自下而上视角下广州村级工业园改造的问题及对策建议

申龙 SHEN Long；周玉璇 ZHOU Yu-xuan

（①广东省城乡规划设计研究院有限责任公司，广州 510000；②广州市番禺区科技工业商务和信息化局，广州 510000）

0 引言

改革开放以来，珠三角“村村点火 户户冒烟”的农村工业化快速发展，村级工业园作为重要载体带来巨大经济效益，推动了城市化进程。但随着高质量发展的新发展理念贯彻实施、乡村振兴战略的全面推进，“以土地换增长”的粗放型发展模式难以为继，村级工业园占地面积大但产出效益低，拥有巨大的存量发展提质增效空间。广东省自2009年提出三旧改造以来，村级工业园被纳入改造范围，广州、佛山等地进行了村级工业园改造路径的积极探索，但由于自上而下的政策制定相对吸引力不足、村民改造意愿不强、改造难度大，村级工业园改造进度慢。因此，有必要对从自下而上的角度研究村级工业园更新改造的难点痛点，推动村级工业园改造政策的完善，实现村级工业园高质量发展。

1 村级工业园相关研究综述

村级工业园是指在珠三角农村工业化特定历史时期下，基于村集体建设用地，以村为主管单位的，自发形成的工业、仓储为主要功能的产业园区，呈现出规模小而散、权属复杂且利益主体多、用地低效且产业低端等基本特征[1]。

目前对于村级工业园的研究多基于实证归纳总结，实证案例集中于广佛片区，多以佛山南海[2]与顺德[3][4]、广州花都[5]与番禺[1]等典型地区为研究对象。学者从时间维度，梳理“三旧”改造政策划分村级工业园发展演进历程[6][7]，较多以“分类引导”为原则探讨村级工业园改造路径与发展模式，有划分“微改造”与“全面改造”探究提质增效策略[8]，有探索“三种六类”的立体化、分步评价的体系（即拆除置换、拆除重建、综合整治三大类，包含拆除复垦复绿、政府收储、原址重建、异地重建、局部拆建设、原装整饰六类型）[6]，有重点结合“产业发展保护区”政策探索“工改工”连片改造发展路径[2]，也有围绕改造主体村集体、政府、市场（开发商）、土地使用权人（企业）等利益相关者，基于产业集群[1]、利益还原[5]等视角重点探讨村级工业园利益共享分配。

村级工业园作为自下而上生长的时代产物，在政策的鼓励下自发、半自发的形成、发展、升级与改造[7]，但现有的改造政策更偏向于自上而下的管控方式，如通过城市设计大家搭建从城市更新、设计管控、招商运营、实施跟踪四个阶段的全过程引导管控平台[9]，相对忽视了村民更新改造的自主性，一定程度影响了政策的落地性。本文进一步将研究对象聚焦于村级工业园自下而上的改造逻辑，分析村级工业园更新改造的难点痛点，并提出相应的优化村级工业园更新改造政策建议。

2 广州村级工业园特征

2.1 收取租金是村级工业园建设主要动力

村庄建设用地主要分为村民住宅用地、村庄产业用地两大部分，租金是村集体在村庄产业用地上获取收益的主要方式。改革开放初期，农业收入是村集体收入的主要来源，考虑到租金收入又能极大补充村集体收入，而建设村级工业园审批流程相对简单，村集体对工业园建设积极性强。这一时期，村庄生产用地面积普遍是村民住宅用地面积的2-3倍。出租物业使村民由直接使用土地生产创造收益转变为出租使用权，同时自身劳动力得以释放，去创造更多劳动价值。

2.2 村级工业园现状特征

最初村级工业园选址就优先考虑道路、河流等区位区域因素，以取更多租金收入。随着近三十年珠三角城镇化的推进，区位条件优越的地区得以优先发展产生累计循环效应，村级工业园的区位优势扩大，如广州市花都区位于主干道100米范围内的村级工业园占总面积的98%。

由于缺乏统一规划与有效管理，大多村级工业园建设低效，产业导入无门槛，地块利用效率较为低效且碎片化。如广州市花都区的村级工业园，地块面积大于50亩村级工业园占总用地面积的84%，而小于50亩的地块数量占总用地数量的55%，平均开发强度不足0.5，与工业用地标准的容积率下限2.0差距较大。利益获取水平上，村级工业园的租金主要集中在10～15元/平方米·月，仅为国有用地工业厂房租金的1/2～1/3，且目前园区租期剩余10年以上达到一半以上，村民难以通过提升租金获取收益。产业类型上，珠三角的村级工业园现状以包装、仓储、金属加工等初级加工产业为主，低端的产业类型与较好的区位条件不匹配。因此，集体用地粗放的管理模式和前期租期过长对改造提高村级工业园的土地利用效率和租金水平提出了较高的挑战。

表1 花都村级工业园规模和数量分布情况表

3 村级工业园改造历程

城市更新的核心是通过土地权属的再分配实现对土地增值收益的再分配。由于村级工业园用地面积大、容积率低等特点，更新改造过程中获取收益的幅度更大，是平衡整村改造利益分配的重要载体。自2009年以来，政府通过明确边界和制定规则的引导方式，尝试以不同的分配方式调动市场的积极性，来弥补村集体改造动力不足的问题，主要经历了以下三个阶段。

3.1 市场主导，应改尽改（2009年-2012年）

自省“三旧”改造政策出台后，广州市配套出台“1+3+N”的政策体系，在探索阶段以“法无禁止即可行”为导向，抓项目推进效率，最大程度调动市场力量带动村集体推进更新改造。村级工业园因改造后收益增幅大，成为市场关注的重要区域，截至2012年，广州经市“三旧”改造办批复的改造项目共计168个，其中旧厂改造项目占85%，村级工业园改造数量占比过半。此阶段中村级工业园多与村住宅剥离，作为单个项目运作，但由于缺乏统筹考虑，单独改造会使村居部分改造利益难以平衡，“吃肉留骨头”、好做先做的现象比较明显，造成后期村居更新改造难度大幅提升。

3.2 整村统筹，可改试改（2012年-2016年）

为提升城市更新改造的整体性，广州市分别于2012年、2015年出台《关于加快推进“三旧”改造工作的补充意见》、《广州市城市更新办法》及其配套文件，进一步加强了政府的引导作用，针对村级工业园明确提出了“纳入近期及中期全面改造计划的旧村庄，应当纳入整村改造范围；对于未纳入近期及中期全面改造计划的旧村庄，应当以不影响整村改造的经济平衡及实施为前提进行建设统筹”，村级工业园的改造与整村改造采取“一刀切”的深度绑定。统筹更新可保障未来更新改造的可行性，但大幅提高了资本门槛，降低市场积极性，特别是针对部分城郊区域有产业提质需求的区域，复杂的审批流程和较难的同村居更新协调，降低了城市更新的效率，激活产业空间节奏放缓。这近五年，除部分微改造项目，几乎没有更新改造成功的村级工业园。

3.3 精细管控，差异化引导（2017年-2022年）

为进一步平衡更新速度和整村统筹，广州市从改造条件、主体积极性两个方面优化了村级工业园改造政策。在改造条件上，《广州市人民政府关于提升城市更新水平促进节约集约用地的实施意见》（穗府规〔2017〕6号）明确了150亩以上的村级工业园可单独改造，《广州市村级工业园整治提升的实施意见》（穗府办规〔2019〕9号）鼓励产业区块内村级工业园更新改造，细化、简化了村级工业园更新改造流程，降低了产业集聚区村级工业园改造市场进入门槛。在主体积极性上，一是明确了需完善历史用地手续的村级工业园的路径，降低了更新改造的门槛；二是提供项目补助，如广州市针对花都、白云等城郊地区，针对达到整治提升环境标准和招商目标的、单位面积产出增长较快等园区项目补助，提高市场和村集体主体的更新改造积极性。这一阶段，花都区、番禺区、天河区、白云区均开展了村级工业园的专项规划，改造的积极性提升。

4 村级工业园改造的主要困境

虽然更新改造政策不断优化，但仍是以调动市场主体的积极性为主，村集体作为土地所有者处于被动谈判的角色，村集体针对村级工业园改造动力不足成为了村级工业园改造的主要阻碍。

4.1 意愿：村集体改造意愿普遍不强

村民收入主要来源包括物业出租带来的村集体分红、房屋出租和其他收入，村级工业园带来的物业出租分红在1万元/户·年上下，房屋出租已远超越村集体物业分红、成为村民从集体土地中获益的重要支柱。尽管村住宅用地面积较小，但区位条件好的村庄是大量外来人口的“落脚”区域，村庄的常住人口是户籍人口的3-5倍，增加了村内社会性消费，村民通过住宅租赁、开商店等方式获取收益。由于近年管控不严，粗略计算，一户住宅建筑面积可达500平方米-600平方米，如20～30元/平方米·月，出租率达70%计算，一年租金收入可达10-15万元/户·年。住宅用地以房屋登记的方式确权到个人，各村民利益获取更直接、积极性更强，相比村级工业园这类确权到村集体的生产用地，由于租金低、分配方式需与整村平分等原因，分配到户的收益份额小，分到的“蛋糕”小以至于村民对改造提升村级工业园的意愿不强。

4.2 资金：市场面对不确定性投入资金积极性不强

改革开放初期由于土地获取成本低，建设村级工业园流程简单，市场力量进入门槛较低。但随着使用主体的复杂、政策的变化，村级工业园更新改造面临着原有业主清退、土地整理拆除、新型厂房建设、完善指标和手续等复杂工作，村集体运营模式又以收支平衡为导向，难以获取足够的启动资金，亟需通过政府或市场资金先行投入进行开发建设。目前广州支持村级工业园为建设完成后的事后奖励，尚未设置该部分先行启动资金的导入办法。佛山更新改造就有区镇资产、园区权利人和非园区权利人以盈利为目的出资三种模式[10]带来起动资金。同时，更新改造作为长期工程，可能面对村两委每五年换届，不同村委班子在利益诉求方面有所差异，对接过程中存在反复，更新成本有所提高。市场主体在面临复杂的现状整理和建设费用同时，还将面对村两委成员的不确定性，对更新改造态度更加谨慎，资金投入积极性不强。

4.3 路径：村集体对改造路径认知模糊

村级工业园权利人主要包括村集体、村民、园区内企业，村集体及村民的改造意愿是决定园区改造得以启动的关键[10]。近五年针对村级工业园更新改造政策约10个，针对需完善历史用地手续的村级工业园改造路径有7个流程近40个步骤，需街道、更新局、住建局、自然资源局、工信局等部门审批通过后才可实施，不同改造模式在收益回报等方面又存在差异，考虑村集体能力无法应对复杂的政策指引和利益回报计算，政府期待通过引入专业机构和市场主体，以专业化运作团队弥补村集体路径认知模糊问题。但由于对市场主体有天然的谨慎态度，往往会以利益最大化的方式计算自身回报，针对部分政策明显禁止和需交回政府的条目回避和抵触，市场主体和专业机构需要花费较长的时间进行知识普及，时间成本较高会导致更新改造错过政策窗口期，拖延更新改造进度。

5 村级工业园自下而上改造提升的建议

5.1 加强资金保障，构建激励倒逼机制

一是改变现有村集体低效产业、违法建设占据用地的现状。针对园区违法用地和违法建筑等情况，通过立法等手段，连同环保、工信、自然资源等部门，推动村级工业园的清退，提高村民改变现状的主动性。二是由事后奖励改为事前奖励，通过科学评估，针对有更新改造潜力的村级工业园采取事前补贴奖励的方式，提高村集体工作动力。三是提高村级工业园改造的外部效益，通过科学评估，并将更新改造指标与村宅基地指标进行部分关联，通过工业园改造补足村公共服务设施和部分村宅基地不足等问题，进一步提升村级工业园改造的外部效应，提高村民参与改造积极性。

5.2 加强政府作为，增强市场进入信心

佛山村级工业园改造中，政府作为市场和村集体的“中间人”起到了垫资、担保等作用，有力保障村民更新改造的预期，提高市场进入的积极性，也出现了政府前期垫资过高、资金回本时间过长等问题。因此，未来广州可以更多借助金融的方式，实现政府承担担保、金融机构承担资金，市场主体承担建设的角色分工。

一是由政府出面与村集体达成较长时间的租赁或土地使用协议，避免村两委班子更替带来的不确定性，并通过政府平台对产业进行招商，保障产业导入质量。

二是由政府协调与各金融主体成立村级工业园改造专项资金，通过专项资金、中小企业融资等特色金融支持，发挥金融机构担保的功能，提高市场进入的积极性。

三是细化更新改造退出机制，针对市场主体参与建设运营模式（BOT、BIT等），明确建设期、运营期和运营期满后物业归属权和使用权，保障村集体权利。

5.3 加强技术支撑，提升更新政策透明度

进一步加强政策和制度的宣传，提升土地更新改造和使用路径的透明性。一方面，加强政策宣讲，由市、区城市更新主管部门牵头，开展面向公众的政策业务宣传，使村集体更清晰了解更新改造的各项路径。另一方面，加强技术服务。在现有广州社区规划师的基础上，通过第三方购买服务的方式聘请专业技术团队对村集体开展资产摸查与更新路径建议，针对各项土地、物业现状和面临的主要问题开展研究，提出可行的方向并进行公示，使村委和村民可对现有的村级工业园更新改造流程和路径更为清晰，减少村集体与开发建设主体博弈的时间。