中国粮食安全问题的多维研究

石少龙

（湖南省粮食经济科技学会，湖南 长沙 410008）

人类生产与生活在同一个地球村，粮食安全与各国命运和民生休戚与共。粮食安全有着很宽泛的定义，从1974年联合国粮农组织对粮食安全定义为“应该保证任何人在任何地方都能够得到未来生存和健康所需要的足够食品”以来，不同时期不同国家对粮食安全有不同的简要说明。粮食安全的内涵，不断丰富与深化。透过新中国粮食现象的基本属性，粗略描述粮食安全的意义，不外乎就是吃得饱、吃得好。无论形势怎样变化，在中国这个人口大国，都要记住“保障好初级产品供给是一个重大战略性问题，中国人的饭碗任何时候都要牢牢端在自己手中，饭碗主要装中国粮。[1]”这是习近平总书记多次强调过的，也是中国粮食安全内涵的核心要义。

中共十五届五中全会把“确保国家粮食安全”写进公报，这在党的历史上是第一次，其时正值21世纪伊始；党的十九大提出，“确保国家粮食安全，把中国人的饭碗牢牢端在自己手中。”其时正是中国特色社会主义进入了新时代的关键时期。多年来，“粮食安全”这一字眼频见于纸媒、电媒与网络，“粮食安全”这一观念不断深入人心。中国粮食连年丰收带来的国泰民安，以及为维护世界粮食安全所取得的有目共睹的成就，国人喜闻乐见，世人称道不已。但粮食安全，永远在路上。

1 关于粮食政策法规

我国对粮食安全的重视，多年来体现在政策层面。改革开放前，有关粮食文件，可谓层见迭出，甚至一年一变化。改革开放以来，每个“一号文件”，必言粮食。此外，一年或更长一点时间，总会有一个以上的重要涉粮文件面世。2014年12月《国务院关于建立健全粮食安全省长责任制的若干意见》出台后，粮食产购销储等政策得以加强。仅2020—2021年两年间，就在防疫、稳粮、储粮、应急等方面多次发文。2020年3月，中央应对新冠肺炎疫情工作领导小组印发《当前春耕生产工作指南》；9月，国办印发《关于坚决制止耕地“非农化”行为的通知》；11月，国办印发《关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》。2021年1月，国家粮食和储备局印发《政府储备粮食仓储管理办法》；6月，财政部 国家粮食和储备局印发《关于深入推进优质粮食工程的意见》；7月，国家发改委、国家粮食和储备局印发《粮食储备管理问责办法（试行）》，9月，国家粮食和储备局印发《粮食应急保障企业管理办法》的通知；10月，中办、国办印发《粮食节约行动方案》。

近几年，与粮食安全相关的文件，有乡村振兴战略规划、保持土地承包关系稳定并长久不变、完善农村土地所有权承包权经营权分置办法、省级政府耕地保护责任目标考核、加强高标准农田建设、创新体制机制推进农业绿色发展、建立粮食生产功能区和重要农产品生产保护区、完善支持政策促进农民持续增收、加强食品安全工作、政策性粮食库存数量和质量大清查、进一步促进农产品加工业发展、大力发展粮食产业经济，等等，涉及粮食安全的方方面面。

相较而言，粮食安全的依法治粮，多停留在行政性法律规范文件即规章阶段，表现在推进立法的进程上。以1998年的《粮食收购条例》、2004年的《粮食流通管理条例》为标志，中央与地方出台了多个法规规章。粮食安全保障方面明确了“一法两条例”法律体系建设目标，其制修订工作取得重要阶段性进展。“一法”即《粮食安全保障法》（草案送审稿），已正式报国务院，它对制度对体制对粮食安全各个环节进行了规范。“两条例”即2020年的《粮食储备安全管理条例》（征求意见稿），分为计划管理、储存保管、储备轮换、社会责任储备、储备动用、监督管理、法律责任等9章70条，公开征求意见；2021年的《粮食流通管理条例》（第三次修订），着重于政策性粮食管理、粮食流通市场监管和质量安全管理等方面。

当今粮食管理，要做到有法可依，有法必依。一方面，积极推进地方粮食安全保障、流通管理和地方粮食储备安全管理等领域立法。各省市区涉粮立法进度不一，已制定相关法规的地方，要依据和准备依照“一法两条例”予以修订；尚未制定相关法规的地方，要推进立法修规和制度建设，严格执行规范性文件起草论证、征求意见、合法性审查、公平竞争审查、风险及制度廉洁性评估、公开发布与备案等工作流程。一方面，认真做好“八五”（2021—2025年）法治宣传教育。要在突出学习宣传习近平法治思想、突出宣传宪法、突出宣传民法典、深入宣传与推动高质量发展密切相关的法律法规、深入宣传与社会治理现代化密切相关的法律法规、深入宣传党内法规的同时，做好“一法两条例”的宣传工作，当前，要着重宣传修订后的《粮食流通管理条例》，提高社会各界对该《条例》内容的知晓度，引导粮食经营者依法诚信经营、粮食生产者和消费者依法维护自身合法权益。

应该注意的是，落实粮食安全政策，需要加强对政策的领悟和执行，并根据不断变化的情况对有关政策加以修正和完善。推进粮食安全立法，应该借鉴去年下半年以来粮食系统开展的粮食购销领域专项整治经验，持续深入抓好自查自纠，加快推动立法修规进程，做好粮食安全保障法出台的相关准备工作。

2 关于粮食生产能力

粮食产量，稳超万亿。到2021年，全国粮食产量已有18年超过5亿t，而超过6.5亿t的年份，均在近7年。2017年9月，中办、国办印发《关于创新体制机制推进农业绿色发展的意见》，指出到2020年，全国粮食（谷物）综合生产能力稳定在5.5亿t以上。应该说，该目标已提前实现。2021年，全国夏粮、早稻、秋粮均实现增产。可知，全国粮食综合生产能力达到了相当好的水平，稳定地达到6.5亿t的粮食产出能力，而且“藏粮于地、藏粮于技”战略不断得到落实。

随着总产不断登上新台阶，粮食单产再创新高，粮食优质率大幅提升。2021年，全国粮食单位面积产量为5 805 kg/hm2，其中谷物单位面积产量6 316 kg/hm2。我国粮食单产提高对粮食总产增长的贡献达到65%以上。早在2006年，我国水稻、小麦、玉米、大豆四大粮食品种优质率分别达到69.1%、55.2%、42.0%、65.7%，综合优质率达到57%。而2017年启动“优质粮食工程”以来，通过投入中央财政资金、地方和社会投资，扶持389个“中国好粮油”行动示范县和1 200多个示范企业，遴选236个“中国好粮油”产品，直接带动增加优质粮食逾5 000万t。

粮食进口是对生产的补充。2021年，我国进口粮食16 453.9万t，同比增长18.1%。其中进口小麦977万t，同比增加16.6%。进口玉米2 835万t，同比增加152.2%。进口稻谷及大米496万t，同比增加68.7%。进口大豆9 651.8万t，同比减少3.8%。玉米、小麦和大米三大主粮进口比重上升，玉米进口同比增加一倍以上。这一年的前8个月，进口粮即超亿吨，是连续8年进口亿吨粮食以来的第一次，且超过2019年进口量。我国正常情况下粮食自给率不低于95%，净进口量不超过国内消费量的5%。《国家粮食安全中长期规划纲要（2008—2020年）》明确我国粮食自给率稳定在95%以上。鉴于粮食自给率已低于95%，2013年调整为谷物自给率保持在95%以上。而2020年谷物净进口3 320万t，占当年谷物产量的5.38%，2021年的占比接近10%，是在给“适度进口”的国家粮食安全战略发出警示信号。

应该注意的是，粮食产量的年年丰产总会受到自然条件的限制，有的地方还可能存在为获得补贴或迎接考核而高估产量的情形。应把“谷物自给率”纳入监测预警范围，严格掌握到小数点的一位数。自给率每下降0.1%，就不是一个小数，而是一个主产县的粮食年产量。2021年我国粮食进口再创新高，进口粮数量几乎达到本国粮食总产量的1/4。宜从进口品种、国内生产、饲用替代等方面统筹考虑，保证“适度进口”战略的有效执行。不过，在“确保谷物基本自给、口粮绝对安全”的新粮食安全观之下，包括玉米在内的需要保持的谷物自给率，还可以下调3% ~ 5%。

3 关于粮食购销状况

始于2004年的粮食最低收购价政策，是为保护农民利益、保障粮食市场供应实施的粮食价格调控政策。2016年继续执行并完善稻谷、小麦最低收购价政策，深入推进东北地区大豆目标价格改革试点，积极稳妥推进玉米收储制度改革，各类粮食企业收购粮食4 600亿kg。2017年坚持并完善稻谷、小麦最低收购价政策，合理调整最低收购价水平，坚定推进玉米市场定价、价补分离改革，调整大豆目标价格政策，各级粮食部门共收购粮食4 250亿kg。2018年深化农产品收储制度和价格形成机制改革，探索开展稻谷、小麦、玉米三大粮食作物完全成本保险和收入保险试，各类企业收购粮食3 600多亿kg。2019年完善稻谷和小麦最低收购价政策，完善玉米和大豆生产者补贴政策，收购粮食3 950亿kg。2020年调整完善稻谷、小麦最低收购价政策，稳定农民基本收益，推进稻谷、小麦、玉米完全成本保险和收入保险试点，加大对大豆高产品种和玉米、大豆间作新农艺推广的支持力度，市场化收购比重达到98%。2021年收购粮食近4 000亿kg。

2014年启动的东北和内蒙古大豆目标价格补贴试点，3年后退出，继而实施生产者补贴政策。2017年调研收储制度改革问题，虽有早籼稻先行退出最低收购价范围的声音，但2019年国家8部门把“最低收购价政策”提到“确保口粮绝对安全的一项重要举措”的高度。最低收购价制度是一项持续了18年并可望继续实行的收购制度，国家已明确2022年继续在小麦、水稻主产区实行最低收购价政策。

粮食购销价格，一度大涨。2020年东北产区玉米价格接近南方销区玉米价格，北方港存玉米一度是上年同期的3倍，逼近历史高位。近3年，我国主要粮食品种收购均价由低点涨至高点，一是非口粮涨幅大。大豆从2019年3月初的167.3元（每50公斤，下同），上涨到2021年12月上旬的302.35元，上涨80.72%；玉米从2019年4月初的86.5元上涨到2021年3月上旬的143.6元，上涨66.01%。二是口粮涨幅超过1/6。小麦从2019年6月下旬的113.9元上涨到2021年12月下旬的139.30元，上涨22.30%；早籼稻从2019年7月中旬的113.9元上涨到2021年9月中旬的133.7元，上涨17.38%。中晚籼稻从2020年3月上旬的125.4元上涨到2021年3月下旬的143.5元，上涨14.43%；粳稻从2020年3月下旬的129.7元上涨到2021年3月中旬的144元，上涨11.03%。三是部分品种有涨有落。玉米2021年10月中旬回落到123.75元，仍比前期低点上涨43.06%；中晚籼稻2021年10月下旬下降到130.7元，只比前期低点上涨4.23%；粳稻2021年9月中旬下降到133.45元，只比前期低点上涨2.89%。

然而，我国粮食市场供应保持充裕，不脱销、不断档，粮价总体保持平稳。受新冠肺炎疫情等因素影响，2020年粮价波动频繁，但处于正常波动区间。国家坚持常年常时在粮食交易平台公开投放政策性粮食，2021年累计销售成交3 400万t，保障了粮食市场供应[2]。

应该注意的是，我国将继续使市场在资源配置中起决定性作用，多措并举组织好市场化收购并完善保护价政策即当前的最低收购价政策，才是保护农民种粮积极性的万全之策，而粮食购销上一味的全部放开或过度保护都不可取。主要粮食品种购销价格的涨跌是市场行为的必然表现，相关部门要运用宏观调控手段，当粮食价格显著上涨即实行价格干预，当粮食市场收购价格低于最低收购价格时即托市保护，避免粮价暴涨暴跌。

4 关于粮食产业发展

发展粮食产业，习近平总书记就深入推进优质粮食工程作了重要指示，李克强总理就加快粮食产业强国建设作了重要批示。2018年末，全国纳入粮食产业经济统计的企业2.3万户，实现工业总产值3.1万亿元。2019年产值将保持在3万亿元以上，利润总额达到2 500亿元，继续保持良好发展势头[3]。我国目前共有58.7万家粮食相关企业，近10年相关企业年注册量呈现波动上升趋势，2019年新注册量达7.2万家，较10年前数据上升了152%。2020年前三个季度，粮食相关企业注册量达6.1万家，同比增长18%。2017年启动实施优质粮食工程以来，全国统筹推进粮食产后服务体系、粮食质量安全检验监测体系和“中国好粮油”行动。截至2020年，全国粮食产业年实现工业总产值3.2万亿元，促进了国家粮食安全向更高层次跃升[4]。当前，建成粮食产后服务中心5 400多个，基本实现产粮大县全覆盖；全面提升1 500多个质检机构功能，5万t以上产粮县覆盖面提高到60%；扶持389个“中国好粮油”行动示范县和1 200多个示范企业，遴选236个“中国好粮油”产品，直接带动增加优质粮食逾5 000万t，满足人民群众由“吃得饱”向“吃得好、吃得健康”转变的诉求。

但是，粮食产业发展的致命弱点是转化率低，与发达国家相比还有很大差距。早在1950年，国家作过改变粮食加工标准增加食用粮食的决定，要求保证50 kg糙米至少出46 kg食米（亦称“九二米”），50 kg麦子至少磨出40.5 kg面粉（亦称“八一面”）[5]。粮食部门为提高成品率，面粉加工推行“分磨分筛”，大米加工实行“分粒加工”“快速轻碾”“轻机多碾”等办法。到1955年，大米稻出白成品率是72.12%，糙出白是93.11%，面粉成品率是85.39%[6]。成品率的提高，当年可为国家增产成品粮10亿kg。半个多世纪过去了，人们不再为粮食短缺而发愁，而生产经营者或适应或迎合消费者的观感和口感，追求大米的好看好吃，精细米面的比例占比很大。目前，粳稻实际出米率平均为65%左右，籼稻为63%左右（优质稻更低。若适度加工，粳米出米率约为70%，籼米约为68%），米糠榨油利用率不到30%。对照《粮油加工业“十三五”发展规划》提出的大米和小麦粉出品率提高2%～3%、米糠等副产物综合利用率达到50%以上的要求，可见差距，而日本米糠综合利用率高达90%。如能提高几个百分点，加工1亿多t稻谷，就可多出产几个10亿kg大米了。这增加的粮食，相当于多耕种上百万公顷粮田，减少上亿度电耗，同时降低大米精度保存较多的胚芽，会留下更多的营养成分。过上吃穿无忧的好日子，虽然无需回到吃九二米和八一面的昨天，但的确需要引导消费者走出过度追求“精米白面”的饮食误区，更需要制定修订口粮、食用油加工标准，完善适度加工标准，合理确定加工精度等指标，提高加工转化率和附加值。

粮食产业产能过剩现象也很突出。到2020年，我国粮油加工企业经过兼并重组有所减少，但规模以上粮油加工入统企业年小麦处理能力为26 423万t、稻谷处理能力为37 787 t、食用植物油油料处理能力为17 343万t，都有所上升，而小麦处理量为10 055万t、稻谷处理量为11 402万t、食用植物油料处理量为9 108万t，主粮的产能利用率不到40%，食油的产能利用率刚过一半。

应该注意的是，好粮油不是不可以评比或遴选，但中国地域之大，品种之多，不可把评选作为万能工具，只能作为一种引导，一种示范，并综合考虑加工标准及其精度。真正的好粮油，更多得靠市场激活创新动能，得靠消费者口碑，并从节约减损方面加以引导。

5 关于粮食安全考核

2015年11 月国办印发《粮食安全省长责任制考核办法的通知》，国务院对各省政府粮食安全省长责任制落实情况进行年度考核。几年的考核，不断得到完善。一是从重点内容上完善。2016年度“首考”有6个方面的考核内容：增强粮食可持续生产能力、保护种粮积极性、增强地方粮食储备能力、保障粮食市场供应、确保粮食质量安全、落实保障措施。2017年度适当调整为突出重点，从严考核，注重实效。压缩日常工作考核，增加重点事项考核。2018年度考核原则为突出重点、切实可行、注重实效。2020年4月明确落实粮食安全省长责任制的5个方面重点任务：增强粮食综合生产能力、保持粮食播种面积和产量基本稳定、加强粮食储备安全管理、做好粮食市场和流通的文章、加强粮食应急保障能力建设。2020年将防止耕地“非粮化”作为粮食安全省长责任制考核重要内容。二是从考核任务上优化。2017年将2016年度的62项考核任务，调整优化为46项。加大粮食产业经济发展实绩在粮食安全省长责任制考核中的权重。2018年将评分项目进一步优化为27项。2020年提高粮食种植面积、产量和高标准农田建设等考核指标权重，细化对粮食主产区、产销平衡区和主销区的考核要求。三是从发文层级上重视。近几年的1号文件，2019年和2020年指出强化粮食安全省长责任制考核；2021年提出将节粮减损工作纳入粮食安全责任制考核，且首次实施粮食安全党政同考；2022年提出全面落实粮食安全党政同责，严格粮食安全责任制考核。

加强党政同考，要把粮食产购储销等作为重点项目，以确保粮食购销市场平稳有序，防范发生农民“卖粮难”、霉粮坏粮事故和食品安全事故。对发生的突出问题尤其要同时追究党政负责人的责任。中储粮集团公司作为最低收购价和国家临时收储政策执行主体，在政策性粮油收储、抛售、调运中需要发挥调控主力军作用，粮食安全省长责任制考核应该重视这一块，平时的《考核工作简报》要相应反映其工作情况。

要把过程考核落实到具体项目上。有些对着表格打勾评分的项目，可提前到一年的不同时段进行，使年终考核与平时考核相结合。譬如各季粮食产量，年底只能就数据看数据，而年中考核可实地察看、抽样调查。不排除有的地方虚报播种面积，如有乡镇按上级下达指标上报，实际情况远少于下达数。对照双季稻面积约束性指标查看，若5月和8月田野一片绿色，就是种了早稻、晚稻；9月稻田一片黄，则只种一季中稻；10月稻田不见黄，就是没种晚稻。类似这种显而易见的调研方法，也可用到其他项目的检查中去。

应该注意的是，粮食安全考核已引起各级党政高度重视，同一行政区域内往往呈现你追我赶的情形，这就要防止考核图形式、走过场、搞平衡照顾。

6 关于粮食发展趋势

新冠肺炎疫情蔓延，有些粮食出口国限制出口或加大储备，国际粮价有所上涨，舆论关注粮食问题，联合国粮农组织呼吁防止疫情引发粮食危机。2020年，中华粮网《全球第二次疫情爆发！粮食进出口国动作频繁》等文章，是一种警示。官方关键时刻及时发声：新华社3月28日推出《口粮绝对安全、百姓米面无忧》一文。4月和8月发出专访国家粮食和物资储备局负责人的《“大国粮仓”靠得住！》《亮亮百姓“粮仓家底”》两文，强调稻麦库存均能满足1年以上需求。农业农村部答记者问时，表示在全年粮食丰产、库存充足的基本面下，粮价大涨大跌的可能性不大。事实也是如此，我国粮食库存总量持续高位运行，库存消费比远远高于联合国粮农组织提出的安全警戒线水平。储备品种以口粮为主，稻麦等口粮比例占七成左右。36个大中城市和市场易波动地区建立了一定数量的成品粮储备，可满足当地10~15 d市场供应。俄乌冲突爆发，俄罗斯和乌克兰都是全球重要的小麦种植和出口国，俄乌生产活动的中断，成为粮食价格上涨的“助燃剂”[7]。这一战争对世界粮食生产与流通及消费的影响，看起来将持续较长时间。

粮食安全，没有近忧，但须远虑。从忧患意识角度看，可谓“近乐远忧”。所谓无近忧，即我国粮食连年丰收，实现口粮完全自给，谷物自给率保持在95%以上，目前粮食库存充裕，保持在较高水平，甚至继续在“去库存”，且粮食综合生产能力仍在。部分粮食出口国限制大米、面粉、土豆和部分食油出口，不会影响我国总体宽松的粮食供求。可以说，粮食形势乐观无近忧。

所谓须远虑，即2021年我国人均粮食占有量虽达483 kg，稳定在世界平均水平以上，但也高出不多，而美国、加拿大、澳大利亚、乌克兰、阿根廷、法国等国人均占有高出我国一两倍。中国人口已过14亿，又实行了“全面三孩”政策，是人口最多、直接食用主粮最多的国家。随着人口增加、耕地减少、单产提高潜力有限、气候不确定性增加、工业饲料用粮增加等因素影响，粮食产需仍将维持紧平衡态势，对可能遇到的困境必须抱有警惕。2004年全面放开粮食收购市场以来，我国还没有发生过影响粮食供应的大面积水旱灾害，即使如2008年的汶川大地震、南方雨雪冰冻灾害，救灾粮的供应数量和时间还是有限的。从长远看，粮食安全始终是一个问题，丝毫不可麻痹大意。

安全与危险在相互对立、相互依赖中存在着。加强风险辨识，涉及耕地“非农化”“非粮化”、种粮比较效益偏低、粮食播种面积下降、粮食消费保持增长、粮市大幅波动风险依然存在、不符合食品安全标准的粮食流入市场、国际粮贸环境比较复杂、行业队伍有薄弱环节。避免相关危险因素，发展经济要避免粮食越种越少，2022年粮食综合生产能力目标值要大于6.5亿t；乡村振兴要避免粮地越占越宽，有的乡村振兴示范村，大量退出粮食作物，改种花草种果树，是不可取的，须知退耕容易复耕难；保护粮农要避免粮价越来越贱，40余年来，多少物价涨了100倍，可粮价只涨10倍；适度进口要避免洋粮越进越多，进口粮食确实等于进口土地和水，但如果进口粮食时又在荒废土地，这是不允许的；行业管理要避免人员编制越来越少，本轮机构改革后，一些县配置两三名粮食行政管理专职人员，与管理现状和职能职责实在不相称。

应该注意的是，粮食需求是刚性的，特别是口粮只能立足于自我生产。对有损粮食安全的现象，要善于早察觉、早分析、早克服。