整体发展水平，并对各市公共交通运营能力、服务能力和发展能力等3个方面分别进行评价。

2 安徽省城市公共交通发展水平评价结果分析

2.1 公共交通发展水平整体情况评价

图1所示为2015—2021年安徽省城市公共交通发展水平评价得分情况。

图1 公共交通发展水平评价整体得分情况

由图1可以看出，2015年度合肥市公交发展水平整体得分在全省位居第一，为68.07分，其次是蚌埠市和芜湖市，得分分别为63.05和61.84。之后，安徽省城市公共交通发展水平整体呈明显上升趋势。2021年度合肥市得分为90.17，位居全省第一，其次是蚌埠市和滁州市，得分分别为87.18和85.69。此外，图1还表明得分较高的城市其公共交通在稳步快速发展，得分较低的部分城市其公共交通发展相对缓慢。

2.2 运营能力评价

图2所示为2015—2021年安徽省城市公共交通运营能力发展情况。

图2 公共交通运营能力发展情况

由图2可以看出，2015年度合肥市公共交通运营能力得分为85.67，位居全省第一，其次是蚌埠市、宣城市、铜陵市和芜湖市。2021年度，运营能力得分达90分以上的城市有4个，分别为合肥市、蚌埠市、亳州市和铜陵市。

2.3 服务能力评价

图3所示为2015—2021年安徽省城市公共交通服务能力发展情况。

图3 公共交通服务能力发展情况

由图3可以看出，2015年度马鞍山市公共交通服务能力得分为62.34，位居全省第一，其次是宿州市、合肥市、淮南市和蚌埠市，得分分别为62.12、59.73、58.84、57.52。2021年度，淮南市服务能力得分达90分以上，其次是黄山市和滁州市，分别为89.23、87.93。

2.4 发展能力评价

图4所示为2015—2021年安徽省城市公共交通发展能力发展情况。

图4 公共交通发展能力发展情况

由图4可以看出，2015年度阜阳市发展能力得分为54.00，位居全省第一，其次是合肥市、滁州市和六安市，分别为52.93、52.18、50.09。截至2021年，发展能力得分达80分以上的城市共有6个，分别为合肥市、黄山市、芜湖市、池州市、蚌埠市和铜陵市。

2.5 存在的问题

由以上分析可知，近年来安徽省各地城市公共交通都取得了长足进步，但其发展过程中也遇到一些问题，具体表现在以下几个方面。

（1）部分地市对公交优先发展的重视程度不足

总的来说，各地市公交发展水平都有提高，但仍存在部分地市对公交重视不够，资金投入严重不足，导致公交车辆更新速度缓慢，新能源公交车比例过低。此外，虽然“十三五”期间，国家大力鼓励公交车电动化，对新能源公交车购车和运营补贴额度较大，但部分地市财政资金投入少，使得公交发展获得的补贴少，阻碍了公交发展。

（2）公交专用道设置比率整体偏低

2021年度安徽省公交专用道设置比率如表2所示。由表2可以看出，目前全省公交专用道设置比率整体偏低，亳州市和淮北市截至2021年依旧尚未建设公交专用道。同时，在公交专用道的管理方面也存在一些问题，如社会车辆违规占用公交专用道等，未体现公交优先的理念，阻碍了公交服务水平的提升。

表2 2021年度安徽省公交专用道设置比率

（3）公共交通车辆设施条件参差不齐

各市的公共交通车辆设施条件参差不齐，部分城市空调车比例明显偏低，全省除6个城市的空调车比率达到100%外，其他均未达到（见表3）；部分城市2021年度公共汽电车平均车龄仍较高（见表4）。

表3 2020年度安徽省各市空调车比率

表4 2021年度安徽省各市公共汽电车平均车龄

（4）公交企业运营服务精细化水平有待提高，公交线路规划不合理

部分城市公交企业在运营服务方面需进一步加强，如发车排班表比较固定，早晚高峰时段的发车间隔与平峰时段的发车间隔一致，造成高峰时客流集中，乘客候车时间长，平峰时客流较少，运力资源浪费，降低了公交出行吸引力。

通常老城区车流量和人流量较大，特别是在商业区，但部分城市公交线路规划不合理，线路的重复系数过高，公交站台设置不合理，影响道路通行，存在较大安全隐患。新城区的道路条件较好，但人流量相对较少，公交企业在线路及站点设置时未能有效覆盖该区域，导致新城区公共交通站点500米覆盖率普遍偏低，未能提供良好的出行服务。

（5）公交客运量下滑幅度明显

受疫情影响，居民出行习惯出现了结构性改变，同时共享单车和网约车等多种出行新业态的涌现，对城市公交的客运量造成很大冲击。近年来，全行业客流量下降30%以上，导致城市公交行业收入降低。以安徽省某市公交公司为例，2022年一季度该公司客运量为8 389.80万人次，同比下降8.04%，较疫情前的2019年同期下降39.52%；实现客票收入0.74亿元，同比下降9.27%，较2019年同期下降45.88%。

3 安徽省公共交通发展水平提升对策

3.1 整体发展对策

（1）提高对“公交优先”重要性的认识

各地政府特别是县级城市政府应提高对“公交优先”战略的重视程度，将公交发展作为一项公益性民生工程，在城市规划、资金投入方面给予公交基础设施建设大力支持。以“公交优先”引领城市现代化发展，并将“公交优先”发展纳入各级政府目标绩效考核范畴。

（2）因地制宜促进公交发展

根据人口规模，可以将安徽省各地市分为大城市与中小城市，城市公共交通也要因地制宜发展。对于大城市的公共交通发展，在加大政府补贴力度、增加万人公共交通车辆标台数、保障充足运能、加大智能化公交建设的同时，还需要合理规划公交线网，提高公交运行效率。对于中小城市，应在公共交通线网规划中重点考虑步行、自行车等慢行交通与公交车的换乘设计，让居民出行更加便捷高效，提高公交出行的吸引力。

（3）对比学习促进公交发展

借鉴长三角地区和安徽省内其他公交发展水平较高城市的典型做法，例如：上海市以“公交优先+慢行交通”为主重新配置路权，提升公交服务覆盖范围，打通公交出行“最后一公里”；南京市基于“出行即服务”理念，大力发展无障碍公交，提升公交服务水平；合肥市大力投资建设“智能公交”系统，有效提升公交运营和服务智能化水平等。安徽省各市交通管理部门及公交企业可以根据本市公交发展状况，制定优惠政策，吸引更多居民选择公交出行。

（4）成本规制促进公交发展

从城市公交的公益化性质和运营服务的特点来看，成本规制是保障公交集约化、稳定、绿色、健康发展的重要办法，也是政府对公交长效持续投入的重要保障。所以各地应尽快出台公共交通成本规制及财政补贴的相关办法，加大财政资金扶持力度，研究制定切实可行、量化、细化的考核办法，并按照要求落实。

3.2 重点指标发展对策

（1）加强政府万人公共交通资金投入

公交企业发展过程中，如公交运营、车辆的购置、日常维修保养等都需要大量的资金，仅靠车票收入远远不够，需要政府部门大量的财政投入。政府对于公共交通的投入力度，显著地影响城市公共交通发展，政府资金投入力度越大，城市公共交通发展越迅速。

（2）提升公交服务水平

服务水平直接影响居民搭乘公共汽车的意愿。平均发车间隔等指标得分较高的城市，年人均公交出行次数也相对较多。此外，公交车驾驶员劳动强度较大，工资待遇也有待进一步提高，这些也关系到城市公交的可持续发展。各地市应综合考虑公交线路特性、公交车辆特性、公交客流特性，通过智能化调度系统，将公交企业利益与乘客利益协调统一，从而制定合理的平均发车间隔及公交驾驶员配比。

（3）加大安全间隔里程

运行安全是公交服务的根本，也直接影响居民的乘坐意愿和出行体验。政府安全监管和企业安全管理应将公交安全提升至服务和运行之上，从驾驶员的教育培训、车辆的维修和养护、场站安全设施配套、管理制度保障和安全专项资金制度与落实等方面全面系统地提升公交安全水平，降低公交责任事故发生率，从而在正常运营的基础上，达到安全间隔里程的最大化。

（4）强化基础设施建设

“十三五”期间，安徽省城市公共交通基础设施建设投入较多，如在车均场站面积、智能化公共交通系统建设等方面，但是公交设施维护不足、使用不当，很多城市的公交站牌损坏较为严重，个别城市的公交站牌甚至直接安装在路边的电线杆或者树上。各地市应进一步强化基础设施建设及日常维护，以便更好地保证公共交通对居民出行的吸引力。

4 结语

城市公共交通是衡量城市经济发展水平的重要方面，也反映了当地的营商环境。本文依据安徽省城市公共交通发展水平评价指标体系共25个评价指标，对近6年来安徽省公共交通发展水平进行评价，提出了针对性的提升对策，旨在进一步提高安徽省城市公共交通发展水平，提升城市形象，让更多的居民受益。